Ley 2/2021, de 26 de marzo, del Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana

Incluye la corrección de errores publicada en el DOGV núm. 9077, de 6 de mayo de 2021. Ref. BOE-A-2021-8454

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

La figura del Síndic de Greuges tiene un doble valor en el marco del modelo valenciano de autogobierno. Por una parte, está comisionada por las Corts Valencianes para velar por la defensa de los derechos y libertades de los valencianos y las valencianas, y en consecuencia ejerce una función primordial en nuestro Estado social y democrático de derecho. Por otro lado, como institución de rango estatutario integrada en la Generalitat, es parte esencial del sistema a través del cual el pueblo valenciano hace efectiva su autonomía política.

En el marco de lo que fue previsto por el artículo 24 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana aprobado mediante la Ley orgánica 5/1982, de 1 de julio, la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, dotó a la institución de una regulación que prácticamente ha permanecido inalterada desde entonces. La citada norma de 1988 nació dentro de un contexto preconfigurado por el artículo 54 de la Constitución; por la Ley orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, y por la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas comunidades autónomas, así como por la jurisprudencia que el Tribunal Constitucional ya había dictado sobre las relaciones entre la primera y las segundas en sus sentencias 142/1988, de 12 de julio, y 157/1988, de 15 de septiembre.

A partir de la entrada en vigor de sus respectivos estatutos de autonomía, desde la segunda mitad de los años ochenta del pasado siglo gran parte de las comunidades autónomas fueron creando, en un proceso progresivo y adaptado a las circunstancias de cada territorio, instituciones que, si bien diferían en su denominación, tenían asignadas funciones parecidas a las del Defensor del Pueblo. La puesta en funcionamiento de un sistema basado en la colaboración interinstitucional y en el respeto hacia los diversos –y complementarios– ámbitos de actuación permitió a la ciudadanía disponer de un cauce adicional para canalizar sus quejas contra las administraciones públicas.

Las figuras similares al Defensor del Pueblo, y por extensión el conjunto del sistema institucional de las comunidades autónomas, han experimentado durante los últimos diez años dos fenómenos en buena medida contradictorios. Por una parte, el ciclo de reformas estatutarias iniciado en 2006 dio pie a una cierta consolidación de renovados techos competenciales, incrementó la protección de los elementos esenciales del modelo de descentralización política y afianzó y fortaleció las relaciones intergubernamentales, tanto horizontales como sobre todo verticales. Pero casi de forma simultánea, cuando las nuevas normas institucionales básicas acababan de entrar en vigor o incluso todavía se estaban tramitando, la profunda crisis económica contrarrestó dicho impulso y llevó a las comunidades autónomas a adoptar drásticas medidas de recorte del gasto público, entre las cuales, en determinados casos, ocuparon un lugar destacado la suspensión de funciones e incluso la supresión de las instituciones semejantes al Defensor del Pueblo.

II

Las funciones que en la actualidad ejercen las instituciones autonómicas asimilables al Defensor del Pueblo han de ser leídas a la luz de la interpretación que el Tribunal Constitucional ha hecho de la posible regulación de nuevos derechos en los llamados estatutos de autonomía de segunda generación, partiendo de las previsiones recogidas en los artículos 53.1, 81.1 y 147.2 de la Constitución y de la competencia exclusiva que el artículo 149.1.1.ª de esta le otorga al Estado.

