LegalizeLey 6/2022, de 30 de junio, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General
Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 6/2022, de 30 de junio, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Como viene haciendo la Ley 8/2003 desde su aprobación, la nueva ley tiene por objeto el procedimiento de tramitación de las disposiciones de carácter general impulsadas por iniciativa del Gobierno. Estas disposiciones de carácter general comprenden tanto las de rango legal como reglamentario que tienen por objeto la reforma de la normativa.
Los objetivos más genéricos perseguidos se orientan, obviamente, a actualizar y mejorar la ley, teniendo en cuenta que ya fue pionera en sus pretensiones de promover una mayor calidad de nuestros productos normativos, en sintonía con la corriente europea que busca esos mismos objetivos, entre otras herramientas, a través de la aplicación de principios de buena regulación y de la introducción de medidas en el sentido de promover los instrumentos de análisis previos de los efectos de las normas, la consulta previa y la participación ciudadana en la elaboración de las propuestas, o a través de la introducción de la evaluación como método generalizado de reflexión antes y después, a fin de llegar a obtener los indicadores más precisos sobre cómo afrontar con éxito la revisión periódica de la normativa vigente.
Se refuerza, de esa manera, el objetivo ya declarado de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General, de procurar «que las futuras normas se asienten en un fundamento objetivo, se formulen con una técnica jurídica adecuada y obtengan una respuesta favorable de la sociedad», del mismo modo en que «el pensamiento liberal invirtió los términos del absolutismo regio y fundamentó la Ley en la razón y no en la desnuda voluntad incontrolada del monarca (nec voluntas sed ratio facit legem)».
Hay, por otra parte, una variada gama de objetivos más concretos. Citaremos tanto la procedencia de revisar la determinación de los hitos que se suceden en el procedimiento de elaboración de las llamadas disposiciones de carácter general, fruto de los requerimientos que impone el tiempo transcurrido desde la aprobación de la ley que se pretende sustituir, como la exigencia de adaptar dicha regulación a los cambios que han introducido desde entonces diversas leyes y a la propia exigencia que nos impone el reto de modernizar los procedimientos.
Con esta ley se avanza, asimismo, en preservar el principio de seguridad jurídica, deteniéndonos al efecto en el análisis y en la respuesta inmediata que nos exigen los cambios legislativos que inciden con carácter básico desde las Leyes 39 y 40 de 2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y del Régimen Jurídico del Sector Público, respectivamente, para adaptarlos e integrarlos en la organización y funcionamiento de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi, con un objetivo preciso de lograr la armonía con el resto de los trámites que regula la ley vasca.
En cuanto a las aportaciones que derivan de la propia legislación vasca, es preciso reconocer e integrar adecuadamente en el procedimiento que nos ocupa el nuevo y depurado sistema de garantía de la autonomía municipal que instaura la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi. A tal fin, se procura la inserción, en tiempo y forma idóneos, del mecanismo de alerta temprana, que supone la atribución a la Comisión de Gobiernos Locales que crea dicha ley de la emisión de un informe preceptivo en los procedimientos de elaboración de las disposiciones de carácter general que afecten a las competencias municipales y que se adopten en la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
Los fundamentos jurídicos habilitantes en que se apoya la presente ley son los mismos que respaldaron la ley ahora sustituida, con un doble soporte competencial principal, previsto en el Estatuto de Autonomía de Gernika, tanto en el artículo 10.2, sobre nuestra competencia exclusiva en materia de organización, régimen y funcionamiento de nuestras instituciones de autogobierno, como en el artículo 10.6, referido a nuestra capacidad para establecer las normas de procedimiento administrativo que deriven de las especialidades de nuestro derecho sustantivo y de la organización propia del País Vasco.
La incidencia previsible en la normativa en vigor tiene que ver con la caracterización de referente que tiene el procedimiento del que nos ocupamos –para elaborar las normas– respecto a diversas leyes sectoriales que regulan la actividad de control y supervisión de la producción normativa, pasando por las leyes que, como la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, tienen en esta ley un instrumento valioso para profundizar en su acción. Es por ello por lo que se proponen modificaciones en dicha ley, con el ánimo de fijar y asegurar mandatos cuya redacción original ha dado lugar a diversas interpretaciones, de las cuales algunas podrían ir en contra del espíritu de la norma o de la realidad del tiempo al que han de aplicarse, o al resto de las regulaciones domésticas de la Administración, respecto a las que se busca una mayor factibilidad material, para mejor adaptar a los contextos que imponen los nuevos fenómenos de digitalización, transparencia, participación ciudadana o evaluación los procedimientos que ya tenemos en marcha y que es preciso consolidar y mejorar para ganar en eficacia.
