Ley 12/2022, de 30 de junio, de regulación para el impulso de los planes de pensiones de empleo, por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I. Motivación de la norma

El artículo 41 de la Constitución Española consagra el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que ha de garantizar la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad. A partir de la consagración de esta institución clave de nuestro Estado de bienestar, el mismo precepto añade que las «… prestaciones complementarias serán libres».

Es dentro de este segundo ámbito –que en ningún caso cuestiona la centralidad del sistema público de reparto– donde se incardinan los planes de pensiones como instituciones de previsión social complementaria que se introdujeron en España a través de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones. Ello supuso un hito en el desarrollo de la previsión social complementaria. Hoy, más de treinta años después, cabe hacer un balance relativamente positivo de la trayectoria de este tipo de instrumentos, si bien ha habido un desarrollo desigual de los productos de previsión social individuales y los de la previsión social complementaria en el ámbito empresarial.

La disponibilidad de ahorro acumulado a lo largo de la vida laboral puede contribuir a mejorar las condiciones de vida tras la jubilación al atender las necesidades de gasto de los individuos, por lo que fomentar el ahorro mediante el desarrollo de esquemas de previsión social para la vejez constituye un pilar relevante para mejorar el bienestar de los ciudadanos al llegar a la jubilación. Asimismo, un aumento del ahorro colectivo permitirá contar, en el conjunto de la economía nacional, con un mayor volumen de recursos disponibles para invertir y aumentar la capacidad productiva y, con ello, poder elevar los ingresos y el nivel de vida de la sociedad española.

Desde la aprobación de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, la arquitectura del sistema complementario de pensiones ha demostrado una adecuada resiliencia, caracterizado por la transparencia y exigencia de controles justificados por la trascendencia económica y social de los fondos de pensiones, superando las grandes crisis financieras que se han sucedido.

En los últimos años, la diferenciación entre la previsión social complementaria vinculada al ámbito empresarial y los productos de previsión social individuales que contratan los ahorradores por su propia iniciativa, se ha puesto de manifiesto tanto a nivel nacional como a nivel internacional.

En la Unión Europea, las iniciativas normativas para el fomento y desarrollo de los instrumentos de previsión social complementaria han liderado esta senda de diferenciación, con normas específicas para los distintos ámbitos, como son la Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a las actividades y la supervisión de los fondos de pensiones de empleo, en el ámbito de la previsión social empresarial; y el Reglamento (UE) 2019/1238 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativo a un producto paneuropeo de pensiones individuales, en el ámbito de la previsión individual.

La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 supuso un primer paso en la diferenciación en el tratamiento fiscal de los instrumentos de previsión social empresarial (segundo pilar del sistema de pensiones) y los de previsión individual (tercer pilar), que se consolida ahora con la nueva regulación sustantiva de los fondos de pensiones de empleo de promoción pública. Esta diferenciación en el tratamiento fiscal se mantiene en la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2022.

En España, la necesidad de introducir reformas para potenciar la previsión social de carácter empresarial en el sistema privado de pensiones se explica fundamentalmente por razones de eficacia en relación con los objetivos que se pretenden y por la estructura del mercado de planes de pensiones, con un menor desarrollo de los planes de pensiones de empleo respecto de los planes del sistema individual. Así, se puede hablar de tres fases en los planes de pensiones de empleo:

– En la primera fase de implantación, de 1987 a 1998, alcanzaron las 300.000 cuentas de partícipes con unos 10.000 millones de euros de patrimonio.

– Posteriormente, se registró un crecimiento significativo hasta alcanzar 1,7 millones de cuentas de partícipes con un patrimonio de 30.430 millones de euros en 2007. Los factores determinantes de la expansión fueron el proceso de exteriorización de compromisos por pensiones y la promoción de planes de pensiones en la administración pública.

– Al inicio de la crisis financiera, estos planes mantuvieron un comportamiento favorable con una ralentización en el crecimiento de personas partícipes y de patrimonio a medida que la crisis se iba agravando. El efecto final ha sido el estancamiento del patrimonio de los planes de pensiones de empleo desde 2012, situándose en 35.681 millones de euros de patrimonio al cierre de 2020 y cerca de dos millones de cuentas de partícipes.

