Ley Foral 24/2022, de 5 de julio, de reconocimiento de las víctimas de abusos sexuales cometidos en el seno de la Iglesia católica de Navarra

LA PRESIDENTA DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de reconocimiento de las víctimas de abusos sexuales cometidos en el seno de la Iglesia católica de Navarra.

PREÁMBULO

I

No es la primera vez que la sociedad navarra asume mediante un reconocimiento legal que una convivencia democrática y en paz exige el reconocimiento de la dignidad y la reparación integral a las víctimas de violaciones graves de derechos humanos que, por razones históricas o sociales específicas, no han podido ver reconocido su derecho a la verdad, la memoria y la justicia. Esta reparación es un deber ineludible del Estado, y a ese deber responden leyes como la Ley Foral 33/2013, modificada por la Ley Foral 16/2018, y que tenía su antecedente en la Ley Foral 24/2003. En el mismo sentido cabe mencionar la Ley Foral 29/2018, de Lugares de la Memoria Histórica de Navarra. El último ejemplo ha sido la aprobación de la Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos.

Esa misma falta de reconocimiento la han sufrido aquellas víctimas de abusos sexuales que, por causa de la opacidad del entorno en que estos se produjeron, no encontraron en su día respuesta por parte del sistema penal. El silencio ante estas conductas, así como la impunidad de quienes las cometieron, adquieren una especial trascendencia social cuando los hechos sucedieron en ámbitos como el familiar, el deportivo, el religioso o el educativo, por su importancia en la socialización de la persona, la vulnerabilidad de los menores que en ellos forman sus valores y la repercusión que el hecho victimizante tuvo en sus vidas.

En uno de esos ámbitos, el religioso, en Navarra se han comenzado a dar algunos pasos para recuperar la memoria de las víctimas, reconocer su sufrimiento y repararlo, aunque todavía de forma incipiente. En octubre de 2019, cinco víctimas integrantes de la recién constituida Asociación de Víctimas de Abusos Sexuales de Navarra acudieron al Parlamento, donde dieron cuenta de sus testimonios en una sesión a puerta cerrada. Un mes más tarde, ante la petición de los propios afectados de dar a conocer públicamente sus testimonios, con el objetivo de avanzar en su reivindicación de verdad, justicia y reparación del daño causado, el Parlamento de Navarra hizo públicos sus testimonios.

Finalmente la presentación por parte del Departamento de Políticas Migratorias y Justicia del informe elaborado por la Universidad Pública de Navarra, y hecho público en febrero de 2022, en el que se identificó un total del 52 víctimas y 31 presuntos victimarios, puso de manifiesto la existencia y entidad del problema y la necesidad y el deber de implicación de las instituciones, mediante la aprobación de una ley foral que regulase el derecho al reconocimiento de estas víctimas a través de la constitución de una comisión independiente.

II

El deber de actuar de las administraciones públicas ante violaciones masivas de derechos humanos se deriva de normas internacionales convencionales y consuetudinarias, se asume pacíficamente en la doctrina general de derecho internacional público, en la práctica y el desarrollo de diferentes organismos e instrumentos internacionales, y en la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales o cuasi jurisdiccionales que supervisan la aplicación de los tratados de derechos humanos.

La obligación de reparar a las víctimas de violaciones de derechos humanos incumbe a los Estados que, como España, han firmado el Convenio Europeo de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Normas de orden público internacional (ius cogens) que obligan erga omnes.

No hay que olvidar que, por la vía del artículo 10.2 de la Constitución Española, el cuerpo jurídico de los derechos fundamentales debe interpretarse siempre de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. De manera que estos derechos fundamentales deben ser protegidos por los poderes públicos sin mayor ambigüedad ni dilación, y han de garantizarse, además, en el marco de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo y, en particular, de la jurisprudencia destinada a la protección del derecho a la vida y a la integridad de las personas.

Los estándares internacionales de atención a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos enlazan así de manera fluida con los estándares regionales europeos y, en particular, con la Directiva 2012/29/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, que se ha desarrollado en España mediante la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la Víctima del Delito.

