Ley 10/2021, de 9 de marzo, reguladora de la acción exterior y de la cooperación para el desarrollo de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Galicia es una nacionalidad histórica constituida como comunidad autónoma al amparo de lo previsto en la Constitución española. Desde la aprobación de nuestro Estatuto de autonomía por Ley orgánica 1/1981, de 6 de abril, se han sucedido profundos y sustanciales cambios en el ordenamiento jurídico español. Sin duda, uno de los más relevantes ha sido el ligado a la adhesión de España a las comunidades europeas, conforme previno la Ley orgánica 10/1985, de 2 de agosto. Esto ha propiciado una apertura sin precedentes de España al exterior y, con el tiempo, ha posibilitado también cambios estructurales de enorme trascendencia, como la renuncia a emitir moneda propia, algo inimaginable tan solo unos años atrás y que parecía indisociable de la naturaleza de todo estado soberano. En este contexto, la doctrina del Tribunal Constitucional ha ido evolucionando paulatinamente hasta asumir la proyección exterior de las comunidades autónomas. En efecto, conforme reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, las comunidades autónomas pueden llevar a cabo acciones con proyección exterior, circunscritas al ámbito de sus competencias estatutariamente reconocidas y para la promoción de sus intereses, dentro del necesario respeto a las competencias estatales. En este sentido, la Comunidad Autónoma de Galicia es una de las más activas en este campo, a causa de fenómenos como el de nuestra diáspora y la acelerada internacionalización de nuestra economía, que nos ha elevado en la clasificación de comunidades exportadoras y expedidoras de bienes y servicios. Asimismo, esta proyección exterior gallega también se ha desarrollado activamente en el ámbito de la solidaridad internacional y la cooperación para el desarrollo como expresión del compromiso de la sociedad gallega con la justicia global dentro del marco definido por el Estado, la Unión Europea y el sistema de las Naciones Unidas. A este respecto, la propia Ley 23/1998, de 7 de julio, de cooperación internacional para el desarrollo, reconoce expresamente, en su artículo 20, la acción en esta área de las comunidades autónomas.

La aprobación de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, inmediatamente seguida por la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, abrió nuevas puertas a la proyección exterior autonómica. Con este aval, y dentro siempre de la indispensable lealtad constitucional, la Xunta de Galicia aprobó el Decreto 178/2015, de 26 de noviembre, por el que se regula la acción exterior de la Comunidad Autónoma de Galicia (en adelante Draex), comunicado al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. En el ámbito de la cooperación internacional también aprobó el Decreto 29/2017, de 9 de marzo, de cooperación para el desarrollo, con el fin de simplificar y actualizar la normativa de desarrollo de la Ley 3/2003, de 19 de junio, de cooperación para el desarrollo, en relación con el Registro Gallego de Agentes de Cooperación para el Desarrollo, los órganos de coordinación y asesoramiento, las relaciones interadministrativas y la gestión de las subvenciones para proyectos de cooperación, entre otras materias.

Con dichos fundamentos jurídicos, el Consejo de la Xunta de Galicia aprobó, el 1 de febrero de 2018, la Estrategia gallega de acción exterior Horizonte post 2020 (en adelante Egaex), comunicada igualmente al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, previo informe sin ningún voto en contra del Parlamento de Galicia. De esta manera, en el punto 33 de la Egaex se incluyó el compromiso de elevar al debate parlamentario, y en el marco competencial actual, el texto del Draex para su aprobación final mediante ley del Parlamento de Galicia a lo largo de la presente legislatura, como expresión del gran consenso político que aspiramos a fraguar alrededor de nuestra acción exterior, proyección de la capacidad de autogobierno de una nacionalidad histórica como Galicia. Además, en el campo de la cooperación internacional, el III Plan director de la cooperación gallega (2014-2017) reconocía el consenso del sector con respecto a la necesidad de revisar y actualizar el marco normativo establecido en la Ley 3/2003, de 19 de junio, de cooperación para el desarrollo, por cuanto sus previsiones y disposiciones habían quedado superadas por la progresiva consolidación y maduración del sistema gallego de cooperación. Con la presente ley se da cabal cumplimiento a ese compromiso parlamentario y con ella se procura aprovechar al máximo el margen de maniobra en el exterior que permiten el bloque de la constitucionalidad y las precitadas leyes 2/2014 y 25/2014, así como el ordenamiento de la Unión Europea, que prevalece sobre nuestra normativa doméstica a causa de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España, del que Galicia es parte indisociable.