Sobre la base del respeto a la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales de todos los ciudadanos y ciudadanas del Estado español, en el apartado a del fundamento jurídico 13.º de su Sentencia 247/2007, de 12 de diciembre, el Alto Tribunal afirmó: «Es inherente a nuestro sistema constitucional que, como consecuencia del ejercicio por las comunidades autónomas de sus competencias exclusivas o de desarrollo legislativo, los ciudadanos residentes en los distintos territorios autonómicos puedan estar sometidos a regímenes jurídicos diferenciados en las áreas materiales correspondientes a dichas competencias y, consecuentemente, tengan diferentes derechos en esas áreas». A continuación, en los fundamentos jurídicos 15.º a 17.º de esa misma sentencia, estableció que los artículos 138.2, 139.1 y 149.1.1.ª de la Constitución no impiden que los estatutos de autonomía puedan establecer derechos subjetivos, pero diferenció a tal efecto entre los apartados c y d del artículo 147.2 de la norma suprema en el siguiente sentido: «[...], los estatutos de autonomía, que en el ámbito institucional del contenido estatutario pueden establecer derechos subjetivos por sí mismos, en el ámbito de atribución competencial requieren de la colaboración del legislador autonómico, de tal manera que las prescripciones estatutarias relativas a este último ámbito, cualquiera que sea el modo literal en que se enuncien, han de entenderse, según antes se acaba de decir, como mandatos, orientaciones u objetivos, dirigidos a los poderes públicos autonómicos para el ejercicio de competencias que el Estatuto atribuya» (fundamento jurídico 15.c).Ello es así porque, en los fundamentos jurídicos 16.º y 17.º de su Sentencia 31/2010, de 28 de junio, el Tribunal Constitucional especificó que los estatutos de autonomía no son aptos para desarrollar ni para regular el ejercicio de los derechos fundamentales y que los derechos reconocidos en las normas institucionales básicas de las comunidades autónomas han de ser, forzosamente, distintos de aquellos y estar materialmente vinculados al ámbito competencial propio de la comunidad autónoma correspondiente. Ahora bien, «bajo la misma categoría «derecho» pueden comprenderse realidades nominativas muy distintas, y será a estas a las que haya de atenderse, más allá del puro nomen, para concluir si su inclusión en un estatuto es o no constitucionalmente posible» (fundamento jurídico 16.º de la citada sentencia).

Con estos parámetros jurisprudenciales debe valorarse una de las principales novedades de los estatutos de autonomía aprobados a partir de 2006: la inclusión de un catálogo de derechos atribuidos a la ciudadanía de cada territorio, que en el caso de la Comunitat Valenciana se materializa en el título II del Estatuto reformado a través de la Ley orgánica 1/2006, de 10 de abril. En primer lugar, no se trata de derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional; en segundo lugar, reciban la denominación que reciban, será su contenido el que determine su verdadero alcance; y, en tercer lugar, corresponderá al legislador autonómico hacerlos efectivos en la medida en que cobran auténtico significado en virtud de su vinculación con las competencias asumidas por cada comunidad autónoma en su propio estatuto.

Para las instituciones autonómicas similares al Defensor del Pueblo, la previsión estatutaria de tales listas de derechos ha supuesto un reto, pero también ha generado una oportunidad para realzar el valor de su trabajo. El ámbito material de actuación de dichas instituciones gira esencialmente en torno a la investigación de la actividad de las respectivas administraciones autonómicas y esta actividad tiene su fundamento en las competencias asumidas en cada estatuto. Por consiguiente, las instituciones que, como el Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana, velan por el respeto de los derechos de la ciudadanía de cada territorio, han visto potenciado su papel en tanto en cuanto el elenco de esos derechos se ha visto notablemente ampliado.

III

En paralelo con la configuración de esta realidad jurídica se han producido varias circunstancias que también inciden directamente a la hora de definir el lugar que ocupan y las funciones que ejercen el Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana y sus instituciones homólogas en otras comunidades autónomas. La primera de esas circunstancias tiene que ver con los altos índices de desigualdad social de los últimos años, con la situación de vulnerabilidad en la que vive una parte importante de la sociedad y con la necesidad de garantizar a toda la población unas condiciones de vida que permitan erradicar –o cuanto menos mitigar o paliar en todo lo posible– la exclusión y la pobreza. En este ámbito, instituciones como el Síndic de Greuges, que tradicionalmente ya se habían ocupado con profusión de velar por los derechos de la infancia y la adolescencia, así como por los de las personas mayores, por los de las personas con diversidad funcional o en situación de dependencia y por la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, se han visto en la obligación ineludible de expandir su ámbito de investigación, de preocuparse por la situación de un mayor número de personas y colectivos, y de reflejar en sus informes una realidad a la que ni esas mismas instituciones ni la sociedad en su conjunto pueden permanecer ajenas.