En el ámbito de actuación de la presente ley foral se trata principalmente, aunque no solo, de violencia sexual, que atenta contra la integridad física, moral y psicológica de las personas que, según la Organización Mundial de la Salud, quedó definida en 2002 como todo acto sexual o tentativa de consumar un acto sexual sin el consentimiento de la persona, los comentarios o insinuaciones sexuales no deseados, o las acciones para comercializar o utilizar de cualquier otro modo la sexualidad de una persona mediante coacción por otra persona, independientemente de la relación de esta con la víctima, en cualquier ámbito, incluidos el hogar y el lugar del trabajo. El Convenio del Consejo de Europa para la Protección de los Niños contra la Explotación Sexual y el Abuso Sexual, más conocido como Convenio de Lanzarote, preceptúa en su artículo 18 el abuso sexual como

Hay que tener en cuenta asimismo la recientemente promulgada, en el ámbito estatal, Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que tiene por objeto garantizar los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a su integridad física, psíquica, psicológica y moral frente a cualquier forma de violencia, asegurando el libre desarrollo de su personalidad y estableciendo medidas de protección integral, que incluyan la sensibilización, la prevención, la detección precoz, la protección y la reparación del daño en todos los ámbitos en los que se desarrolla su vida. Esta ley foral incluye en su objeto la violencia sexual y refuerza de una forma definitiva el compromiso de las administraciones públicas en la prevención de la misma.

III

En consecuencia, con esta ley foral se pretende otorgar un estatuto especial a todas estas víctimas, por ser víctimas de violaciones de derechos humanos en contextos en los que la Iglesia católica tenía una posición de garantía respecto a que no se produjeran dichas violaciones, dado que no han sido reconocidas ni reparadas conforme a la legislación vigente.

Uno de los rasgos definitorios de este tipo de delitos es que los abusos se dan en la intimidad, haciendo muy difícil su detección. Es notorio que tan solo una pequeña parte de los abusos sexuales cometidos por clérigos son denunciados, hecho que ha quedado constatado en otros países en los que incluso aquellos casos más graves han tardado mucho tiempo en adquirir trascendencia pública. En muchas ocasiones las víctimas no denuncian por miedo a ser estigmatizadas y, asimismo, el tabú, la vergüenza o la indulgencia con los victimarios son algunos de los principales rasgos que, además, han tendido ciertamente a permanecer en el tiempo.

Asimismo, en lo referido a los victimarios, se considera toda victimización cometida por sacerdotes, miembros de congregaciones u órdenes religiosas, así como seglares que trabajaran en una entidad de titularidad eclesiástica o gestionada por la Iglesia en el momento de los hechos.

IV

La presente ley foral de reconocimiento de las víctimas de abusos sexuales cometidos en el seno de la Iglesia católica en Navarra se estructura en un título preliminar y cuatro títulos.

En el título preliminar se recogen las disposiciones generales. En cuanto al objeto y finalidad de la ley foral se recoge la articulación del derecho al reconocimiento de las víctimas de ataques contra la integridad física, su indemnidad o su libertad sexual en el seno, bajo el amparo o con ocasión de actividades realizadas por la Iglesia católica en Navarra, con el fin de reconocer el daño causado, promover su reconocimiento individual y colectivo y contribuir a la difusión del respeto a los derechos humanos y a la convivencia democrática. En cuanto al ámbito de aplicación, este se circunscribe a la Comunidad Foral de Navarra para aquellas víctimas que no hubieran obtenido reconocimiento y reparación por los mecanismos de actuación de la Administración de Justicia. El ámbito subjetivo se circunscribe a aquellas personas que aleguen haber visto vulnerados sus derechos, sin perjuicio de generar la legitimación activa de cónyuges a allegados en caso de fallecimiento. El título se completa con los principios de actuación, destacando la necesidad de que la Administración documente los hechos con el máximo rigor para promover un reconocimiento institucional y social de las víctimas, bajo los principios de trato favorable a las mismas, que, al fin y al cabo, son el centro de la acción legislativa, la celeridad, la colaboración interinstitucional, facilitando la colaboración con otras entidades, la garantía de derechos de terceros y la subsidiariedad frente a la actuación penal.