La presente ley regula, así, la acción exterior de la Comunidad Autónoma conectada con las competencias estatutariamente reconocidas a la misma, tanto con carácter general como en el campo específico de la cooperación para el desarrollo; materia esta última hasta ahora regulada en la Ley 3/2003, de 19 de junio, de cooperación para el desarrollo, que es objeto de derogación. Las transformaciones de la acción exterior a nivel europeo e internacional, motivadas por la globalización en todas sus dimensiones, y la consolidación del multilateralismo demandan de Galicia una respuesta integral y complementaria que sea capaz de atender a los retos y desafíos globales en el marco de la promoción y defensa de los intereses legítimos de nuestra Comunidad, pero con una visión más amplia y holística que de forma coherente contribuya a la Agenda global de desarrollo humano sostenible liderada por las Naciones Unidas. De esta manera, resulta del máximo interés para Galicia sumarse a los esfuerzos globales que, desde las políticas públicas domésticas y la acción exterior, están consiguiendo avances en la erradicación de la pobreza en sus múltiples dimensiones, la reducción de las desigualdades, la realización efectiva de los derechos humanos, la implantación de modelos de producción y consumo sostenibles, la lucha contra el cambio climático y la promoción de unas relaciones internacionales basadas en la paz y la justicia.

II

La presente Ley reguladora de la acción exterior y la cooperación para el desarrollo de Galicia se estructura en un título preliminar y en otros diez títulos, seis disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales. Con ella se aspira a configurar un marco general que posea vocación de permanencia, en aras de una acción exterior al servicio de la ciudadanía, las entidades públicas, los agentes y organizaciones sociales y civiles, así como de las empresas gallegas y las instituciones y comunidades con las que se asocia la Comunidad Autónoma en sus actuaciones de cooperación internacional y acción humanitaria.

III

En conformidad con la técnica normativa más común de la Unión Europea, el título preliminar establece el objeto de la ley, oferta definiciones de los conceptos jurídicos más relevantes que inserta, aglutina sus principios rectores y define los objetivos estratégicos perseguidos, entre los cuales figuran la aproximación al producto interior bruto per cápita de la zona euro de la Unión Europea, el acercamiento a los estándares socioeconómicos, de calidad de vida, demográficos y medioambientales básicos de la zona euro de la Unión Europea, la mayor diversificación de los mercados exteriores, la captación de capital mercantil e industrial destinado a inversión productiva y la atracción de capital humano cualificado para el más acelerado desarrollo y consolidación económica de Galicia, que ayude a paliar el envejecimiento de nuestra población por la caída de nuestra natalidad, así como a favorecer el retorno de las personas emigrantes gallegas y de sus descendientes. Además, también se contribuirá a la realización de la Agenda global de desarrollo humano sostenible de las Naciones Unidas y a las políticas de cooperación internacional y ayuda humanitaria del Estado y de la Unión Europea, se impulsará la cultura de la solidaridad internacional y la conciencia de ciudadanía global en la sociedad gallega y se promoverá el europeísmo y unas relaciones internacionales basadas en la paz y la justicia. Por último, se regula la representación del sector público autonómico, señalando que corresponde a la Presidencia de la Xunta de Galicia dirigir y coordinar su acción exterior.

IV

El título I versa sobre los sujetos de la acción exterior gallega y los sujetos privados concurrentes, observando como línea definitoria basal la establecida en el derecho de la Unión Europea, pronto incorporada al ordenamiento jurídico español. Mención singular merece en este punto la Agrupación Europea de Cooperación Territorial Galicia-Norte de Portugal (GNP, AECT), dada su constitución al amparo de una norma de aplicación directa en Portugal y España, como es el Reglamento (CE) n.º 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, modificado por Reglamento (UE) n.º 1302/2013. Esta agrupación no es una entidad del sector público autonómico, sino un organismo bilateral con personalidad jurídica propia, constituido entre la Xunta de Galicia, autorizada por el Consejo de Ministros español, y la República Portuguesa, a través en este caso de su Comisión de Coordinación y Desarrollo Regional del Norte de Portugal (CCDR-N).