Visto todo lo anterior y dado el caudal de cambios que se introducen sobre el texto de la hasta ahora vigente Ley 8/2003, se ha optado por someter a aprobación un nuevo texto articulado completo que incorpore e integre en esta única ley todas las normas concernientes a la materia del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general.
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto de la ley y alcance de la reserva legal.
La presente ley tiene por objeto el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general.
Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites preceptivos adicionales o distintos a los contemplados en esta ley.
Las leyes de carácter sectorial o que no tengan como objeto expreso la modificación del procedimiento de elaboración deberán proceder a la modificación expresa y directa de esta ley cuando pretendan introducir cualquier trámite que preceptivamente deba ser considerado con carácter general en todos los procedimientos de elaboración de disposiciones, o para advertir la existencia de un procedimiento especial por razón de la materia, cuando pretendan introducir algún nuevo trámite que solo deba ser exigible en dichos procedimientos.
No tendrán la consideración de procedimientos especiales aquellos que, siguiendo en todo lo demás los trámites dispuestos en esta ley, únicamente incluyan como peculiaridad la exigencia de algún informe preceptivo por razón de la materia.
Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas al contenido, los requisitos formales o el modo de elaboración de los informes a recabar. También podrá introducirse reglamentariamente la posibilidad de llevar a cabo trámites complementarios o de carácter no preceptivo.
Artículo 2. Ámbito de aplicación y procedimientos especiales por razón de la materia.
Esta ley se aplicará a las disposiciones de carácter general que elaboren el Gobierno Vasco y la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Aquellas otras disposiciones que tengan establecido en normas con rango de ley un procedimiento de elaboración específico se elaborarán conforme a este, sin perjuicio de la aplicación supletoria de lo establecido en esta ley.
El procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general que tengan por objeto regular las siguientes materias se regirá por su normativa específica y, supletoriamente, por lo dispuesto en esta ley:
Las de materia tributaria y aduanera, así como las relativas a los procedimientos de aplicación de los tributos o su revisión en vía administrativa.
Las de desarrollo legislativo o ejecución de la legislación básica del Estado en materia de Seguridad Social o de gestión del régimen económico de la Seguridad Social.
Las que regulen actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria o aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial o en materia de extranjería.
Las de materia medioambiental.
Las de materia presupuestaria.
Artículo 3. Concepto de disposición normativa de carácter general.
A los efectos de esta ley, se entienden por disposiciones normativas de carácter general las que, cualquiera que sea la materia sobre la que versen, adoptan la forma de ley, decreto legislativo, decreto u orden, y contienen normas jurídicas que innovan el ordenamiento jurídico, sirviendo de fundamento para una pluralidad de actos durante un lapso de tiempo determinado o indeterminado.
No tienen tal consideración, aunque emanen de los mismos órganos y revistan la misma forma que las disposiciones normativas de carácter general, ni las resoluciones administrativas o disposiciones de carácter particular ni aquellas disposiciones de carácter genérico que afecten a una pluralidad de destinatarios determinados o determinables, siempre y cuando unas u otras merezcan tan solo la consideración de acto administrativo, por cuanto no teniendo vocación de permanencia se agoten con una sola aplicación, incluso en el supuesto de que pretendan su aplicación a una pluralidad de casos o aunque den lugar a otros actos de ejecución cuyo contenido esté completamente predeterminado por aquellos actos administrativos.
Tampoco tienen consideración de disposiciones normativas de carácter general a las que debe aplicarse esta ley, aunque emanen de los mismos órganos y revistan la misma forma que las disposiciones normativas de carácter general, aquellas que no contienen normas prescriptivas o que no imponen mandatos obligatorios, limitándose a hacer declaraciones programáticas o a establecer criterios o principios de actuación no vinculantes o destinados a ser mero objeto de valoración y ponderación por la Administración dentro de la discrecionalidad que le es propia.
