Real Decreto-ley 12/2022, de 5 de julio, por el que se modifica la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud

I

La Constitución Española, en su artículo 103, exige a la Administración pública que el desempeño de su actividad se realice con garantía de objetividad e imparcialidad y con sometimiento al principio de eficacia. Del mismo modo, obliga a que el acceso a las funciones públicas se efectúe en condiciones de igualdad y de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, según se establece en los artículos 23.2 y 103.3.

La modernización y mejora de la Administración pública ha constituido un objetivo permanente a lo largo de distintas etapas, necesario para dar cumplimiento al mandato constitucional de contar con una Administración eficaz en su actuación al servicio de los intereses generales.

Por otro lado, las administraciones públicas han tenido que hacer frente a desafíos derivados de importantes transformaciones económicas y sociodemográficas en su labor de garantizar la prestación de unos servicios públicos de calidad, cambios que afectan con especial intensidad a las organizaciones públicas, las cuales afrontan el reto de responder a nuevas demandas y necesidades de la ciudadanía. Todos estos objetivos de modernización y mejora de la calidad de los servicios públicos no se pueden alcanzar sin una adecuada gestión del principal activo con el que cuenta la Administración, su capital humano.

La mejor gestión del personal al servicio de las distintas administraciones públicas exige, sin duda, disponer de políticas coherentes y racionales de dotación de efectivos de carácter permanente que cubran las necesidades reales de los servicios y limiten la temporalidad a la atención de necesidades de carácter estrictamente coyuntural.

En primer lugar, es preciso tener en cuenta los factores de tipo presupuestario. Así, en las últimas décadas, las leyes anuales de presupuestos han venido imponiendo criterios restrictivos para la dotación de plazas de nuevo ingreso del personal al servicio de todas las administraciones públicas en el marco de las directrices presupuestarias de contención del gasto público.

A pesar de la progresiva flexibilización, estas previsiones han limitado las posibilidades de reposición de las bajas ocasionadas en las plantillas de personal fijo, funcionario o laboral y, al mismo tiempo, han frenado la dotación presupuestaria para acometer nuevas actividades.

A esta situación se ha añadido una disonancia entre la dimensión de las necesidades y la capacidad real de financiación de las administraciones territoriales, especialmente en importantes servicios como la educación, la sanidad o los servicios sociales, que se extienden a toda la población y que son particularmente sensibles a los cambios sociales y demográficos que están teniendo lugar de manera intensa y acelerada en los últimos años.

En segundo lugar, existe un grupo de factores relacionados con la planificación estratégica en la ordenación del empleo público, así como la falta de regularidad de las convocatorias y procedimientos de selección de personal para la cobertura de vacantes con carácter definitivo.

En efecto, se ha constatado que no siempre existe una práctica asentada de convocatoria periódica y sistemática, preferentemente con carácter anual, de las plazas vacantes, para su provisión definitiva. A su vez, la falta de regularidad de las convocatorias obedece a que los procedimientos de acceso al empleo público no se desarrollan, en muchos casos, con la agilidad y la celeridad necesarias para permitir la dotación de personal en tiempo razonable y garantizar la prestación del servicio por la Administración.

Así las cosas, los procesos de selección son excesivamente lentos y dilatados en el tiempo, ocasionando en muchos casos la necesidad de provisión temporal de los puestos por el tiempo necesario hasta la cobertura efectiva. En estas condiciones, el recurso al nombramiento de personal interino y a la contratación de personal temporal se ha constituido en una alternativa organizativa que ha acabado suponiendo un incremento excesivo de la temporalidad.

En este sentido, ha de tenerse en cuenta que, si bien una tasa de temporalidad es necesaria e inherente a cualquier organización, no lo es cuando deviene en estructural y supone en algunos sectores de la Administración tasas cercanas al cincuenta por ciento de su personal.

El escenario descrito ha de completarse con la importante incidencia que la Directiva 1999/70/ CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada (en adelante, el Acuerdo Marco) tiene en el ordenamiento jurídico español y, por tanto, en la evolución de la jurisprudencia.

