Ley 9/2021, de 25 de febrero, de simplificación administrativa y de apoyo a la reactivación económica de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La situación de la economía gallega presentaba en el comienzo del año 2020 una serie de indicadores que hacían pensar en un crecimiento de la riqueza del país sostenible en el medio plazo. Sin embargo, la declaración mundial de pandemia por la COVID-19, realizada el 11 de marzo por la OMS, truncó por completo cualquier tipo de perspectiva y provocó una caída del PIB absolutamente imprevisible a comienzos del presente ejercicio.

A pesar de que la Xunta de Galicia adoptó medidas al día siguiente de la declaración de la OMS y que en España el día 14 de marzo se declaró el estado de alarma mediante el Real decreto 463/2020, el crecimiento de la magnitud del contagio no fue frenado hasta el mes de junio.

Durante esos meses la paralización económica del país provocó un descenso de los parámetros más significativos de todas las actividades, lo que tuvo un fuerte impacto en el empleo y en los restantes indicadores que miden la fortaleza de una economía occidental.

Lamentablemente, las duras medidas adoptadas en la primera ola de la pandemia no se tradujeron, al comienzo del otoño, en una disminución de la extensión de la enfermedad. Antes al contrario, se está viviendo una segunda ola que eleva el número de personas afectadas por encima del millón, con una diferente incidencia en los territorios que conforman España y con una previsión de convivencia con el patógeno a medio y largo plazo y, con ella, una ralentización inevitable de la actividad económica.

Aunque Galicia presenta niveles de contagio más bajos que la media española, la situación actual y las futuras derivas de la enfermedad hacen preciso paliar con todos los instrumentos posibles las consecuencias económicas y sociales de la pandemia.

Ya en el mes de junio, el Gobierno gallego presentó una serie de medidas, singularmente el Plan de reactivación y dinamización de la economía, que puede suponer un impacto de más de tres mil millones de euros de fondos públicos y privados, en el que se incorporan acciones de carácter fiscal, como una moratoria en el pago de impuestos de gestión autonómica.

Durante el mes de septiembre y comienzos de octubre estas medidas iniciales fueron acompañadas de otra serie de acciones encaminadas a proteger el empleo, al colectivo de personas trabajadoras autónomas y a aquellos sectores que han sufrido una mayor pérdida de actividad desde el comienzo de la pandemia.

La evolución de la Comunidad Autónoma no puede ser observada desde una perspectiva aislada; la economía mundial sufrirá una caída en el año 2020 del 4,5 % del PIB, según las previsiones de la OCDE (3,5 %, según la Comisión Europea en mayo). Para el año 2021, la recuperación económica prevista alcanza el 5,0 %, según la OCDE, y dos décimas más según la Comisión Europea, aunque las previsiones del FMI presentan valores menos favorables.

La misma Comisión augura el mayor impacto para Italia, Francia y España, con disminuciones en este año 2020 y previsiones de incremento para el año 2021, y valores de incremento para la economía española en los que prácticamente coinciden los porcentajes de la Comisión, de la OCDE y del FMI.

La situación de la economía española, con valores de crecimiento equilibrado a comienzos de este año 2020, se vio afectada por las importantes medidas restrictivas que se adoptaron en marzo y que provocaron una caída del PIB del 21,5 % en el segundo trimestre del año. Las previsiones y los escenarios del Banco de España y de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal certificaron los datos negativos.

Para el año 2021 todos los indicadores presentan valores de recuperación para España, si bien con unos porcentajes inferiores a las disminuciones del presente ejercicio.

Una de las consecuencias más directas de la disminución de la riqueza es el impacto sobre el empleo, que, de nuevo, presenta valores muy preocupantes, especialmente en la juventud, para el próximo año 2021.

Galicia presenta una incidencia menor en los valores como consecuencia de un mejor comportamiento de resistencia al virus y una comparativa favorable con los indicadores medios de España. Las magnitudes macro que presenta la Comunidad Autónoma han sido expuestas recientemente con ocasión de la aprobación del techo de gasto, que partió de la constatación del impacto de la crisis sanitaria en la economía gallega en el año 2020, con una caída del 9,7 % del PIB.