A lo largo de los años, el patrimonio gestionado en los fondos de pensiones de empleo ha perdido peso relativo respecto del total de fondos de pensiones puesto que representaban un 50 % del total de la previsión social complementaria al inicio de los años 90, mientras que ahora representan un porcentaje ligeramente superior al 25 %.

Un resultado que persigue esta norma es revertir esta tendencia y fomentar la potenciación de la previsión social complementaria de corte profesional a partir del desarrollo de los planes de pensiones de empleo, con un fuerte anclaje en la negociación colectiva sectorial, facilitando así el acceso a colectivos que, hasta ahora, encuentran dificultades para acceder a los mismos.

Sin desconocer las particularidades propias de nuestro sistema de pensiones, en España el nivel de ahorro a través de los planes de pensiones de empleo no llega al 1 por ciento de la masa salarial de la población activa ocupada alcanzando a poco más del 10 por ciento de la población activa ocupada, mientras que en Europa el nivel de personas empleadas con complementos de pensión va en un rango amplio del 25 al 90 por ciento, dependiendo de si sus planes proceden de la negociación colectiva voluntaria (menos del 60 por ciento) o de normativa obligatoria o cuasi-obligatoria (con porcentajes superiores). Aun sumando los Planes de Previsión Social Empresarial, no alcanzan los 2,2 millones de personas empleadas.

La reducida dimensión media de los patrimonios de los fondos de pensiones españoles es un elemento que afecta a su eficiencia en términos de costes de gestión y, en definitiva, a su rentabilidad. De ahí que un objetivo esencial de esta ley sea favorecer la existencia de fondos de pensiones de empleo de promoción pública con dimensión adecuada para garantizar los menores costes de gestión, permitir una distribución de inversiones diversificada y, con ello, mejorar los niveles de rentabilidad, situándolos en línea con los de otras instituciones de inversión colectiva.

La necesidad de potenciar la previsión social complementaria de corte profesional (segundo pilar del sistema de pensiones) se ha manifestado igualmente en tres planos:

– El Pacto de Toledo 2020, cuya recomendación 16.ª pone el foco en la necesidad de «dotar de estabilidad al actual modelo de previsión social complementaria» e «impulsar, de forma preferente, los sistemas sustentados en el marco de la negociación colectiva, de empleo, que integran el denominado segundo pilar del modelo de pensiones» a los que se deberá dotar «de un régimen fiscal y jurídico adecuado y diferenciado». De esta forma, se busca impulsar la implantación efectiva de los planes de pensiones de empleo reconfigurando la protección social complementaria en favor de instrumentos de dimensión colectiva lo que ha de suponer, en ese contexto, un fortalecimiento del contenido de la negociación colectiva de carácter sectorial, todo ello, «sin cuestionar la centralidad del sistema público de pensiones basado en un régimen financiero de reparto». Esta recomendación 16.ª también hace mención al informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (en adelante, AIREF) sobre la evaluación de gasto público de 2019, al proponer dotar a los instrumentos de previsión social complementaria de «un régimen fiscal y jurídico adecuado y diferenciado, mejorando el existente en la actualidad y entendiendo que en ningún caso dichos sistemas de ahorro puedan ser considerados como meros productos financieros».

Una ventaja derivada del fortalecimiento del ahorro sistemático para la jubilación es el robustecer el ahorro institucional a largo plazo de los fondos de pensiones de empleo, sin que ello suponga detrimento alguno del sistema público de pensiones, sino más bien un refuerzo de este.

– El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en la reforma 5.ª del componente 30 recoge el compromiso de una «Revisión e impulso de los sistemas complementarios de pensiones», debiendo a tal efecto aprobarse durante el segundo trimestre de 2022 un nuevo marco jurídico que impulse los planes de pensiones de empleo y contemple la promoción pública de fondos de pensiones, permitiendo dar cobertura a colectivos de trabajadores sin planes de pensiones de empleo en sus empresas o autónomos.