Por otra parte, junto con el incremento de las desigualdades, existen también otros factores que suponen un reto para la institución al ampliar su ámbito de actuación. En las últimas décadas se han producido cambios muy importantes que han cambiado la vida cotidiana y que han puesto de manifiesto nuevas vulnerabilidades, nuevas afectaciones a los derechos personales y colectivos o, incluso, la emergencia de los llamados derechos humanos de nueva generación en respuesta a estas preocupaciones. De una manera especial hay que destacar el derecho e importancia de poder disfrutar de un medio ambiente sano y adecuado. En un contexto en que cada vez son más evidentes las consecuencias de las alteraciones de los ecosistemas, los ciclos naturales y el clima y la pérdida de biodiversidad, así como su afectación a las condiciones de vida material, la protección del medio ambiente y la sostenibilidad de las actividades humanas deben ocupar un lugar central dentro de la protección de los derechos y, por ello, los derechos ambientales deben tener un papel cada vez más protagonista. Así mismo, y en otro aspecto, el avance de las tecnologías y entornos digitales han cambiado todos los aspectos de la vida de las personas. A pesar de que esto ofrece importantes oportunidades, la sociedad digital supone también la emergencia de nuevas preocupaciones y vulnerabilidades en los derechos, tanto en relación con el acceso a estas herramientas como por la protección de los derechos de las personas en estos entornos. En definitiva, a pesar de que estos elementos estaban ya presentes de alguna manera en la Constitución española y en nuestro Estatuto de Autonomía, tanto los aspectos de calidad y protección del medio ambiente y el acceso a los recursos básicos para la vida, como las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, cada vez tienen un papel más importante el ejercicio de los derechos y, por lo tanto, suponen nuevos retos que el Síndic de Greuges, como institución encargada de velar por estos, debe atender.

Finalmente, la otra circunstancia está conectada con la relación entre la ciudadanía y los poderes públicos. Los conceptos de participación ciudadana, transparencia, ética pública y buen gobierno, que hasta no hace mucho tiempo estaban prácticamente ausentes de la vida pública, han adquirido un papel protagonista y representan la plasmación de la conciencia de una sociedad que pide rendición de cuentas, que quiere intervenir en la gestión de los asuntos públicos y que aspira, con toda legitimidad, a controlar y vigilar de cerca la actividad de quienes, al frente de sus responsabilidades, tienen el deber de servir con objetividad los intereses generales y actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho para hacer efectivo el mandato derivado del artículo 103.1 de la Constitución.

Estas circunstancias, sumadas al contexto jurídico antes descrito, hacen necesaria una ley que dote de nueva regulación al Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana. Durante casi tres décadas, la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, permitió poner en funcionamiento la institución, la dotó de un marco jurídico estable, proporcionó una base sólida para sus investigaciones y posibilitó la atención de miles de quejas y consultas ciudadanas. Ahora, respetando y aprovechando el bagaje que proporciona el tiempo transcurrido, es el momento adecuado para dar un nuevo impulso a la institución mediante una norma mucho más amplia, que trata de mejorar la sistemática de su predecesora y, a la vez, prever aspectos que quizás en 1988 resultaban innecesarios y, sin embargo, hoy en día devienen imprescindibles si se quiere que el Síndic de Greuges cuente con una herramienta jurídica a la altura de los retos que le plantea su trabajo cotidiano.

IV

La nueva ley, que se fundamenta en la competencia exclusiva que el artículo 49.1.1.ª del Estatuto de Autonomía otorga a la Generalitat para la organización de sus instituciones de autogobierno, puesto en relación con los artículos 20.3 y 38 de la propia norma institucional básica valenciana, se estructura en ocho títulos con un total de noventa y seis artículos, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

Respecto de la denominación de la institución, a lo largo de todo el texto de la ley se mantiene la denominación prevista en el Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana, «Síndic de Greuges», sin perjuicio de que para identificar a la persona titular de la institución se utilice «síndico o síndica de Greuges», expresión compatible con la utilizada por el Estatuto, en espera de que en futuras reformas del texto estatutario se modifique la denominación de la institución por la más inclusiva de «Sindicatura de Greuges».

El título preliminar delimita el objeto de la ley, define la naturaleza jurídica del Síndic de Greuges a partir de las previsiones estatutarias y establece la sede de la institución.