El título primero regula el derecho al reconocimiento de la condición de víctima, compaginándolo con el derecho de estas a preservar su intimidad cuando así lo deseen. Los artículos 5 y 6 regulan las obligaciones de las personas destinatarias de la ley foral, así como las consecuencias del incumplimiento de las mismas.

El título segundo aborda la Comisión de Reconocimiento, regulando su creación y composición, en la que destaca tanto el componente técnico experto como la posibilidad de participación de las víctimas y de la Iglesia católica, a la que se da voz y voto, buscando su máxima colaboración en la búsqueda de la verdad. El mandato de la comisión será de seis años, con posibilidad de ampliación a otro periodo de igual duración en situaciones debidamente motivadas. La secretaría de la comisión se da a la persona que ostente la jefatura de sección de la Oficina de Asistencia a Víctimas, buscando la coordinación entre el órgano administrativo que da soporte al funcionamiento de la comisión y la propia comisión, que elegirá la presidencia de entre sus propios miembros, elegidos a su vez de forma plural, y que podrá contar asimismo con la asistencia de otras personas expertas cuya aportación se considere necesaria.

La comisión a su vez tiene como funciones el reconocimiento individualizado de la condición de víctima y la elaboración de memorias anuales de actividad, a fin de contribuir al conocimiento público de lo sucedido, que se presentarán ante el Parlamento y serán publicadas por el Gobierno de Navarra en el Portal del Gobierno Abierto. Se regula asimismo el funcionamiento interno de la comisión en cuanto a convocatoria, reuniones periódicas y toma de decisiones, estableciendo de manera supletoria la regulación de los órganos colegiados en la correspondiente Ley de Régimen Jurídico aplicable en todo lo no previsto en la ley foral, a fin de evitar lagunas interpretativas. En cuanto a sus principios de actuación, se reitera la colaboración interinstitucional, la garantía de derechos de terceras personas y la subsidiariedad respecto al procedimiento penal, a fin de respetar la jurisdicción penal exclusiva de jueces y tribunales.

Se articula así un auténtico derecho a la memoria que supone validar, socializar y resignificar esos hechos, la realidad de los abusos sexuales en el ámbito de la Iglesia católica, asumiendo nuestra responsabilidad política, institucional y social, por lo que hace a su reconocimiento combatiendo la apología del olvido, la amnesia social, las equidistancias, los encubrimientos y las diversas formas de «revisionismo» y «negacionismo» mediante las que se han justificado y negado estas actuaciones, y luchando contra las actitudes de indiferencia y las exhibiciones de relativismo frente a la revictimización de quienes las han padecido. Se trata de incorporar en la memoria colectiva de la sociedad la existencia de casos de abusos sexuales a menores cometidos por miembros de la Iglesia católica, unos sucesos que hasta épocas muy recientes habían permanecido ocultos e ignorados por la mayoría de la sociedad.

De esta forma, los victimarios han buscado institucionalizar en la historia su versión de los hechos, quedando depositada en la memoria colectiva e instalada en la cotidianidad de la sociedad mediante el olvido forzado que ahora se combate activamente desde las instituciones.

Frente a ello, esta ley foral consagra los derechos a la verdad, la justicia, la memoria y la reparación de las víctimas de abusos sexuales cometidos en el ámbito de la Iglesia católica, con independencia de que el autor de tales violaciones haya sido identificado, aprehendido, juzgado o condenado, y sin que exista la necesidad de establecer una relación concreta de culpabilidad sobre los hechos. De este modo, la ley foral se hace eco, una vez más, tanto de las reivindicaciones de los colectivos de víctimas, como de las recomendaciones de diferentes expertos y organismos internacionales.

Este colectivo de víctimas será protegido considerando el dato de la prescripción, dado que hace falta dar cobertura a los casos que, por haber prescrito, no han encontrado merecido reconocimiento ni reparación, evitando interferir en los asuntos que todavía pueden ser planteados ante los tribunales de justicia.

En el título tercero se regula el procedimiento para el reconocimiento de la condición de víctima mediante solicitud. Se garantiza, en definitiva, un mecanismo ágil de iniciación de trámites sin requisitos burocráticos excesivos y eliminando las barreras y dificultades que puedan impedir u obstaculizar la investigación rápida y eficaz que requiere el reconocimiento de la condición de víctima, dado que las actuaciones no tienen un carácter penal ni sancionatorio.