El Acuerdo Marco destaca en su preámbulo la preeminencia de la contratación indefinida como «forma más común de relación laboral» y persigue dos grandes objetivos: por una parte, mejorar la calidad del trabajo de duración determinada, garantizando el respeto al principio de no discriminación y, por otra, establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.

Así, la cláusula 4 del Acuerdo Marco establece la equiparación entre personal temporal y fijo con base en el principio de no discriminación, salvo existencia de causas objetivas que justifiquen una diferencia en el régimen jurídico de ambas clases de personal.

Por su parte, la cláusula 5 del Acuerdo Marco prevé la adopción de medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de nombramientos temporales. Si bien esta cláusula no tiene efecto directo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) ha insistido en que la determinación del abuso corresponde a los jueces nacionales y que la aplicación de las soluciones efectivas y disuasorias dependen del derecho nacional, instando a las autoridades nacionales a adoptar medidas efectivas y adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar un eventual uso abusivo de la temporalidad.

En cualquier caso, el TJUE comparte la postura, defendida por España, de que no cabe en nuestra Administración la transformación automática de una relación de servicio temporal en una relación de servicio permanente. Esta opción está excluida categóricamente en el derecho español, ya que el acceso a la condición de personal funcionario de carrera o de personal laboral fijo solo es posible a raíz de la superación de un proceso selectivo que garantice los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

En síntesis, la doctrina que ha fijado el TJUE en esta materia dispone que las autoridades españolas tienen que instaurar medidas efectivas que disuadan y, en su caso, sancionen de forma clara el abuso de la temporalidad y que las diferencias en el régimen jurídico del personal temporal y del fijo deben basarse únicamente en razones objetivas que puedan demostrar la necesidad de estas diferencias para lograr su fin.

Estos parámetros determinan la actuación de la Comisión Europea, que, en su papel de vigilante de la correcta aplicación del derecho derivado, también ha reclamado medidas contundentes para corregir esta situación.

II

La experiencia acumulada nos presenta, por tanto, una realidad que se aleja de la deseable y que nos separa, en este campo, del modelo de función pública diseñado por el constituyente y por el legislador. Todo ello afecta al funcionamiento de la propia Administración y de los organismos públicos en el correcto desempeño de la prestación de los servicios públicos y perjudica directamente al propio personal interino o temporal que lleva mucho tiempo desempeñando sus funciones y que desea, como es lógico, la estabilidad profesional.

La necesidad de dar respuestas a este problema ha determinado que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (en adelante, PRTR), ya evaluado favorablemente por la Comisión Europea en la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, de 22 de junio de 2021, relativa a la aprobación de la evaluación del citado plan, contemple, en su componente 11, relativo a la modernización de las administraciones públicas, la reforma referida a la reducción de la temporalidad en el empleo público. El Plan tiene por objeto impulsar las reformas estructurales de calado para adaptar y hacer más eficiente el funcionamiento de las administraciones públicas, su régimen jurídico y la ineludible planificación de la gestión de los recursos humanos para garantizar la prestación de unos servicios públicos de calidad.

La primera de las actuaciones previstas por dicha reforma es precisamente la adopción de medidas para mejorar la eficiencia de los recursos humanos, reduciendo los altos niveles de temporalidad y flexibilizando la gestión de los recursos humanos en las administraciones públicas. El objetivo de la reforma es situar la tasa de temporalidad estructural por debajo del 8 por ciento en el conjunto de las administraciones públicas españolas, actuando la reforma en tres dimensiones: adopción de medidas inmediatas para remediar la elevada temporalidad existente, articulación de medidas eficaces para prevenir y sancionar el abuso y el fraude en la temporalidad a futuro y, por último, potenciación de la adopción de herramientas y una cultura de la planificación para una mejor gestión de los recursos humanos.

