Decreto-ley 17/2020, de 29 de octubre, de medidas extraordinarias en materia turística para afrontar los efectos de la crisis sanitaria y económica producida por la pandemia ocasionada por la COVID-19

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Gobierno de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación del Decreto ley 17/2020, de 29 de octubre, de medidas extraordinarias en materia turística para afrontar los efectos de la crisis sanitaria y económica producida por la pandemia ocasionada por la COVID-19, ordenando a la ciudadanía y a las autoridades que lo cumplan y lo hagan cumplir.

I

La Constitución Española, en su artículo 51 exige a los poderes públicos que garantice la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos. Por otro lado, establece en su artículo 148.1.18.ª, que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. En este sentido, el artículo 129 del Estatuto de Autonomía de Canarias atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva en materia de turismo, que incluye, entre otros aspectos, la planificación y la ordenación del sector turístico. Asimismo, el artículo 141 del Estatuto de Autonomía, atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución de la legislación estatal en materia de sanidad interior, que incluye, en todo caso, la de ordenación y la ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos. A este respecto, la habilitación para la adopción de medidas por parte de las autoridades sanitarias en situaciones de riesgo para la salud de las personas se encuentra en Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, y en las Leyes 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. Por su parte, el artículo 37 del Estatuto reconoce como uno de los principios rectores que deben orientar las políticas públicas en Canarias el fomento de la actividad turística y su ordenación, con el objetivo de lograr un modelo de desarrollo sostenible, especialmente respetuoso con el medio ambiente, el patrimonio cultural canario y el territorio.

El turismo se ha convertido desde hace años en una de las principales actividades generadoras de empleo y riqueza en Canarias, siendo un sector estratégico que impulsa el crecimiento económico en nuestra Comunidad.

El archipiélago registró en 2019 una llegada de turistas de 15,11 millones. Este sector da empleo a prácticamente 250.000 canarios. Ese año los turistas extranjeros gastaron un total de 16.278 millones de euros en Canarias. Estas cifras vienen a poner de manifiesto la importancia del turismo como elemento para la cohesión social y territorial de nuestra Comunidad Autónoma. Conforme a la tendencia de los últimos años, su peso en el PIB canario se sitúa en torno al 35% y este supone aproximadamente el 40% del empleo total regional.

La actividad turística en el archipiélago, sin embargo, se ha visto interrumpida por la irrupción de la COVID-19 que, desde que el día 11 de marzo de 2020 fuera elevada a pandemia global por la Organización Mundial de la Salud, originó una situación de emergencia de salud pública y de crisis socioeconómica sin precedentes.

Tras el proceso de desescalada y el fin de la vigencia del estado de alarma, el país entró en una etapa de nueva normalidad, durante la cual los poderes públicos y las autoridades sanitarias continuaron tomando medidas dirigidas a controlar los brotes y frenar los contagios.

En ese contexto se dictan, en el ámbito estatal, entre otros, el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Plan de respuesta temprana en un escenario de control de la pandemia y las declaraciones de actuaciones coordinadas en salud pública acordadas en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

Por la Comunidad Autónoma de Canarias, a su vez, se dicta el Acuerdo del Gobierno de Canarias de 19 de junio, por el que se establecen medidas de prevención para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, una vez superada la fase III del plan para la transición hacia una nueva normalidad, finalizada la vigencia de las medidas propias del estado de alarma; la Orden conjunta de las Consejerías de Sanidad y de Turismo, Industria y Comercio de 4 de agosto de 2020, por la que se establece un protocolo de actuación para facilitar la elaboración de los planes de contingencia de medidas de prevención para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en el ámbito turístico y comercial de la Comunidad Autónoma de Canarias; el Decreto ley 14/2020, de 4 de septiembre, por el que se establece el régimen sancionador por incumplimiento de las medidas de prevención y contención frente a la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Canarias y el Decreto ley 15/2020, de 10 de septiembre, de medidas urgentes de impulso de los sectores primario, energético, turístico y territorial de Canarias.

Este conjunto de medidas, dirigido a prevenir situaciones de riesgo, intensificar las capacidades de seguimiento y vigilancia de la epidemia y reforzar los servicios asistenciales y de salud pública, ha permitido, hasta ahora, ofrecer respuestas apropiadas y proporcionales en función de las distintas etapas de evolución de la onda epidémica en Canarias.

No obstante, en el momento actual, tanto en España como en la mayoría de países europeos, se registra una tendencia ascendente en el número de casos de SARS-CoV-2. Este incremento se ha traducido, salvo en las Islas Canarias, en un aumento importante de la Incidencia Acumulada en catorce días, hasta situarse en España, con fecha 22 de octubre, en 349 casos por 100.000 habitantes, muy por encima de los 60 casos por 100.000 habitantes que marca el umbral de alto riesgo de acuerdo a los criterios del Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades.

Por ese motivo, el Gobierno de la Nación, mediante Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, declara de nuevo el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

Con excepción de esta Comunidad Autónoma, las actuales incidencias sitúan a todo el territorio en un nivel de riesgo alto o muy alto de acuerdo a los estándares internacionales y a los nacionales establecidos en el documento de Actuaciones de respuesta coordinada para el control de la transmisión de COVID-19, aprobado en el pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud el pasado día 22 de octubre de 2020.