Así, en el segundo trimestre de 2020, el sector del comercio, el transporte y la hostelería experimentó una de las mayores caídas, con una tasa de variación interanual del -38,3 %, y resultó ser una de las actividades que más empleo perdieron.

Además, registraron una fuerte contracción las actividades profesionales (-23,9 %), la construcción (-3,2 %) y la industria (-19,7 %).

Aunque el ritmo de recuperación de la economía gallega se verá directamente influido por los altos grados de incertidumbre sobre la evolución de la pandemia, las previsiones señalan una recuperación parcial en el año 2021, que, no obstante, precisa del acompañamiento de unas medidas específicas de apoyo que colaboren a la materialización de dichas previsiones y contribuyan incluso a mejorarlas.

II

En un escenario de incertidumbres en términos de salud pública, corresponde a los poderes públicos impulsar aquellas medidas de carácter coyuntural, pero también las estructurales, que minimicen la eventual desconfianza del sector privado en una situación de extrema variabilidad y que permitan que la inversión se desarrolle en un marco de certeza que favorezca la implantación de nuevas iniciativas y el afianzamiento y extensión de las ya existentes en el tejido productivo.

Toda crisis supone una oportunidad de cambiar políticas públicas que a lo largo de los años han manifestado una inercia de resistencia al cambio y que en algunos casos han frenado el crecimiento.

España lleva varias décadas legislando y planificando para intentar conseguir una Administración ágil que elimine disfunciones, solapamientos y duplicidades en la relación con la ciudadanía y con el mundo de las empresas, camino que también han recorrido el resto de las administraciones de los Estados que conforman la Unión Europea.

A lo largo de la historia reciente de las fórmulas para simplificar los procedimientos administrativos, se han dado pasos importantes a nivel europeo, que comenzaron en el período más reciente con el informe Mandelkern y la Comunicación de la Comisión Europea de 16 de marzo de 2005 Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea (COM(2005) 97 final), y fueron seguidas por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, por el Programa de acción para la reducción de las cargas administrativas en la UE en el año 2007 y por la Estrategia Europa 2020.

En el ámbito estatal, los tímidos inicios en la modificación del procedimiento administrativo común mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, han sido seguidos por las leyes dictadas para trasponer la Directiva 2006/123/CE, las denominadas «ley paraguas» (Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) y «ley ómnibus» (Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), y posteriormente por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, que instauraban la comunicación previa y la declaración responsable. Estos esfuerzos tuvieron continuación con la creación de la Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) y con el Programa Nacional de Reformas, así como con la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios; la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y a su internacionalización; la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público.

A pesar de estos esfuerzos, la implantación de una iniciativa empresarial, que supone arriesgar una inversión, continúa siendo objeto de una reglamentación que provoca que en los informes del Banco Mundial relativos a la facilidad para hacer negocios e implantar empresas España se sitúe en el puesto 30.º de las economías mundiales y en los puestos 97.º en la facilidad para la apertura de un negocio y 79.º para la obtención de un permiso de construcción. Esta realidad también es puesta de manifiesto por el empresariado en España y en Galicia, que tiene una percepción de constantes obstáculos a las iniciativas de crear una empresa.

En los últimos años, la Comunidad Autónoma de Galicia ha realizado esfuerzos que han sido plasmados en la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia, en la Ley 5/2017, de 19 de octubre, de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en Galicia, y en otras normas de menor rango que agilizaron procesos para la puesta en marcha de proyectos, negocios y empresas.

El procedimiento administrativo tiene por finalidad maximizar el acierto de las actuaciones administrativas y garantizar que se cumplan los criterios de legalidad y seguridad jurídica. Además, muchos de los procedimientos tienen por objeto garantizar la conservación y mejora de bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento gallego, como el valor cultural del patrimonio, el medio ambiente y los valores naturales del territorio, la salud de las personas o la calidad de las aguas, que constituyen límites que no deben superarse.

