Ley 4/2022, de 27 de julio, de racionalización y simplificación administrativa de Extremadura

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA

La Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

«Las leyes no son puros actos de poder, sino de sabiduría, de justicia y de razón. El legislador no ejerce la autoridad, sino un sacerdocio. No debe perder de vista que las leyes se hacen para los hombres y no los hombres para las leyes; que deben adaptarse estas al carácter, a los hábitos y a la situación del pueblo para el que se hacen; que hay que ser sobrio en cuanto a las novedades en materia de legislación, pues si es posible calcular en una nueva institución las ventajas que la teoría nos ofrece, no lo es conocer todos los inconvenientes que solo la práctica puede descubrir; que hay que conservar lo bueno si se duda acerca de lo mejor; que al corregir un abuso hay que ver también los peligros de la propia rectificación; que sería absurdo entregarse a ideas absolutas de perfección en cosas que no son susceptibles sino de una bondad relativa; que en lugar de cambiar las leyes es casi siempre más útil presentar a los ciudadanos nuevos motivos para apreciarlas».

Estas palabras extraídas del discurso preliminar del Código Civil Francés de 1804 siguen vigentes, salvo en lo relativo al lenguaje no inclusivo, impropio de los tiempos actuales.

También sigue vigente la disyuntiva a la que se enfrentaba la codificación de esa época: «preverlo todo» y, al mismo tiempo, «simplificarlo todo». Ya entonces se evidenciaba que «es peligrosa la ambición de querer regular todo y prever todo», que se antojaba como «una meta imposible de alcanzar». Al mismo tiempo, se debe evitar «simplificar las leyes hasta el punto de dejar a los ciudadanos sin reglas ni garantías respecto a sus mayores intereses».

En ese difícil equilibro nos encontramos dos siglos después. Un extraño bucle del que solo se puede salir aprobando leyes con una vocación axial. Leyes que, partiendo de lo fundamental, central y principal de la regulación, fijen los principios generales que subyacen de la misma, y desde los cuales la regulación cobra sentido y justificación. Leyes ejes, en suma. Ese es el objeto principal de esta ley, compartido por el Consejo Económico y Social, en su Dictamen n.º 3/2021, de 3 de diciembre. Así, continuando en esta senda, el objetivo y finalidad de esta ley son fijar las bases para una Administración pública autonómica dinámica, que acompañe a las personas particulares en sus iniciativas y no se limite a intervenir a través de normas «de policía».

En primer lugar, se recogen en esta ley los principios generales para la implantación en la Administración pública autonómica de una nueva «gobernanza pública por proyectos», con la finalidad de hacer frente a los problemas que transcienden las atribuciones propias de las consejerías.

Los modelos institucionales de estructuras de gobierno departamentales, que son originarios del siglo XIX, si bien hunden sus raíces en el Antiguo Régimen y en los Estados liberales de finales del siglo XVIII, se adaptan mal a las nuevas realidades. Estas reclaman un modelo de transversalidad organizativa que rompa las costuras de la vieja Administración pública departamental o divisional. Así, las nuevas tendencias hacia estos modelos de transversalidad organizativa se encaminan hacia la gestión pública por misiones, proyectos o programas, que rompa los «silos» del modelo funcional divisional por departamentos o consejerías. Se impone, por tanto, una nueva «gobernanza pública por proyectos».

Asimismo, es objeto de esta ley establecer el marco general de racionalización del régimen de intervención administrativa sobre la actividad de las personas y entidades particulares, para la mejora en el funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y su sector público, reduciendo los obstáculos normativos y administrativos para ofrecer una gestión más ágil y eficiente, partiendo del «principio de mínima intervención administrativa».

En esta ley, el «principio de mínima intervención administrativa» se proyecta, esencialmente, hacia la actividad ejercida sobre las personas y entidades particulares; esto es, sobre la actividad que tradicionalmente se ha dado en llamar «de policía», que el apartado 2 del artículo 13 de nuestro Estatuto de Autonomía, reformado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, consagra como «otras facultades asociadas a las competencias», junto a la «de prestación» y a la «de fomento».