En este contexto, con niveles muy preocupantes de los principales indicadores epidemiológicos y asistenciales, se deben considerar medidas de control de la transmisión desde diferentes ámbitos materiales que permitan reducir las incidencias actuales, mantener la tendencia descendente en el archipiélago y evitar alcanzar el nivel de estrés que experimentó el sistema sanitario canario durante el pasado mes de agosto.

En la gestión para hacer frente a la crisis sanitaria, económica y social provocada por la COVID-19 se ha puesto de manifiesto, de manera recurrente, que es la suma de actuaciones y medidas en diferentes ámbitos lo que permite un mayor control de la epidemia y, por ende, un mayor grado de éxito en la aplicación de las mismas. La efectividad de cualquier intervención aislada puede ser limitada, requiriendo la combinación de varias intervenciones para tener un impacto significativo en dicha gestión.

En este sentido, se ha observado que los movimientos de personas, desde unidades territoriales de alta incidencia a otras de menor incidencia, suponen un riesgo muy elevado de difusión geográfica de la transmisión del SARS-CoV-2 y que ello, a su vez, tiene un impacto directo en la actividad turística. El aislamiento geográfico de Canarias, unido al mayor control de acceso a su territorio, derivado de su condición insular, ha supuesto una ventaja latente en la referida difusión cuyos efectos pueden ser un aliciente para el mantenimiento de la actividad turística en el archipiélago.

En este sentido, la experiencia de meses anteriores confirma cómo la adopción de medidas restrictivas en ciertos establecimientos y actividades, no solamente tiene un impacto directo en la reducción drástica de los brotes epidémicos y los casos asociados vinculados a tales contextos, sino que además, ha ayudado a fortalecer la imagen de Canarias como destino turístico garante de unos altos estándares de protección de la salud de sus visitantes.

Canarias presenta una evolución favorable de la epidemia con indicadores que la sitúan en niveles de riesgo medio, muy por debajo del resto del territorio nacional. Por ello, y sin perjuicio de la habilitación contenida en el referido Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, se hace necesario incorporar a la regulación de la actividad turística alojativa los aspectos que garanticen, también en este contexto, la debida protección de la salud de sus usuarios. Con ello se pretende evitar la situación de parálisis vivida durante la vigencia del estado de alarma declarado mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y el gran impacto perjudicial que tuvo en la sociedad del archipiélago.

Y siendo el turismo una actividad dinámica que se ve afectada por los cambios y tendencias que se producen en su entorno, especialmente sensible a una serie de condicionantes externos como la situación económica y medioambiental, la estabilidad y seguridad del destino o las condiciones de salud pública, la pandemia mundial del Coronavirus COVID-19 ha corroborado la especial vulnerabilidad del sector, al basarse en desplazamientos y el contacto entre personas, limitados por los gobiernos de todos los estados para evitar la propagación de dicha pandemia.

El descenso que se ha producido en el número de turistas en las Islas Canarias es consecuencia directa de la reducción experimentada en la llegada de estos provenientes de los principales países emisores, Alemania y Reino Unido, los cuales representan, conjuntamente, el 46,8% de la llegada de turistas al archipiélago. El 22 de octubre de 2020, los Gobiernos de dichos países permiten de nuevo los viajes a las Islas Canarias sin restricciones lo que justifica la urgencia en la entrada en vigor de las normas turísticas que se exponen en este articulado, en la medida en se prevé un importante incremento del número de turistas que llegarán a las islas desde dicha fecha.

La actividad turística, estratégica en Canarias, ha sufrido durante los primeros seis meses de 2020 un importante descenso, habiendo sido registrada una cifra de llegada de turistas internacionales de 2,7 millones, lo que supone una reducción del 58,6% frente a las cifras registradas en 2019. Asimismo, se ha producido un descenso sin precedentes en el gasto turístico semestral experimentado en el archipiélago al reducirse en un 99,8% respecto al primer semestre del año pasado, poniendo más de 50.000 puestos de trabajo en riesgo.

La recuperación no va a ser rápida y las expectativas apuntan que se puede perder una importante cantidad de los turistas recibidos y de los ingresos generados en el conjunto del año y esto llevaría a reducir drásticamente el PIB canario.

El cambio de modelo que está experimentando y que experimentará la actividad turística en toda su extensión requiere la intervención decisiva de las políticas públicas en materia de turismo, con especial relevancia en nuestra Comunidad Autónoma por el señalado papel que la industria turística desempeña dentro de la economía canaria.

La situación provocada por la evolución del virus desde que se procediera a su declaración como emergencia de salud pública de importancia internacional, ha generado la urgente necesidad de adoptar medidas extraordinarias en diversos ámbitos para hacer frente a la misma, y proteger la salud pública.