El equilibrio entre el respeto al procedimiento, los valores que intenta proteger y la necesaria agilidad y simplificación para conseguir la mayor eficiencia de cara a la ciudadanía y a las empresas no siempre es fácil de obtener.

Esta ley pretende conseguir ese equilibrio evitando duplicidades y solapamientos en los procedimientos que son concurrentes, disminuyendo los retrasos en la emisión de los informes, siempre complejos, que tienen por finalidad proteger un bien público, y agilizando los trámites precisos para el desarrollo de una iniciativa empresarial que intenta crear riqueza y empleo.

Desde esta perspectiva, la norma es absolutamente respetuosa con todos los valores culturales, paisajísticos, naturales y ambientales, entre otros, que afectan al territorio, de forma que no se ha eliminado ningún trámite de información pública, de audiencia o de informe. La ley pretende dar certezas sobre los informes necesarios para el establecimiento de un proyecto o de una empresa, sobre los plazos y sobre los órganos intervinientes, pero no desregular los mecanismos de protección.

La estructura constitucional del Estado español hace preciso que la norma se limite a aquellos aspectos procedimentales que son de la exclusiva competencia de la Comunidad Autónoma, siempre con el respeto a la legislación estatal básica, por lo que la regulación únicamente incide en los aspectos en que el autogobierno gallego es responsable.

A partir de esta premisa, la ley pretende instaurar una nueva cultura administrativa, dirigida a simplificar y racionalizar los procedimientos.

En el mundo económico actual, complejo y globalizado, las iniciativas de emprendimiento precisan, cada vez más, del acompañamiento público para verse materializadas, porque la mentorización se ha instalado en el mundo económico, sobre todo en las iniciativas de las generaciones más jóvenes, y la norma no puede ser ajena a esta realidad, sino que tiene que darle respuesta diseñando un sistema de acompañamiento a las nuevas iniciativas.

La vinculación de los nuevos instrumentos de recuperación europeos, Next Generation EU, no es ajena en la redacción de este texto. Los nuevos mecanismos de recuperación y resiliencia supondrán una oportunidad de financiación de los proyectos alineados con las estrategias de la Unión y precisan una ejecución acompasada entre los proyectos e iniciativas y la financiación que tiene una duración temporal. La simplificación de los procedimientos y la eliminación de los solapamientos cobra, pues, una especial importancia para realizar un ejercicio responsable de los instrumentos de financiación que permita recuperar una correcta senda económica y en la que tendrán su encaje principal los proyectos tractores.

III

Esta ley se dicta en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma establecidas en los apartados 3, 11, 13 y 18 del artículo 27, apartados 1 y 3 del artículo 28 y los números 1, 2 y 7 del apartado 1 del artículo 30 del Estatuto de autonomía de Galicia.

La ley se estructura en cinco títulos. En su título I recoge una serie de disposiciones generales que se desarrollan alrededor del concepto de las iniciativas empresariales, incluyendo en este concepto no solo los proyectos de inversión que se materialicen mediante la creación de una nueva empresa, sino también las ampliaciones, modificaciones o diversificaciones de las actividades ya existentes, así como la adquisición de las unidades productivas que supongan la continuación de una actividad o del establecimiento que haya cerrado o que habría cerrado de no haber sido adquirido.

Así, se configura de modo amplio el objeto de esta ley, que no se limita únicamente a la creación de nuevas empresas, sino que también abarca todas las variaciones señaladas respecto a iniciativas ya existentes.

También se configura dentro de este título I una determinación de las distintas áreas de competencias de la Administración pública gallega que ejercen funciones en los ámbitos regulados a lo largo del articulado. Incluye, además, una definición de las competencias implicadas de los ayuntamientos, que resultan de especial relevancia, sobre todo a los efectos de su posible adhesión al Sistema de atención a la inversión, finalidad que se refleja a lo largo del texto, sin perjuicio del respeto a la autonomía local.