V

El título II se ocupa detalladamente del procedimiento para realizar la programación de la acción exterior gallega, positivizando y desarrollando pautas que ya estaban contempladas en el Draex y en la propia Egaex, siendo de especial relevancia la hipotética revisión de esta estrategia si las circunstancias internacionales así lo exigieran, sin olvidar la manera de la participación gallega en la Estrategia española de acción exterior.

VI

El título III se centra en la aplicación de la Egaex y en la coordinación de la acción exterior gallega. Se subraya aquí la conversión definitiva de la Egaex en el genuino eje central de la acción exterior gallega, incluyendo como novedad fundamental la reglamentación de las recepciones oficiales de las autoridades públicas procedentes de otros estados o de organismos internacionales; aspecto sobre el cual existía una considerable laguna en nuestro ordenamiento que hay que llenar, visto que estas visitas tienen igual o, a veces, más relevancia jurídico-positiva que los viajes al exterior de delegaciones gallegas, dependiendo del rango de la cabeza de la delegación y de los compromisos adquiridos en cada supuesto.

VII

La Eurorregión Galicia-Norte de Portugal y la lusofonía merecen todo el título IV de la ley, considerando el carácter estratégico de nuestra cada vez más estrecha cooperación con la República Portuguesa y los países de su comunidad lingüística. Sobresale en este campo, en especial, el papel de la entidad Galicia-Norte de Portugal, Agrupación Europea de Cooperación Territorial, y de la Comunidad de Trabajo Galicia-Norte de Portugal, constituida el 31 de octubre de 1991 al amparo del acuerdo fundamentado en el Convenio marco europeo sobre cooperación transfronteriza entre comunidades y autoridades territoriales, del Consejo de Europa de 1980, hoy adaptado a las disposiciones del Tratado entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre cooperación transfronteriza entre entidades e instancias territoriales, de 30 de octubre de 2002, cuya entrada en vigor se produjo el 30 de enero de 2004.

VIII

El título V, Galicia en Europa, reúne en su primer capítulo las cuestiones relacionadas con la participación de Galicia en los asuntos de la Unión Europea, en tanto que reserva su segundo capítulo a la acción exterior en Europa fuera del marco jurídico de la Unión Europea; aspecto este constantemente preterido, pero que sin duda va a tener una mayor importancia una vez materializado el abandono definitivo de la Unión Europea por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, considerando el peso y densidad de las relaciones económicas, sociales y culturales de Galicia con ese reino.

IX

El aprovechamiento de las potencialidades que permiten tanto la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, como de manera fundamental la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, hace que en el título VI se aglutinen todas las materias vinculadas con futuros tratados y otros instrumentos y acuerdos internacionales en los que pueda intervenir Galicia. He ahí cómo se diferencian con nitidez aspectos indispensables en sede doméstica gallega, como son la participación en la negociación de tratados, la ejecución en Galicia de esos tratados, los acuerdos internacionales administrativos y los acuerdos internacionales no normativos del sector público autonómico, la previsión de otros acuerdos de sujetos públicos, la comunicación y archivo de los acuerdos internacionales del sector público autonómico y, finalmente, la homologación de los memorandos de entendimiento para armonizar las iniciativas de las entidades públicas gallegas hacia fuera cuando los correspondientes compromisos hayan de ser plasmados documentalmente en diversos idiomas.

X

Considerando la diversidad y pluralidad sectorial e institucional de las iniciativas en el exterior, en el título VII de la presente ley se incorporan previsiones sobre las correspondientes acciones sectoriales más allá de Galicia y España, sistematizadas por áreas homogéneas. La especialidad de este título no implica en modo alguno una derogación singular de las previsiones generales contempladas en el resto de la ley, sino una adecuación de sus campos sustantivos a los principios y objetivos básicos de la norma.

