Decreto-ley 1/2021, de 28 de enero, por el que se adoptan medidas excepcionales para facilitar el pago de determinadas deudas tributarias

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Gobierno de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación del Decreto ley 1/2021, de 28 de enero, por el que se adoptan medidas excepcionales para facilitar el pago de determinadas deudas tributarias, ordenando a la ciudadanía y a las autoridades que lo cumplan y lo hagan cumplir.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La crisis sanitaria provocada por el SARS-CoV-2 ha cambiado el orden económico mundial, pues las medidas que han sido necesarias aplicar para evitar la propagación de la enfermedad desde la declaración del estado de alama por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y que se han ido atemperando o fortaleciendo en sintonía con las circunstancias de cada momento, tales como el distanciamiento social, las limitaciones y restricciones a la circulación, cierre de negocios, la limitación de aforos, entre otras, han tenido un importante impacto en la economía, especialmente en la actividad productiva de determinados sectores, como el turismo y el comercio, de gran relevancia para la economía canaria. Ello ha obligado a las Administraciones Públicas a adoptar medidas de diversa índole dirigidas a paliar los efectos negativos que la crisis sanitaria está ocasionando en el orden social y económico.

En el ámbito tributario, durante la vigencia del estado de alarma, la Comunidad Autónoma de Canarias adoptó, de forma progresiva, y paralelamente a la evolución de la pandemia del COVID-19, diversas medidas que, atendiendo a su finalidad, podemos agrupar en tres bloques:

– Un primer bloque, en el que se encuentran las vinculadas con las ampliaciones de plazos para el cumplimiento de determinadas obligaciones tributarias, tal y como se recogió en las Órdenes del Consejero de Hacienda, Presupuestos y Asuntos Europeos de 20 de marzo, 31 de marzo y 5 de mayo de 2020.

– Un segundo bloque, en el que incluimos las relativas a ajustar las cuotas devengadas de aquellos tributos cuya determinación no se establece conforme a los ingresos reales, tal y como se recoge en la ya citada Orden de 31 de marzo de 2020 y en el Decreto ley 4/2020, de 2 de abril, de medidas extraordinarias de carácter económico, financieras, fiscal y administrativas para afrontar la crisis provocada por el COVID-19.

– Y un tercer bloque, en el que se encuentran, por un lado, la extensión del tipo cero del Impuesto General Indirecto Canario regulada en el Decreto ley 8/2020, de 23 de abril, de establecimiento del tipo cero en el Impuesto General Indirecto Canario aplicable a la importación o entrega de determinados bienes necesarios para combatir los efectos del COVID-19, por otro lado, la autorización de venta por comercio electrónico otorgada a las tiendas libres de impuestos, y, por último, el ajuste de la devolución parcial del impuesto canario de combustibles de conformidad con lo dispuesto, respectivamente, en la Orden de 5 de mayo de 2020 ya citada, y en la Orden de 23 de abril de 2020.

Tras la extinción del estado de alarma el pasado 21 de junio de 2020, estas medidas tributarias, que eran de carácter excepcional y nacieron con una vigencia temporal limitada, han tenido que ser prorrogadas en algunos casos, dada la incertidumbre que nos ha venido acompañando durante esta crisis, y que ha provocado que no se hayan podido contemplar, desde un principio, todos los posibles escenarios que surgirían ni las consecuencias futuras. Con esta finalidad, se han seguido adoptando medidas a lo largo del segundo semestre del año 2020, bien reiterando las ya adoptadas, bien creando otras, y que están contenidas en las siguientes disposiciones:

– En la Orden de 26 de junio de 2020, por la que se regulan medidas tributarias derivadas de la extinción del estado de alarma, en la que, por un lado, se mantienen para el segundo trimestre del año 2020, los ajustes en el cálculo de la cuota trimestral en el régimen simplificado del Impuesto General Indirecto Canario y en la Tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar correspondiente a las máquinas o aparatos automáticos, y por otro lado, se amplía el plazo para la autorización de venta por comercio electrónico a las tiendas libres de impuestos.