El título II de la ley regula los sistemas de apoyo administrativo a la implantación de iniciativas empresariales, y se divide en tres capítulos. El capítulo I crea el Sistema de atención a la inversión, como una figura clave para dar respuesta a la demanda clásica, de la ciudadanía en general y de los colectivos vinculados a la empresa en particular, sobre las dificultades existentes para obtener la información y la orientación que precisan para poner en marcha sus iniciativas empresariales, a través de un servicio de acompañamiento e información que les ofrece la posibilidad de realizar a través de él la tramitación administrativa autonómica e incluso también la local, en los supuestos de adhesión de los ayuntamientos a él.

Como medida de apoyo a la implantación de las iniciativas empresariales destaca en este capítulo I la referencia a la creación de una serie de catálogos, por sectores de actividad, aprobados por el Consejo de la Xunta de Galicia, que recogerán todos los trámites administrativos exigibles para la implantación de las iniciativas empresariales, así como una serie de formularios y modelos de solicitud y documentación asociados a dichos procedimientos. Estas figuras, que deberán ser actualizadas permanentemente, suponen una gran simplificación de cara a las empresas y, en particular, a las personas emprendedoras, que podrán consultar los trámites que les serán exigidos por la Administración autonómica, lo que supone facilitar la comprensión, la planificación y la tramitación de la parte administrativa.

También se prevé que el Sistema de atención a la inversión permita acceder de forma electrónica a toda la información y documentación indicada, y consultar, una vez iniciada la tramitación para la implantación de una iniciativa empresarial, la información relativa a los expedientes, de manera que las personas interesadas puedan comprobar en tiempo real el estado de tramitación de sus comunicaciones y solicitudes, incluida la emisión de los informes que la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia haya solicitado a otras administraciones o a las diferentes consejerías que la integran.

En el capítulo II de este título, se regula la Oficina Doing Business Galicia, unidad especializada en el acompañamiento y tramitación de los proyectos industriales estratégicos y de las iniciativas empresariales prioritarias, y se establecen sus funciones, que no se limitan a la asistencia, sino también a su impulso y seguimiento.

El capítulo III regula un sistema de acompañamiento individualizado, a través de una red de oficinas de apoyo a la empresa, que contará con la colaboración de las distintas consejerías, para dar respuesta y asesorar en los aspectos relativos a la implantación de iniciativas empresariales.

El título III regula la simplificación administrativa para la tramitación de las iniciativas empresariales.

El capítulo I establece una serie de medidas generales de simplificación administrativa, de aplicación a todos los procedimientos. Las líneas básicas de este capítulo se centran en varios aspectos clave, de simplificación y simultaneidad de los trámites autonómicos, que permitirán conseguir importantes reducciones de tiempo de tramitación en los expedientes de implantación de las iniciativas empresariales.

Se establece un principio general de gestión simultánea de todos los trámites que puedan realizarse de este modo. Así, cuando en el procedimiento de autorización o declaración de una iniciativa empresarial sea preciso solicitar varios informes, el órgano competente para dictar la resolución final solicitará la emisión, de modo simultáneo, de todos los informes que resulten preceptivos.

La ley busca agilizar los procedimientos administrativos que suponen afecciones en función de su implantación en el territorio, por lo que establece que los informes sectoriales no podrán tener carácter sucesivo, de forma que todos los órganos que deben emitir informe estudien el proyecto en el mismo período temporal. Asimismo, como medida de agilización, se prevé que cuando un mismo órgano sectorial autonómico deba emitir informe a varios efectos, dentro del trámite ambiental, trámite urbanístico y trámite de la autorización substantiva, emitirá un único informe que abarque los distintos aspectos sobre los cuales deba pronunciarse, siempre y cuando se analice la documentación exigida a cada caso.

Asimismo, y con relación a los informes que deban solicitarse a los órganos de la Administración autonómica gallega como consecuencia de las afecciones sectoriales del proyecto, la ley aborda la problemática derivada de su tiempo de emisión, estableciendo un plazo general de tres meses, salvo que una norma legal establezca un plazo inferior. Pero la principal novedad de la ley viene al abordar los problemas derivados de aquellos supuestos en que se pueda producir una demora en su emisión, estableciendo que tendrán la consideración de favorables a la implantación de la iniciativa, salvo que una norma legal de carácter básico establezca lo contrario.