En este sentido, el Gobierno canario ha manifestado su compromiso para mantener negocios y puestos de trabajo del sector turístico ante las graves consecuencias que la pandemia del COVID-19 va a tener en la Comunidad Autónoma y la necesidad urgente de su reactivación. Ello ha hecho imprescindible articular estrategias y mecanismos para el impulso de la actividad del sector turístico tales como el Plan para la Reactivación Social y Económica de Canarias (Plan Reactiva Canarias); el Laboratorio Global de Seguridad Turística y el Proyecto Canarias Fortaleza que han sido el marco de referencia de los operadores para, a partir de la identificación de riesgos y la evaluación de situaciones de conflicto, llevar a cabo actuaciones de prevención y protección de la salud, y de implementación de las mejores prácticas.

II

El presente Decreto ley se compone de un artículo único, una disposición transitoria y cuatro disposiciones finales.

El artículo único establece un régimen transitorio de condiciones de acceso a los establecimientos turísticos de alojamiento de Canarias aplicable mientras subsista la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 y hasta que la autoridad sanitaria competente declare su innecesaridad. Conforme a dicho régimen, para acceder a los establecimientos turísticos de alojamiento será preciso demostrar la realización del test de diagnóstico de infección activa que establezcan las autoridades sanitarias y que acredite que el usuario turístico no ha dado positivo como transmisor de la COVID-19. De esta manera se promueve la realización del test diagnóstico en el lugar de procedencia de cada usuario, sin perjuicio de la posibilidad de someterse al referido test diagnóstico en los espacios que, para tal fin, pongan a su disposición las autoridades canarias con carácter previo a su entrada al establecimiento turístico de alojamiento. La norma contempla una regulación específica para aquellas personas que acrediten la permanencia en el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias en los 15 días previos a su llegada al establecimiento, a los que se exige la acreditación, mediante declaración responsable, de tal extremo, quedando esta a disposición de las autoridades sanitarias. Este distinto tratamiento se sustenta en que dichas personas no suponen un riesgo potencial para la capacidad asistencial de los centros sanitarios canarios. No obstante, ante la incertidumbre que pudiera darse respecto a la evolución de la situación epidemiológica, no solo en los territorios de origen de los usuarios turísticos, sino también en la propia Comunidad Autónoma de Canarias, se considera necesario habilitar al Consejo de Gobierno Autonómico, a propuesta de la Autoridad Sanitaria, para que pueda modificar lo regulado en esta norma acerca de la obligatoriedad o no de la realización de test de diagnóstico de infección activa.

La responsabilidad de los establecimientos turísticos de alojamiento, de este modo, queda limitada a la verificación de los certificados que se aporten en el acceso a sus instalaciones, así como al deber de facilitar la información relativa a los lugares en los que los usuarios turísticos pueden someterse a los test diagnósticos.

Se utiliza la denominación de test de diagnóstico de infección activa, por ser el nombre genérico de este tipo de pruebas diagnósticas utilizado oficialmente, dado lo cambiante que está resultando la investigación en este campo para definir distintos tipos de pruebas de mayor fiabilidad diagnóstica y facilidad en su realización

El Decreto ley contiene una disposición transitoria en la que se contempla el régimen transitorio aplicable derivado de la aplicación de las medidas previstas con su entrada en vigor que, conforme a su disposición final cuarta, tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial de Canarias».

En la disposición final primera se aborda la modificación de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, para introducir el derecho de los usuarios turísticos a que se adopten medidas adecuadas para la protección de su salud. De igual forma se reflejan las potestades de intervención para la protección de la salud y la prevención de la enfermedad, que la legislación sectorial confiere a las autoridades sanitarias por razón de salud pública. Potestades de intervención que, evidentemente, tienen su incidencia en la actividad turística alojativa como en cualquier otro sector y que, si bien no se reflejaban en la normativa turística, se ponen ahora de manifiesto por razón de seguridad jurídica y de transparencia frente a los usuarios de dichos establecimientos.

Por otro lado, se define la forma en que los usuarios turísticos pueden acceder y prestar el consentimiento respecto a la información relativa a las medidas que, para la protección de su salud, puedan ser impuestas en su acceso o permanencia a los referidos establecimientos, así como las obligaciones para su divulgación.

La disposición final segunda modifica la Ley 7/2011, de 5 de abril, de actividades clasificadas y espectáculos públicos y otras medidas administrativas complementarias, con el fin de habilitar al Gobierno de Canarias a regular por decreto las condiciones objetivas en que puede ser ejercido el derecho de admisión, y recoger asimismo la posibilidad de establecer restricciones al acceso por las autoridades sanitarias, en el ejercicio de sus competencias, por razones de salud pública.

Las disposiciones finales tercera y cuarta, establecen, respectivamente, una habilitación para el desarrollo reglamentario y ejecución del Decreto ley, y su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias.

III

Con base en la previsión contenida en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias, el Decreto ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia, sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 de julio, F. 3), subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la correspondiente tramitación normativa que resulte de aplicación.

La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este Decreto ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde a este Gobierno (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 6) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades de actuación que la situación de emergencia acreditada demanda (STC, de 30 de enero de 2019, Recurso de Inconstitucionalidad núm. 2208-2019).

Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente se ha venido admitiendo el uso del Decreto ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).