En el título I se aborda el estatuto jurídico del Síndic de Greuges, tanto el de quien preside la institución como el de su adjunto y adjunta. En cuanto al primero, y como principales novedades respecto a la normativa anterior, hay que destacar de entrada la reducción de la mayoría necesaria para proceder a su elección, que pasa de las dos terceras partes a las tres quintas partes del Pleno de las Corts Valencianes. De este modo, se consigue la equiparación con lo que prevén las normas reguladoras de instituciones parecidas en otras comunidades autónomas. Además, se introduce la obligación para los candidatos y candidatas a ocupar el puesto de comparecer con carácter previo ante la comisión de las Corts Valencianes encargada de las relaciones con el Síndic de Greuges, y la necesidad de que el síndico o síndica de Greuges presente, en distintos momentos, declaraciones de intereses y de bienes. Además de ello, se introduce la supresión de la posibilidad de reelección, del aforamiento, y la regulación de la posible suspensión temporal de funciones. En cuanto al adjunto y a la adjunta, se incluyen criterios de paridad entre mujeres y hombres para su proposición y elección, y se prevé que puedan asumir, por delegación del síndico o síndica de Greuges, funciones vinculadas, en particular, con la defensa y protección de los derechos de las personas en situación de riesgo de exclusión o de especial vulnerabilidad.

El título II se centra en regular las actividades investigadoras llevadas a cabo por la institución. Por comparación con la ley de 1988, se ha procurado sistematizar con mayor precisión el elenco de administraciones públicas, instituciones, entidades, organismos y personas físicas y jurídicas sometidas a investigación, así como los supuestos de exclusión, y al mismo tiempo se ha introducido la posible investigación de inactividades administrativas y se ha ampliado y clarificado la legitimación activa para instar el inicio de un procedimiento.

Ha de destacarse como novedad la inclusión de un capítulo dedicado a la investigación de los ámbitos y de las situaciones a las que el Síndic de Greuges debe prestar una atención especial, como son las situaciones de riesgo de exclusión o especial vulnerabilidad y las relacionadas con la defensa de la igualdad de género. Dadas las funciones que tiene atribuidas, la institución debe prestar una atención preferente y prioritaria a los casos en que está en juego la cohesión social, la verdadera integración de quienes, por unas circunstancias u otras, pueden ver afectada su dignidad personal y debe velar, en el ejercicio de la defensa de la igualdad de género, para que se cumplan todas las medidas necesarias para garantizar la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en todos los ámbitos de la vida. En este capítulo se hace particular hincapié en la necesidad de propiciar una estrecha colaboración con todas aquellas entidades y organizaciones que tienen un conocimiento cercano y cotidiano de la realidad por la que atraviesan las personas y colectivos vulnerables o en riesgo de exclusión y de las situaciones en que se manifiesta la discriminación por razón de género y la desigualdad entre mujeres y hombres.

En cuanto a las quejas presentadas por la ciudadanía, se admite por primera vez la formulación de quejas verbales en la sede de la institución y se regula de forma más sencilla todo el procedimiento de tramitación, desde la admisión hasta la comunicación de la resolución adoptada.

También constituye una novedad dentro de este apartado la alusión a posibles fórmulas de conciliación, mediación y composición de controversias, que podrán ser instadas por el síndico o la síndica de Greuges cuando aprecie voluntad de llegar a un acuerdo satisfactorio tanto en quien ha formulado la queja como en los sujetos investigados cuya actuación o inactividad en principio la haya ocasionado.

El título III supone otra novedad importante en relación con la ley de 1988. Con la nueva regulación se atribuye a la institución la facultad específica de instar la interposición de recursos de amparo, de recursos de inconstitucionalidad y de conflictos de competencias ante el Tribunal Constitucional, cuando considere, desde la perspectiva de su ámbito material de funciones, que existen razones fundadas para proceder en tal sentido. Estas facultades específicas, presentes en buena parte de las normas reguladoras de las instituciones homólogas al Síndic de Greuges en otras comunidades autónomas, contribuyen a potenciar su papel y a hacer más visible el ejercicio de las atribuciones que tiene asignadas en virtud del Estatuto de Autonomía y de la presente ley.

Dentro del título IV, cada uno de sus tres capítulos está dedicado a un tipo de informes (anuales, especiales y extraordinarios) y, a partir de una estructura idéntica basada en la distinción entre presentación, contenido, exposición y publicación, permiten comparar con facilidad las semejanzas y diferencias entre ellos, su objeto, su finalidad y cómo cada uno de ellos contribuye a que la institución dé a conocer a la opinión pública los resultados de diversos tipos de actividades indagatorias.