XI

El extenso título VIII se dedica en exclusiva a la cooperación para el desarrollo, que constituye uno de los pilares de la proyección de Galicia en el exterior, actualizando las previsiones contempladas en la Ley 3/2003, de 19 de junio, que pasa a ser derogada explícitamente. Este título refleja los avances y progresos experimentados en los más de veinticinco años de experiencia de la Comunidad Autónoma en el campo de la cooperación internacional y la acción humanitaria y que han configurado una Cooperación Gallega más especializada sectorial y geográficamente, con mayor complementariedad y eficaz coordinación con el Estado y la Unión Europea, mayor valor añadido y mayor capacidad para conseguir los resultados de desarrollo establecidos en la Agenda global de desarrollo humano sostenible de las Naciones Unidas. Este título actualiza y moderniza los principios, objetivos, criterios y prioridades de la política pública autonómica de cooperación para el desarrollo, así como la organización institucional de la Cooperación Gallega y sus recursos y financiación, en orden a facilitar un espacio de coordinación y complementariedad con el resto de agentes públicos y privados de cooperación, en especial con las administraciones locales y las organizaciones que la representan y las organizaciones no gubernamentales para el desarrollo (en adelante ONGD), principales aliados de la Xunta de Galicia en la promoción de la justicia global. Desde la creación en 1994 del pionero Registro Gallego de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo, la Xunta de Galicia ha reconocido la labor de las ONGD en la progresiva consolidación y modernización de esta política pública a nivel estratégico y operativo, manteniendo un constante diálogo con la Coordinadora Gallega de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo y apoyando su fortalecimiento institucional. Asimismo, el Fondo Gallego de Cooperación y Solidaridad, como entidad representativa de la cooperación municipalista de las entidades locales gallegas adheridas al mismo, ha acompañado la labor de la Administración pública y de las ONGD en la configuración de un sistema gallego de cooperación de valor estratégico y coherente con los principios y valores de la solidaridad internacional. Por estos motivos, la Coordinadora Gallega de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo y el Fondo Gallego de Cooperación y Solidaridad son reconocidos como interlocutores permanentes de la Administración autonómica en materia de cooperación para el desarrollo.

XII

En el título IX se actualiza el régimen relativo a las delegaciones y oficinas autonómicas en el exterior, adaptando sus previsiones a la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, con la finalidad primordial de mejorar la coordinación, reducir costes y garantizar el respeto a las competencias estatales.

XIII

La nueva realidad de la movilidad internacional de profesionales y empresas, cada vez más y mejor formados y capitalizadas, ha aconsejado innovar en el título X todo lo relacionado con las nuevas redes de intereses gallegos en el exterior, que muestran un modelo de actuación al margen de las tradicionales comunidades gallegas de nuestra antigua diáspora. En el caso de las personas físicas, para garantizar una mejor atención por parte de la Administración autonómica y para mantener y estrechar los lazos subjetivos con Galicia, ante nuevos fenómenos que ya poco tienen que ver con la realidad social y económica de los pasados dos siglos, estimando la inmediatez que proporcionan las modernas telecomunicaciones o incluso los nuevos medios de transporte. Y en el caso de las empresas, porque tenemos que adaptarnos a una realidad que exige atender a demandas foráneas rápidamente cambiantes para así posibilitar la creación de una renovada oferta de trabajo para la ciudadanía gallega, mejor capacitada que nunca en nuestra historia.

XIV

La disposición adicional primera se dedica al Consejo de la Cultura Gallega, institución prevista en el artículo 32 de nuestro Estatuto de autonomía, con la finalidad de atender a las obligaciones y facultades de la Comunidad Autónoma en la defensa y promoción de los valores culturales del pueblo gallego. El cumplimiento de sus fines, dentro y fuera de la comunidad autónoma, se basa en el reconocimiento de la transterritorialidad del pueblo gallego a consecuencia de una diáspora secular.

Por su parte, la Fundación Galicia Europa es merecedora de un tratamiento singular en la disposición adicional segunda, por cuanto viene prestando servicio ininterrumpido desde 1988 y porque está constituida, además de por la Administración autonómica, por diversas diputaciones provinciales, por la Zona Franca de Vigo y por entidades financieras, siendo un ejemplo vivo y único de cooperación entre diversas administraciones públicas y de colaboración con entidades privadas gallegas, algo que queda en el mismo espíritu de la presente ley como deseable y necesario.

La disposición adicional tercera considera la posibilidad de conseguir apoyos extraordinarios a las delegaciones exteriores de la Xunta de Galicia, en un intento de minimizar los costes de gestión en su caso y de aprovechar el capital humano del propio sector público, pensando en la existencia de picos de trabajo y de necesidades puntuales que atender, sin que por ello se incremente el gasto estructural en el capítulo de personal.