Además, en el componente 18, renovación y ampliación de las capacidades del Sistema Nacional de Salud, la reforma 4 se refiere al refuerzo de las capacidades profesionales y reducción de la temporalidad y se prevé expresamente que se reformará la ley que regula el personal sanitario en España (Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud), que corresponde al hito 276 del anexo de la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España.

En la presente reforma del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, se aborda exclusivamente la reducción del empleo temporal, dejando para una posterior revisión del texto, tal y como se refleja en la disposición adicional primera del real decreto-ley, la inclusión de las modificaciones necesarias para alcanzar el resto de objetivos del citado hito, como son: Garantizar la cobertura de plazas en determinadas zonas geográficas no suficientemente atendidas a través de medidas incentivadoras y mejorar el entorno y las condiciones laborales a través de medidas que contribuyan al desarrollo profesional y retengan el talento en el sistema español, con la introducción de mejoras no solo en las condiciones económicas, sino también mediante la apertura de posibilidades en la docencia y la investigación.

Este proyecto tiene un impacto previsible nulo o insignificante sobre los seis objetivos medioambientales, manteniendo el principio de «no causar daño significativo» (DNSH, por sus siglas en inglés) propio de las medidas del PRTR.

III

La organización política y territorial y el esquema de distribución de competencias en materia de sanidad y asistencia sanitaria que establecen la Constitución Española y los estatutos de autonomía conducen a la creación, en el año 1986, mediante la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, del Sistema Nacional de Salud, concebido como el conjunto de los servicios de salud necesarios para un funcionamiento armónico y coordinado.

La Ley 14/1986, de 25 de abril, establece que en los servicios de salud se integrarán los diferentes servicios sanitarios públicos del respectivo ámbito territorial. Tal integración se realiza con las peculiaridades organizativas y funcionales de los correspondientes centros, entre ellas el régimen jurídico de su personal, lo que motiva que en los servicios de salud y en sus centros sanitarios se encuentre prestando servicios, personal con vinculación funcionarial, laboral y estatutaria.

Los profesionales sanitarios y demás colectivos de personal que prestan sus servicios en los centros e instituciones sanitarias de la Seguridad Social han tenido históricamente en España una regulación específica. Esa regulación propia se ha identificado con la expresión «personal estatutario», que deriva directamente de la denominación de los tres estatutos de personal: el estatuto de personal médico, el estatuto de personal sanitario no facultativo y el estatuto de personal no sanitario de tales centros e instituciones.

Asimismo, la Ley 14/1986, de 25 de abril, en su artículo 84, estableció que un estatuto marco regularía la normativa básica aplicable al personal estatutario en todos los servicios de salud, normas básicas específicas y diferenciadas de las generales del personal funcionario público.

La conveniencia de una normativa propia para esta personal deriva de la necesidad de que su régimen jurídico se adapte a las específicas características del ejercicio de las profesiones sanitarias y del servicio sanitario-asistencial, así como a las peculiaridades organizativas del Sistema Nacional de Salud.

Este último aspecto, la adecuación del Estatuto Marco a los peculiares principios organizativos del Sistema Nacional de Salud, merece ser resaltado por cuanto constituye una de las piezas angulares de la nueva regulación del personal.

El Sistema Nacional de Salud es un modelo organizativo especial, que solo existe en el ámbito de los servicios sanitarios públicos, que crea y configura la Ley 14/1986, de 25 de abril, como medio de adaptación de tales servicios a la organización política y territorial española.

En este sentido y de acuerdo con las previsiones del artículo 149.1.16.ª, relativo a la competencia exclusiva del Estado sobre las bases y la coordinación general de la sanidad, así como del artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, referido a las bases del régimen estatutario de sus funcionarios, se adopta, entre otras medidas, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, que constituye la base del régimen estatutario de este personal de los servicios de salud.

