Decreto-ley 2/2022, de 4 de mayo, por el que se regula la actuación de la Junta de Extremadura y se establecen medidas urgentes en respuesta a los desplazamientos de personas por razones humanitarias a causa de la guerra en Ucrania, medidas urgentes de contratación pública y medidas fiscales

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La invasión de Ucrania por parte de Rusia está generando importantes consecuencias en todos los órdenes. Particularmente grave es el número de personas desplazadas que por razones humanitarias están huyendo de territorio ucraniano con destino a países vecinos. La mencionada invasión ha dado lugar al desplazamiento de millones de refugiados hacia países europeos, entre ellos España.

Esta situación de huida de personas de Ucrania de su propio país puede incluso acrecentarse en el futuro dependiendo de la evolución del conflicto armado. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ha señalado que las hostilidades en este país amenazan la vida y el bienestar de los 7,5 millones de niños que viven en el país.

Según información proporcionada por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), en el periodo transcurrido entre el 24 de febrero de 2020 y el 24 de abril de 2022, han abandonado el país, huyendo de la guerra, un total de 5.264.767 personas. Igualmente esa agencia informa de un masivo desplazamiento interno de población civil, de unos 7,7 millones de personas, hacia el oeste del país. Una parte no cuantificable de este movimiento interno puede deberse a personas en tránsito con intención de abandonar Ucrania. En este mismo sentido, las distintas agencias humanitarias de la ONU han alertado de las consecuencias devastadoras de esta situación, ante la cual, según ha declarado su Secretario General, la protección de los civiles debe ser la prioridad número uno.

A nivel de la Unión Europea, ante esta situación de desplazamientos masivos por razones humanitarias, el pasado 4 de marzo, el Consejo en su formación de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) aprobó la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022 por la que se constata la existencia de una previsible afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida con el objeto de que se ponga en marcha el mecanismo de la protección temporal.

En nuestro país, con el fin de dar aplicación a la anterior normativa comunitaria, el Consejo de Ministros aprobó el Acuerdo de 8 de marzo de 2022, por el que se amplía la protección temporal otorgada en virtud de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo de 4 de marzo de 2022 a personas afectadas por el conflicto de Ucrania que puedan encontrar refugio en España (Acuerdo publicado mediante Orden PCM/170/2022, de 9 de marzo, en el «Boletín Oficial del Estado» de 10 de marzo).

El presente decreto-ley se dicta en el seno de un contexto normativo en el que debe partirse, en el acervo normativo comunitario, de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001. Esta norma ordena la declaración de protección temporal europea y sus efectos más generales, para los casos de afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de terceros países ajenos a la Unión Europea, que no pueden volver a sus países de origen, protección temporal ésta que se entiende sin perjuicio del reconocimiento del estatuto de refugiado (conforme a la Convención de Ginebra), y que es un estatuto cuyo reconocimiento tiene una vocación necesariamente de naturaleza temporal (en los términos que la propia Directiva expresa), y que genera para los Estados miembro una serie de obligaciones descritas en la propia Directiva y que pasan por adoptar las medidas necesarias para que sus beneficiarios dispongan de los correspondientes permisos de residencia, de permisos de trabajo, de acceso a un alojamiento adecuado, de asistencia social y alimenticia, asistencia sanitaria, educativa para los menores de 18 años, de reagrupación familiar.

Atendiendo al objeto principal de este decreto-ley, especial importancia tiene el artículo 16 de la Directiva 2001/55/CE, que obliga a los Estados miembro a adoptar lo antes posible medidas para garantizar que los menores no acompañados beneficiarios de la protección temporal dispongan de la necesaria representación a través de un tutor legal, o, en caso necesario, de una organización encargada del cuidado y del bienestar de los menores de edad, o de otro tipo adecuado de representación. En este mismo sentido, el apartado 2 del mencionado artículo establece un régimen obligatorio con relación al alojamiento y el régimen de convivencia de los menores no acompañados.

Para que los efectos de esa Directiva entren en funcionamiento, es necesario, de conformidad con su artículo 5 que exista una propuesta de la Comisión al Consejo a los efectos de que éste active su aplicación con el contenido mínimo que el precepto explicita. Y respecto de la situación generada por la guerra en Ucrania, el Consejo ha adoptado la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382, del Consejo, de 4 de marzo, por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania, en el sentido expresado en el artículo 5 citado y con el efecto temporal que en la misma se indica, y con el alcance subjetivo que se indica en su artículo 2, aplicable a las personas desplazadas desde Ucrania desde el 24 de febrero de 2022 en adelante; es de reseñar que la propia Decisión Ejecutiva permite en el apartado 3 de ese artículo, en relación con el artículo 7 de la Directiva 2001/55/CE, que los Estados miembro puedan extender esa aplicación subjetiva más allá del propio artículo 2.1 de la Decisión Ejecutiva; y en ese sentido, el Consejo de Ministros adoptó el 8 de marzo de 2022 un Acuerdo por el que se amplía la protección temporal otorgada por aquella Decisión de Ejecución 2022/382 a personas afectadas por el conflicto de Ucrania que puedan encontrar refugio en España, publicado en BOE de 10 de marzo de 2022, a través de la Orden PCM 170/2022, de 9 de marzo.