– En el Decreto ley 18/2020, de 5 de noviembre, por el que se prorroga la vigencia del artículo único del Decreto ley 8/2020, de 23 de abril, de establecimiento del tipo cero en el Impuesto General Indirecto Canario aplicable a la importación o entrega de determinados bienes necesarios para combatir los efectos del COVID-19, y se establecen otras medidas tributarias, en el que se extiende la aplicación del tipo cero hasta el 30 de abril de 2021 y se incluyen otros productos susceptibles de aplicar este tipo de gravamen.

– En la Orden de 28 de diciembre de 2020, por la que se prorroga para el año 2021 la aplicación de la Orden de 23 de diciembre de 2019, que fija los índices, módulos y demás parámetros del régimen simplificado del Impuesto General Indirecto Canario para el año 2020, se establecen reducciones y ajustes para la determinación del importe en el año 2020 de las cuotas devengadas por operaciones corrientes y reducciones del porcentaje de ingreso a cuenta correspondiente al primer trimestre del año 2021, así como los efectos de la revocación excepcional de la renuncia al método de estimación objetiva en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, prevista en el Real Decreto-ley 35/2020, de 22 de diciembre, de medidas urgentes de apoyo al sector turístico, la hostelería y el comercio y en materia tributaria. En esta Orden, por un lado, se mantienen las mismas cuantías de los índices y módulos del año 2020 creando reducciones, para el año 2020 y 2021, de las cuotas devengadas por operaciones corrientes en el régimen simplificado del Impuesto General Indirecto Canario, manteniendo los ajustes de las mismas con los días de ejercicio de la actividad, y por otro lado, se contempla que la revocación excepcional de la renuncia al régimen de estimación objetiva en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, antes de acabar el período mínimo de tres años, produce la inclusión en el régimen simplificado del Impuesto General Indirecto Canario.

– En la Ley 7/2020, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2021, en la que, además de modificaciones técnicas de varios tributos, se permite la revocación excepcional de la renuncia al régimen especial del pequeño empresario o profesional del Impuesto General Indirecto Canario en el año 2021.

Sin embargo, seguimos ante una situación imprevisible en la que, lejos de desaparecer, surgen diariamente nuevos focos de contagiados que están poniendo en riesgo el sistema sanitario español. Esta situación ha obligado al Gobierno de la Nación, a declarar el pasado 25 de octubre, por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, un nuevo estado de alarma, que ha quedado prorrogado hasta el 9 de mayo de 2021 por Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre; lo que nos obliga a continuar alertas y cumpliendo las medidas de prevención instauradas desde hace meses.

En Canarias la proyección actual de la evolución de la enfermedad no es positiva, aplicándose medidas de prevención en distinto grado, en atención al nivel de alerta de cada isla, que se recogen actualmente en el Decreto 94/2020, de 23 de diciembre, del Presidente, por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma, para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-COV-2 y sus posteriores actualizaciones.

Por esta razón, la situación de retroceso económico en la que nos encontramos hace meses, consecuencia directa de la crisis sanitaria mundial provocada por el conocido virus, hace necesario instaurar nuevamente medidas que ayuden a evitar las posibles dificultades de liquidez de los contribuyentes canarios, en especial de las pymes y de los trabajadores autónomos, en detrimento de la recaudación tributaria de la Agencia Tributaria Canaria.

En este sentido, y con carácter excepcional, se adoptan las siguientes medidas:

En primer lugar, se permite, de forma voluntaria, solicitar el aplazamiento hasta el día 20 de octubre de 2021, del ingreso de las deudas tributarias derivadas de las autoliquidaciones periódicas correspondientes al primer trimestre del año 2021 del Impuesto General Indirecto Canario y del Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias.

En segundo lugar, se amplían en seis meses y previa petición, los vencimientos de pago de todas las deudas tributarias que estén fraccionadas o aplazadas a la fecha de entrada en vigor del presente Decreto ley, salvo las relativas a las importaciones de bienes bajo la modalidad de pago diferido, las de los tributos cedidos por el Estado y las superiores a 30.000 euros.