Se ha optado por configurar dentro de la Oficina de Atención a Víctimas el sostenimiento administrativo de las actividades de la Comisión de Reconocimiento, que podrá ordenar actividades de investigación e instrucción del expediente a fin de comprobar la información aportada por la persona solicitante, requerir antecedentes datos o informes, solicitar testimonios o, en definitiva, llevar a cabo cuantas actuaciones estime precisas para el mayor esclarecimiento de los hechos. La comisión podrá inadmitir las solicitudes o acordar motivadamente la propuesta de declaración de la condición de víctima o denegación, que será objeto de una resolución por parte de la persona titular del departamento con competencias en justicia, pudiendo interponerse recurso de alzada, que pone fin a la vía administrativa, ante el Gobierno de Navarra. El silencio será negativo. Sin embargo, todo el procedimiento está sujeto a plazos preceptivos, que solo podrán ser ampliados por causa motivada, sin que la Administración pueda eludir en ningún caso su obligación de resolver.

El título cuarto regula la asistencia a las víctimas y las medidas de fomento, articulando las funciones de información a las víctimas, conforme a su normativa específica, a la Oficina de Asistencia a Víctimas del Delito. A solicitud de las víctimas, el Departamento de Justicia podrá articular, a través del servicio correspondiente, mecanismos de justicia restaurativa que se estimen adecuados a fin de alcanzar los objetivos y fines de la ley foral y cuya clave de bóveda es, precisamente, el derecho a la memoria y el deber de recordar que corresponde tanto al Estado como a la sociedad.

No hay que olvidar que los mecanismos de justicia restaurativa se regulan en la Directiva 2012/29/UE, de derechos de las víctimas, y permiten traer beneficios evidentes para ellas, entre los que se encuentran ser tratadas de manera respetuosa, individualizada y profesional, recibir información útil para poder reaccionar y recuperarse de los daños sufridos y enfrentarse, en su caso, a un procedimiento judicial, tomar decisiones de forma más informada, proteger su seguridad y dignidad, así como las de sus familias, limitar el riesgo de victimización secundaria y repetida, intimidación o represalias y aumentar la confianza en las instituciones. Se fomenta así también una nueva concepción de la justicia, que pasa de una concepción puramente retributiva a una justicia que podríamos calificar de restauradora. Una justicia que pone a las víctimas en el centro del sistema. Desde un ámbito del derecho internacional sustenta esta concepción de justicia, entre otra legislación, el Estatuto de Roma, que contempla la reparación de las víctimas incluyendo la restitución, indemnización y rehabilitación.

En definitiva, a fin de garantizar el derecho a la justicia, entendido de manera poliédrica, mediante esta norma la Comunidad pone a disposición de las víctimas los recursos y las prestaciones que, según los casos, se necesiten para paliar las injusticias estructurales de las que han sido objeto, y en definitiva combatiendo la impunidad.

Como dice la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su «Conjunto de principios actualizado para la protección y promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad» (Principio 1): «La impunidad constituye una infracción de las obligaciones que tienen los Estados de investigar las violaciones, adoptar medidas apropiadas respecto de sus autores, especialmente en la esfera de la justicia, para que las personas sospechosas de responsabilidad penal sean procesadas, juzgadas y condenadas a penas apropiadas, de garantizar a las víctimas recursos eficaces y la reparación de los perjuicios sufridos de garantizar el derecho inalienable a conocer la verdad y de tomar todas las medidas necesarias para evitar la repetición de dichas violaciones».

El presente título faculta al Gobierno de Navarra para poder articular medidas de apoyo y fomento a los colectivos representativos de las víctimas y asimismo de la investigación científica y la difusión del conocimiento de los hechos.

De la misma manera el título concluye relatando el importante papel de las víctimas y de sus colectivos representativos, asegurando su interlocución y la obligación de que sean consultadas a través de los mecanismos adecuados de participación para cuantas disposiciones les afecten.

La disposición adicional primera establece la constitución de la Comisión de Reconocimiento en el plazo máximo de un mes desde el nombramiento de sus integrantes.