La Directiva 2001/55/CE resultó transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico a través del Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas.

En ejecución de esa Decisión Ejecutiva 2022/382 del Consejo (y en consecuencia del mandato impuesto a España como Estado miembro, y del propio RD 1325/2003, que la traspone), el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática ha dictado la Orden 169/2022, de 9 de marzo (BOE de 10 de marzo), por la que se desarrolla el procedimiento para el reconocimiento de la protección temporal a personas afectadas por el conflicto en Ucrania; destacar, en cualquier caso, que la Administración autonómica extremeña en nada participa en el desarrollo de ese procedimiento que desemboca en el reconocimiento del estatus de protección temporal; sin embargo, es un elemento que necesariamente se debe tener en consideración a los efectos del reconocimiento de los derechos y la tramitación de los procedimientos que el decreto-ley contiene.

Ese contexto general expresado tiene un ámbito expansivo en cuanto a la aplicación de otra serie de normas estatales o autonómicas que, sectorialmente sirven de marco de aplicación a las medidas que el decreto-ley pretende adoptar; debe destacarse, por su importancia, y en primer término el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, muy en particular, por lo que a los menores de edad se refiere, en el procedimiento especial para la protección temporal de personas menores de edad que se encuentren afectados por la crisis humanitaria que se contiene en el artículo 49. Y obviamente, en esa materia de protección de menores, no se puede perder de vista el propio Código Civil (en tanto que regula los supuestos de acogimiento), la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, nuestra Ley 4/1994, de 10 de noviembre, de protección y atención a menores, el Decreto 9/2014, de 4 de febrero, por el que se regula la actuación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura en los procedimientos de acogimiento familiar y de emisión de informe para el desplazamiento temporal de menores extranjeros a Extremadura.

Y ello sin perjuicio de tener en consideración la normativa estatal básica en materia de extranjería y las normas sectoriales autonómicas relacionadas con aquellos derechos que se pretenden reconocer a aquellos a quienes se les otorgue el estatus de protección temporal (sean o no menores de edad), que entren dentro del ámbito subjetivo de aplicación, y que de facto residan o pretendan residir en Extremadura.

Consciente de la situación que podía generarse con ocasión de estos desplazamientos humanitarios, la Junta de Extremadura, a través de la Dirección General con competencias en materia de servicios sociales, infancia y familias emitió sendas instrucciones, dirigidas principalmente a los Servicios Sociales de Atención Social Básica y los Programas de Atención a Familias dependientes de los Ayuntamientos y Mancomunidades de nuestro ámbito territorial, dirigidas a ordenar la situación inicialmente caótica producida, no solo por la llegada descontrolada de personas desplazadas a nuestra Comunidad Autónoma que pudiera producirse, sino también por la inmejorable muestra de solidaridad demostrada por las personas y familias extremeñas dirigida a acoger personas procedentes de Ucrania.

En la situación actual procede dictar normas de actuación que guíen el modo de proceder tanto de la Junta de Extremadura, como de los Servicios Sociales de Atención Social Básica y los Programas de Atención a Familias, llamados todos a jugar un papel imprescindible en esta situación.

II

El presente decreto-ley se dicta al amparo de las competencias determinadas por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, que, en su artículo 9.1.26 y 30 establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de Protección y tutela de menores y en materia de protección a la familia e instrumentos de mediación familiar. Por su parte, el artículo 9.1.27 otorga asimismo la competencia exclusiva en favor de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de acción social y, dentro de ésta entre otras, la prevención, atención e inserción social de los colectivos afectados por cualquier tipo de discapacidad, dependencia o cualesquiera otras circunstancias determinantes de exclusión social, así como en materia de prestaciones económicas de asistencia social diferentes de las de seguridad social.

Desde el punto de vista competencial, el artículo 148.1.20 de la Constitución Española dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de asistencia social. Por su parte el artículo 33 de la Ley 14/2015, de 9 de abril, de Servicios Sociales de Extremadura establece que corresponde al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura entre otras las siguientes competencias: por un lado, el establecimiento de la política general de servicios sociales de la Comunidad Autónoma, y, por otro lado, la adopción de las iniciativas legislativas en materia de servicios sociales y efectuar el desarrollo reglamentario de la legislación autonómica en materia de servicios sociales.

Las medidas de contratación del presente decreto-ley se dictan al amparo de las competencias determinadas por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, que, en su artículo 9.1.7 establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de fomento del desarrollo económico y social de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos de la política económica nacional.