En tercer lugar, se articula la posibilidad de solicitar el aplazamiento de deudas tributarias que fueron aplazadas o fraccionadas con anterioridad, y que actualmente están en período ejecutivo, exigiéndose para ello el cumplimiento de una serie de requisitos.

En cuarto lugar, se amplía el plazo de presentación de la autoliquidación de la Tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar correspondiente a máquinas o aparatos automáticos, que se devengue el día 1 de enero de 2021, tal y como ya se dispuso en la Orden de 31 de marzo de 2020.

Y en último lugar, dado que, desde la finalización del estado de alarma se han mantenido las limitaciones de circulación y apertura de establecimientos, con distinta intensidad territorial y temporal, se vuelven a contemplar aquellas actividades cuya tributación no se vincula con el volumen real de operaciones, y en cuyo cálculo, no se ha tenido en cuenta la merma de ingresos ocasionada con estas limitaciones, en la misma línea establecida en la ya citada Orden de 28 de diciembre de 2020 para el régimen simplificado del Impuesto General Indirecto Canario; es el caso de las cuotas fijas de la Tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar, correspondientes a las máquinas o aparatos automáticos, procediendo ajustar su importe, con carácter temporal, de forma proporcional a estas restricciones. Consecuencia de ello, y ante la imprevisible situación que nos espera en el año 2021, se autoriza, de forma excepcional, a la persona titular de la Consejería competente en materia tributaria a modificar el importe de las citadas cuotas, si fuera oportuno.

Respecto a las tres primeras medidas expuestas anteriormente, existe plena competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias para adoptarlas en relación a los tributos propios, en el marco del principio de autonomía financiera reconocido en el artículo 171 del Estatuto de Autonomía de Canarias. Y, en el mismo sentido, se reconoce esta competencia respecto a los tributos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, conforme a lo establecido en los artículos 115 y 166.4 del Estatuto de Autonomía de Canarias y en el apartado dos de la disposición adicional décima de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias. Sin embargo, en los tributos cedidos por el Estado, el artículo 56 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia para regular los aspectos relativos a la recaudación de tales tributos, con una limitación respecto a los aplazamientos o fraccionamientos de la deuda, al exigir la aplicación expresa de la normativa del Estado; motivo por el que se excluyen a los tributos cedidos de lo dispuesto en los artículos 2 y 3 del Decreto ley.

Asimismo, hemos de tener en cuenta que el régimen de ayudas aplicable es el previsto en el Marco Nacional Temporal relativo a las medidas de ayuda destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19, aprobado mediante Decisión SA.56851(2020/N) de la Comisión Europea (CE) de 2 de abril de 2020 y modificado mediante Decisiones SA. 57019 (2020/N) de la CE de 24 de abril de 2020; SA. 58778 (2020/N) de la CE de 22 de octubre de 2020 y SA. 59196 (2020/N) de la CE de 11 de diciembre de 2020.

En cuanto a las dos últimas medidas, las relativas a la Tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar correspondiente a máquinas o aparatos automáticos, la competencia normativa deriva de lo dispuesto en la Disposición Adicional primera del Estatuto de Autonomía de Canarias y en el artículo 50 de la citada Ley 22/2009, de 18 de diciembre, en relación con los artículos 17 c) y 19.Dos e) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, así como el artículo 2 de la Ley 26/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.

El artículo 46.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias dispone que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar normas con rango de ley, que recibirán el nombre de Decretos leyes.

En virtud de la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas Sentencia 14/2020, de 28 de enero de 2020, FJ 2) es exigible «que el Gobierno haga una definición "explícita y razonada" de la situación concurrente, y segundo, que exista además una "conexión de sentido" entre la situación definida y las medidas que en el Decreto ley se adopten.»