Las medidas específicas de la reforma incluirán:

i. Creación de un fondo de pensiones de empleo de promoción pública, gestionado por el sector privado, al que puedan adscribirse planes de pensiones del sistema de empleo de aportación definida para la jubilación.

Los artículos 52, 53 y 57.1 del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones darán cumplimiento a esta medida.

ii. Extender la población cubierta por planes de pensiones del sistema de empleo de aportación definida para jubilación con financiación mixta de empresa y trabajadores, a través de la negociación colectiva de dimensión preferentemente sectorial para lo cual se han de establecer mecanismos e incentivos que hagan efectiva esta extensión con el fin de alcanzar la universalidad de estos planes de pensiones de empleo para todos los trabajadores y trabajadoras.

Esta medida se puede ver cumplida con los artículos 53 y 68 del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones.

iii. Simplificación de los trámites en la adscripción y gestión de los planes de pensiones usando especialmente la digitalización para que las operaciones de alta de la empresa y del partícipe, aportación, información de rentabilidad y movimientos, petición de prestaciones y cobro sean on-line, teniendo en cuenta no dejar fuera a ningún usuario por la brecha digital.

Estas medidas pueden verse cumplidas con lo dispuesto en los artículos 57.2 y 69 del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones.

iv. Diseño de mecanismos que favorezcan la movilidad de los trabajadores entre las diferentes empresas y sectores.

De nuevo el artículo 57.2 del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones da cumplimiento a otra medida del Componente 30, Reforma 5.ª del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. La plataforma digital común que deberán usar todas las entidades gestoras y depositarias es, por tanto, un medio indispensable en esta norma.

v. Diseño de un nuevo incentivo fiscal dirigido a impulsar este tipo de instrumentos colectivos, que beneficie especialmente el ahorro de las rentas medias y bajas e incorpore a los jóvenes de manera más eficaz.

En este sentido, los artículos 52.1 y la disposición adicional decimosexta de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, amplían los límites fiscales y financieros a las aportaciones a planes de pensiones de empleo.

vi. Limitación de los costes de gestión de los planes de empleo.

Los planes de pensiones de empleo deben proporcionar a los partícipes el máximo valor de la gestión a los costes más eficientes posibles, dentro de los máximos normativamente establecidos para ello. Esta gestión debe poner su foco también en la transparencia de la información a los partícipes.

– La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que persigue en su disposición adicional cuadragésima un nuevo impulso a los planes de pensiones de empleo a través de la promoción pública de fondos de pensiones de empleo. En ella se establece que, en el plazo máximo de doce meses, el Gobierno presentará un proyecto de ley sobre fondos de pensiones de empleo en el que se atribuya a la Administración General del Estado capacidad legal para su promoción.

Con el presente texto normativo, se refuerza la previsión social de carácter empresarial con la creación de los fondos de pensiones de empleo de promoción pública abiertos y de los planes simplificados, que se podrán adscribir a estos fondos y que cuentan con un sistema menos complejo de promoción que el vigente, orientado a facilitar la generalización de los mismos basado en tres ámbitos:

– El impulso desde la negociación colectiva sectorial mediante la promoción de planes sectoriales que sirvan para encuadrar a los convenios territoriales o de empresa y que facilitan la adscripción de las empresas y de las personas trabajadoras empleadas en ellas. La negociación colectiva se establece como clave en el proceso de expansión de la previsión social empresarial a una gran cantidad de sectores (en los que prevalece la presencia de pequeñas y medianas empresas) ya que, hasta la fecha, solo sectores menores de la actividad económica han desarrollado planes sectoriales a escala nacional.

– Una regulación específica para el sector público que busca la generalización de los planes de pensiones de empleo para empleados públicos, especialmente entre las entidades locales pequeñas y medianas, dentro de los límites que fijen las normas básicas sobre aumentos retributivos.

– Por su parte, el desarrollo de los planes específicos para trabajadores por cuenta propia o autónomos dentro de la previsión social empresarial permitirá encauzar de una forma mucho más efectiva el ahorro para la jubilación de este ámbito y podría suponer un menor gasto por comisiones a través de la contratación de planes de pensiones simplificados.