En cuanto al ámbito competencial que ampara a la Comunidad Autónoma de Extremadura para abordar la normativa con rango legal que dé cobertura a las cuestiones que regula este decreto-ley en materia de contratación pública, la Constitución Española, en su artículo 149.1.18.ª, atribuye al Estado competencia exclusiva para promulgar la legislación básica sobre contratación administrativa, de aplicación general a todas las Administraciones públicas, correspondiendo a la Comunidad Autónoma de Extremadura la competencia exclusiva en materia de creación, organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones, la organización de su propia Administración y la de los entes instrumentales que de ella dependan, así como, en el marco de la legislación básica del Estado, la competencia de desarrollo normativo y ejecución en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas y contratación del sector público y universidades, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 9.1.1 y 10.1.1 y 5 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.

En cuanto al título competencial en relación con las normas relativas a los tributos, se dictan al amparo de lo prevenido en el artículo 9.1.8 y concordantes del Estatuto de Autonomía, ya citado y que, además, por lo que se refiere a los impuestos cedidos el ejercicio competencial se apoya en el artículo 2.2 de la Ley 27/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a esta Comunidad Autónoma de Extremadura cuando establece que «de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150.1 de la Constitución y conforme a lo previsto en el artículo 19.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, se atribuye a la Comunidad Autónoma de Extremadura la facultad de dictar para sí misma normas legislativas, en los casos y condiciones previstos en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias».

En definitiva, en este contexto normativo se enmarcan las modificaciones del Texto Refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de Tributos Cedidos por el Estado, aprobado por Decreto Legislativo 1/2018, de 10 de abril.

El artículo 33 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, reformado por de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, faculta a la Junta de Extremadura en caso de extraordinaria y urgente necesidad, para dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de decreto-ley.

En el ámbito legislativo, el instrumento constitucionalmente lícito que permite una actuación de urgencia es el decreto-ley, figura a la que se recurre, en cuanto las circunstancias en las que se adoptan justifica la extraordinaria y urgente necesidad de que las medidas aquí previstas entren en vigor con la mayor celeridad posible, sin que pudieran esperar a una tramitación parlamentaria puesto que los efectos sobre la ciudadanía serían demasiado gravosos y perdería su esperada eficacia en el fin último de las mismas.

El presente decreto-ley, por una parte, no afecta a las materias vedadas a este instrumento normativo y, por otra, responde al presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad que justifica la utilización de este tipo de norma. Con relación al primer aspecto, ha de recordarse que el artículo 33.2 del Estatuto de Autonomía establece que no pueden ser objeto de decreto-ley la reforma del Estatuto, las leyes de presupuestos o las materias objeto de leyes para las que se requiera una mayoría cualificada. Por lo tanto, en este decreto-ley se respetan tales límites. En lo que respecta al segundo aspecto, es decir, a la concurrencia del presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad, la STC 61/2018, de 7 de junio (FJ4), exige, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido a denominarse la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella».

Así, por una parte, como señala el Tribunal Constitucional, el real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 368/2007, FJ 10; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8). Y todo ello concurre en el presente caso.

Atendiendo a la especial situación en la que nos encontramos, de la que se ha dado cuenta en la breve reseña realizada a lo largo de este texto introductorio, no puede dudarse de la extraordinaria necesidad de adoptar, por un lado, reglas que permitan reordenar el flujo migratorio no ordenado que ya se ha producido, así como criterios que permitan unificar un modo de actuar que permita detectar cualesquiera situaciones de exclusión social, e incluso de desamparo de menores, que pudieran producirse con ocasión de la llegada de ciudadanos ucranianos a nuestra Comunidad Autónoma. Asimismo, resulta necesario acometer las modificaciones legislativas oportunas en orden a garantizar una adecuada protección social de las familias ucranianas.

Por lo que respecta a las medidas en materia de contratación pública, se recurre a este instrumento con rango legislativo en cuanto que las circunstancias en las que se adoptan, de escalada de precios de la materia prima, de la energía y de crisis económica acuciante, justifica la extraordinaria y urgente necesidad de que las medidas aquí previstas en dicha materia entren en vigor con la mayor celeridad posible, sin que pudieran esperar a una tramitación parlamentaria puesto que los efectos sobre la ciudadanía serían demasiado gravosos y perdería su esperada eficacia en el fin último de las mismas.

Los efectos de la crisis, además de sentirse de manera global, afectan de un modo singular a los colectivos más desfavorecidos. Las medidas de intervención pública adoptadas hasta la fecha en España y en la mayoría de países desarrollados, han buscado contener los efectos perjudiciales de la doble crisis sanitaria y económica, al tiempo que han intentado preparar el camino para una recuperación económica rápida, inclusiva y sostenible.

Desde mediados de 2020, las materias primas están experimentando un aumento exorbitante de precios debido a varios factores, entre ellos, el aumento de la demanda, como resultado de la reactivación económica y de la lenta recuperación de la capacidad productiva después de la inactividad durante la pandemia, el aumento de los precios del transporte marítimo de mercancías y de la energía o las propias estrategias comerciales de los países productores de materias primas. Ahora el conflicto surgido por la guerra entre Rusia y Ucrania ha agravado mucho más la situación en materia de precios de las materias primas y de dificultad de abastecimiento de materiales.