La definición «explícita y razonada» de la situación puede contenerse en la exposición de motivos del Decreto ley, en el debate parlamentario de convalidación y, en su caso, en el expediente de elaboración de la norma [STC 61/2018, FJ 4 d), con cita de otras]. Pues bien, de la lectura de la presente exposición de motivos se evidencia que el Gobierno de Canarias quiere subvenir una situación caracterizada por las dificultades de liquidez de determinados contribuyentes, básicamente pequeños empresarios o profesionales, para cumplir con la obligación tributaria principal, adoptando medidas que permitan facilitar dicho cumplimiento, al mismo tiempo que inyecta liquidez a la economía con las medidas excepcionales, sin generar intereses de demora en determinados casos, de aplazamiento del ingreso de determinadas deudas tributarias derivadas de autoliquidaciones del primer período de liquidación trimestral del año 2021, y de ampliación de los plazos de vencimientos del pago de aplazamientos o fraccionamientos concedidos con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto ley y por la parte de la deuda tributaria no extinguida, así como de determinadas deudas en período ejecutivo; por otro lado, y en el ámbito de la tributación del juego de las máquinas o aparatos automáticos, tal y como ya se realizó en el año 2020, se amplía el plazo de presentación de la autoliquidación correspondiente a la tasa devengada el día 1 de enero de 2021, y se autoriza el ajuste de la cuota fija trimestral a la realidad de la suspensión o restricciones de la actividad. En este sentido, existe plena homogeneidad entre la situación descrita en la exposición de motivos y la reforma contenida en la parte dispositiva; por tanto, existe «conexión de sentido» entre la situación definida y las medidas que en el Decreto ley se adoptan.

El Decreto ley constituye, por tanto, el instrumento constitucional y estatutariamente previsto a estos efectos, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia sea, tal y como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y 189/2005, de 7 julio, F. 3), subvenir a una situación concreta que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el establecido por la vía normal o por el procedimiento abreviado o de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.

El presente Decreto ley no vulnera los límites materiales del mismo, porque no afecta al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos del Título I de la Constitución, cuando se limita principalmente, no a disminuir la carga tributaria, sino a facilitar el pago de las deudas tributarias. Respecto a la modificación de la tributación del juego, el Tribunal Constitucional, en cuanto a la regulación de materias de naturaleza tributaria a través de la figura del Decreto ley, ha recordado recientemente, en el fundamento jurídico 6 de su Sentencia 14/2020, de 28 de enero, que este instrumento normativo no está vedado para cualquier modificación que afecte a normas tributarias, «sino solamente aquellas «que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere[n] sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario», para lo cual «es preciso tener en cuenta, en cada caso, en qué tributo concreto incide el Decreto ley –constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica–, qué elementos del mismo –esenciales o no– resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate» (STC 73/2017, citada por los recurrentes, FJ 2)».

En este sentido, añade el Tribunal Constitucional que «[e]n las sentencias dictadas hasta la fecha, este Tribunal ha considerado vedadas las modificaciones "sustanciales" del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), por tratarse de "uno de los pilares estructurales de nuestro sistema tributario" [SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 9; 189/2005, de 7 de julio, FJ 8, y 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3.d), entre otras]. La STC 73/2017, FFJJ 3 y 4, ha extendido esta doctrina, además de al IRPF, al impuesto sobre sociedades y al impuesto sobre la renta de no residentes como "apéndice" o "complemento" de los anteriores. En cambio, hemos declarado que no conculca los límites del art. 86.1 CE la modificación por real Decreto ley del tipo de gravamen de impuestos especiales sobre el consumo, puesto que estos impuestos, "lejos de configurarse [cada uno de ellos] como un tributo global sobre la renta o sobre el consumo, grava una específica manifestación de capacidad económica", de modo que esa modificación parcial "no ha provocado un cambio sustancial de la posición de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario" (STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 7, para el impuesto sobre determinados medios de transporte, y STC 108/2004, de 30 de junio, FJ 8, para el impuesto especial sobre el alcohol y bebidas derivadas). De la misma manera, hemos considerado que tampoco vulnera los límites del art. 86.1 CE la reducción de la base imponible para determinadas adquisiciones gravadas por el impuesto de sucesiones y donaciones, que "a diferencia del impuesto sobre la renta de las personas físicas, no se configura como un tributo global sobre la renta o sobre el consumo, sino que se limita a gravar una manifestación concreta de capacidad económica", al no poderse afirmar que "repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes" (STC 189/2005, de 7 de julio, FJ 8).»