II. Descripción del contenido de la norma

Esta ley pretende también un proceso de simplificación en las categorías de planes de pensiones existentes. La normativa actualmente vigente incluye, además de los planes de pensiones de empleo e individuales, un tercer género, el de los planes de pensiones asociados, que han tenido un desarrollo muy modesto. Los planes de pensiones asociados, si bien tienen mayores coincidencias con los planes de pensiones individuales pueden compartir algunas características con los planes de pensiones de empleo. Con el objeto de potenciar la consolidación de los planes de pensiones se prevé un régimen de movilización a los planes de pensiones de empleo, en la medida en que se cumplan determinados requisitos referidos a las personas partícipes, o, en su defecto, a los planes de pensiones individuales. En todo caso, se prevé la posibilidad de que los planes de pensiones asociados mantengan su naturaleza si no optan por su incorporación a alguna de las otras dos categorías de planes de pensiones.

Para dar cobertura normativa a estos objetivos, se añaden dos nuevos capítulos al texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre: el capítulo XI, titulado «Fondos de pensiones de empleo de promoción pública abiertos» y el capítulo XII, titulado «Planes de pensiones de empleo simplificados».

Los fondos de pensiones de empleo de promoción pública serán de carácter abierto en relación con los procesos de inversión desarrollados y tendrán las siguientes características:

– Actuará como entidad promotora pública la Comisión Promotora y de Seguimiento como órgano colegiado conformado por miembros de la Administración General del Estado. A dicha Comisión se le atribuyen funciones fundamentales sobre estos fondos de pensiones en su constitución y disolución, establecer las directrices de la inversión común de los fondos de pensiones de promoción pública abiertos y realizar un seguimiento periódico sobre las actividades y devenir de los mismos.

– Podrán integrarse en estos fondos los planes de pensiones del sistema de empleo de aportación definida para la jubilación que así lo establezcan en sus especificaciones y los planes de pensiones de empleo simplificados.

– Serán administrados por una entidad gestora con el concurso de una entidad depositaria y bajo la supervisión de una única Comisión de Control Especial para todos los fondos de pensiones de promoción pública abiertos. Esta Comisión estará formada por personas con reconocida experiencia, conocimiento, capacidad de supervisión y gestión y serán nombrados por la Comisión Promotora y de Seguimiento. Sus funciones serán las que el texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, establece para la comisión de control de fondo de pensiones, con ciertas singularidades, siempre que resulten compatibles con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

– Los activos de los fondos de pensiones serán invertidos exclusivamente en interés de las personas partícipes y beneficiarias tomando en cuenta la rentabilidad, el riesgo y el impacto social de las inversiones. Se establecerán para ello criterios comunes que valorarán los riesgos extrafinancieros y los criterios medioambientales, sociales y de buen gobierno corporativo alineados con los principios para la inversión responsable y las mejores prácticas de finanzas sostenibles reguladas por la Unión Europea.

– El proceso de selección de las entidades gestoras y depositarias se fundamentará en los principios de igualdad, transparencia y libre competencia con sujeción a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, a través de un procedimiento abierto. Se exigirán requisitos de solvencia y capacidad a dichas entidades para que se garantice una alta calidad en la gestión unida a unas comisiones reducidas, que especialmente beneficiarán a los autónomos.

– Para garantizar la operatividad entre gestoras y depositarias, la normalización y calidad de los procesos, la agilidad de las operaciones y la accesibilidad de la información a empresas, personas partícipes y beneficiarias se utilizará una plataforma digital común.

Respecto a los planes de pensiones de empleo simplificados, regulados en el nuevo capítulo XII, sus aspectos clave son:

– Pueden integrarse en un fondo de pensiones de empleo de promoción pública abierto o en un fondo de pensiones de empleo de promoción privada.

– Pueden promoverse por:

• Las empresas incluidas en los acuerdos sectoriales vinculados a la negociación colectiva.

• Las administraciones públicas y sociedades mercantiles públicas.