Quedan excluidas del procedimiento dispuesto en esta ley las instrucciones u órdenes de servicio que se dicten a fin de aclarar la interpretación o facilitar la aplicación de disposiciones de carácter general, si bien serán objeto del informe jurídico emitido por la asesoría del departamento correspondiente que las proponga o adopte.
Los reglamentos que aprueben los órganos colegiados para regular su funcionamiento interno serán objeto, asimismo, del informe jurídico del departamento de adscripción.
Las disposiciones de carácter general que requieran de complementos normativos o se remitan a otras disposiciones para su desarrollo supondrán el carácter normativo de estas últimas, especialmente en la medida en que se trate de remisiones en blanco o con escasa densidad normativa.
Las disposiciones de carácter general que se limiten a aprobar instrumentos técnicos no dejarán de tener carácter de norma en la medida en que dichos instrumentos técnicos vengan a suplir o a dar contenido a conceptos jurídicos indeterminados que puedan estar contenidos en la misma o en otra disposición de carácter general, constituyendo un desarrollo o complemento normativo necesario de aquellas.
Artículo 4. Principios de calidad normativa.
En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las administraciones públicas actuarán de acuerdo con los siguientes principios de calidad normativa o de buena regulación:
Principios de necesidad y eficacia: la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
Principio de proporcionalidad: la iniciativa deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones.
Principio de seguridad jurídica: la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones por parte de las personas y empresas.
Principio de transparencia: se posibilitará el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, y se definirán claramente en la exposición de motivos los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación. Además, se posibilitará que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas.
Principio de simplicidad y comprensibilidad: el contenido de las iniciativas normativas se publicará de forma clara, estructurada y fácilmente comprensible, en un lenguaje claro.
Principio de calidad de la información: la información publicada durante los trámites de información pública que se lleven a cabo en el curso de los procedimientos normativos deberá ser veraz, exacta, y habrá de proceder de documentos de acreditada autenticidad y fiabilidad. Asimismo, será útil, es decir, adecuada al cumplimiento de los objetivos que se persiguen con dicha información.
Principio de accesibilidad: la iniciativa normativa incluirá las medidas necesarias para que todas las personas, independientemente de cuáles sean sus capacidades técnicas, cognitivas o físicas, puedan ejercer sus derechos ante la Administración Pública y acceder de forma real y efectiva a sus servicios.
Principio de igualdad de mujeres y hombres: en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, los poderes públicos vascos deberán actuar con sujeción a los principios generales señalados en materia de igualdad de mujeres y hombres en la Ley para la Igualdad de Mujeres y Hombres, para garantizar la igualdad de trato y de oportunidades, para prevenir y erradicar la violencia machista contra las mujeres o para establecer medidas para garantizar que se trabaja desde perspectivas interseccionales. Deberá ir necesariamente acompañado de un informe de impacto de género.
Principio de participación: se establecerán medidas de escucha activa y colaboración ciudadana para garantizar su participación en el procedimiento de aprobación de normas, basadas en la gobernanza colaborativa. Se garantizará, entre otros medios, a través de audiencias, informaciones públicas y consultas, pero también mediante el resto de los instrumentos que posibilitan la participación y la deliberación (encuestas, foros, consultas públicas…).
Principio de igualdad lingüística: dado que el euskera y el castellano son lenguas oficiales, se garantizará la igualdad entre ellas en el procedimiento de elaboración normativa, promoviendo especialmente el uso del euskera en las relaciones con la ciudadanía y su tejido asociativo. Con el fin de fomentar el uso del euskera, por parte de las instituciones públicas se adoptarán medidas para elaborar con calidad la norma en euskera, y se articulará un diálogo permanente entre ambos textos para asegurar la equivalencia entre las versiones en castellano y en euskera, adoptando las medidas oportunas al respecto.
Principio de sostenibilidad: el derecho de la sociedad actual a satisfacer sus necesidades sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas, garantizando un equilibrio entre el desarrollo económico, el cuidado del medioambiente y el bienestar social.
Artículo 5. Igualdad lingüística y redacción bilingüe.
Toda disposición normativa regulada por esta ley deberá estar redactada en las dos lenguas oficiales, euskera y castellano, a efectos de su publicidad oficial.
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