Por otro lado, el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, establece en su disposición final segunda el plazo de un año desde la entrada en vigor del mismo para que se proceda a la adaptación de la normativa del personal estatutario y equivalente de los servicios de salud a lo dispuesto en los artículos 10, 11 y en la disposición adicional decimoséptima del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, modificado, tras la adecuación de su contenido a los dispuesto en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

En consecuencia, mediante la presente disposición, se modifica la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, al objeto de dar cumplimiento a la previsión contenida en la disposición final segunda del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, en lo que afecta a la temporalidad del empleo público en el marco del personal estatutario del Sistema Nacional de Salud.

En concreto, se modifican los artículos 9 y 33, y la disposición adicional decimotercera de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre.

Así, se da una nueva redacción al artículo 9, que se refleja ahora en tres nuevos artículos. El primero, el 9, hace referencia al personal estatutario temporal interino y establece el tiempo máximo de nombramiento y las causas de finalización de la relación de interinidad, además de las mencionadas en el artículo 21 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre. La regulación que se introduce con el objetivo de reducir la temporalidad sistematiza las distintas opciones de nombramiento de personal estatutario en unos supuestos concretos y con una duración también determinada.

Es fundamental garantizar que, alcanzado el plazo máximo de duración del nombramiento, los servicios de salud no podrán efectuar otro para el mismo puesto, función, actividad y causa que generó el nombramiento inicial.

Además, el cómputo total de todos los nombramientos de personal estatutario temporal que, de forma continuada o interrumpida, recaigan en una misma persona no podrá superar el plazo de tres años, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9.

Por su parte, el artículo 9 bis recoge las modalidades de sustitución, así como las causas de finalización de la relación de sustitución, además de las mencionadas en el artículo 21 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre.

Se recoge asimismo, en este artículo 9 bis, la singularidad del personal estatutario en cuanto a la necesidad de garantizar la prestación asistencial de los centros e instituciones sanitarias y la cobertura de sus servicios y unidades que funcionan en muchos casos durante las veinticuatro horas todos los días del año, por lo que la atención continuada ha de ser cubierta ininterrumpidamente, así como las reducciones de jornada, un elemento singular frente a otros empleos públicos, que mantiene una singularidad en esta modificación de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, para, precisamente, favorecer una adecuada cobertura de los servicios sanitarios.

Por último, se añade el artículo 9 ter, que establece el régimen aplicable al personal estatutario temporal que será el régimen general del personal estatutario fijo en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición temporal y al carácter de su nombramiento, salvo aquellos derechos inherentes a la condición de personal estatutario fijo.

El nuevo artículo 9 quater establece las medidas dirigidas al control de la temporalidad y determina que las comunidades autónomas serán responsables del cumplimiento de las previsiones contenidas en la presente ley y, en especial, velarán por evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación y nombramientos del personal estatutario temporal.

Se modifica, asimismo, el artículo 33 de la citada ley, que hace referencia a los procedimientos de selección de personal temporal, para incluir en el apartado 1 el requisito de que el nombramiento derivado de estos procedimientos de selección en ningún caso dará lugar al reconocimiento de la condición de personal estatutario fijo, teniendo en cuenta que el proceso de selección se llevará a cabo por órganos dotados de garantías de imparcialidad.

Igualmente, se introduce un nuevo apartado 2 en el artículo 33 con el fin de determinar que las plazas vacantes desempeñadas por personal estatutario interino deberán ser objeto de cobertura mediante cualquiera de los mecanismos de provisión o movilidad previstos en la normativa de cada Administración pública, señalando que la cobertura de la plaza conlleva el cese del personal estatutario interino que venía desempeñándola. De este modo, el contenido del originario apartado 2 pasa a un nuevo apartado 3.

Se modifica, asimismo, la disposición adicional decimotercera de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, en la que se refleja la especificidad de la Red Sanitaria y Hospitalaria de la Defensa, puesto que, en ella, además del personal facultativo civil, presta sus servicios el personal perteneciente al Cuerpo Militar de Sanidad, sujeto a su normativa propia que contempla la realización de una enseñanza de perfeccionamiento de entre cuatro y cinco años de duración para la obtención de las especialidades complementarias de dicho cuerpo.