Esta forma de actuar de la Administración, interviniendo en la esfera de la ciudadanía, era una pieza angular del Estado de derecho surgido tras la Revolución francesa. No obstante, ya se advertía en la codificación francesa: «Toda revolución es una conquista. ¿Se hacen leyes al pasar del viejo gobierno al nuevo? Por la propia fuerza de las cosas, esas leyes son necesariamente hostiles, parciales, subversivas. Uno se siente impelido por la necesidad de romper todos los hábitos, de debilitar todos los vínculos, de apartar a todos los descontentos. Ya no se atiende a las relaciones privadas de los hombres entre sí: no se ve sino el fin político y general; se busca más a los confederados que a los conciudadanos. Todo se transforma en derecho público».

Consolidado el Estado de derecho, ya no es necesario que el derecho público invada todas las esferas de la ciudadanía a través de normas «de policía». Las leyes se hacen para las personas y no las personas para las leyes. Dos siglos después, la actuación de los poderes públicos en el Estado de Derecho se debe dirigir hacia su vertiente social, potenciando las actuaciones «de prestación de servicios público» y las «de fomento o estímulo», reconocidas en el artículo 13.2 de nuestro Estatuto de Autonomía. En estos ámbitos no se trata de intervenir menos, sino de intervenir mejor. Se interviene mejor racionalizando, unificando, simplificado. Es lo que se pretende también con esta ley, salvando, además, el lenguaje no inclusivo.

Ambas manifestaciones de la nueva posición que deben adoptar las Administraciones públicas, en apariencia contradictorias, tienen un nexo común: «el Estado que acompaña». Un Estado menos estático, que no se circunscribe a su función meramente administrativa, que no se limita a corregir los fallos del mercado. Ese es el nuevo hilo conductor de esta ley. Ese es su objetivo y finalidad: fijar las bases para una Administración pública autonómica dinámica, que acompaña las iniciativas de los agentes particulares, que no se limita a intervenir a través de normas «de policía».

En todo caso, a través de la presente ley se refuerza la asistencia a la ciudadanía en el acceso a los servicios públicos y se remueven los obstáculos que limitan el desarrollo económico y social de Extremadura, facilitando el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones mediante el uso y reutilización de los datos e información.

II

En el título preliminar se plasma el objeto y finalidad de la ley, el ámbito de aplicación y las definiciones de los conceptos jurídicos más utilizados a lo largo de la norma.

La ley será de aplicación con carácter general a todos los órganos, organismos y entidades que conforman la Administración pública autonómica.

En cuanto a las definiciones, destaca el concepto de «razón imperiosa de interés general», de acuerdo con la interpretación llevada a cabo por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la línea de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; así como de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, ambas de transposición de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

Del resto de conceptos definidos en esta ley es relevante la distinción que se realiza entre declaraciones responsables o comunicaciones «alternativas» de las «sustitutivas»; no obstante, esta taxonomía que lleva a cabo la ley no afecta a su naturaleza jurídica.

También son reseñables las definiciones de los conceptos de «gobernanza pública por proyectos» y de «proyecto», en los términos indicados anteriormente. Así, se entiende por «gobernanza pública por proyectos», a los efectos de esta ley, aquella forma de ejercer las potestades y competencias administrativas respecto a un proyecto o conjunto de pretensiones vinculadas a un interés común. Por su parte, a los efectos de esta ley, se entiende por «proyecto» al conjunto de actividades planificadas, empresariales o no, diversas en cuanto a su naturaleza, que se unen para alcanzar un fin común, al margen de la titularidad única o separada de esas actividades o de su gestión.

En esta línea, en el título I se recogen los principios generales para la implantación en la Administración pública autonómica de una «nueva gobernanza pública por proyectos», con la finalidad de hacer frente a los problemas que transcienden las atribuciones propias de las consejerías. Así, se consagra el «principio de transversalidad organizativa» y se incluyen ciertas previsiones en cuanto a los mecanismos de coordinación y colaboración y los sistemas de acompañamiento individualizado.

La «gobernanza pública por proyectos» se llevará a cabo preferentemente a través de las técnicas de calificaciones integrales, tramitaciones conjuntas de proyectos y gestión coordinada de procedimientos. Para hacer efectiva la «gobernanza pública por proyectos», la Administración pública autonómica potenciará la utilización de las encomiendas de gestión administrativa y las unidades administrativas de carácter provisional para la aceleración de proyectos y atracción de inversiones. Todo ello, sin perjuicio de aquellas otras modalidades e instrumentos que permita el ordenamiento jurídico autonómico o estatal.

Por lo tanto, la regulación de la nueva «gobernanza pública por proyectos», que se consagra con vocación de generalidad y permanencia en la Administración pública autonómica a través de esta ley, no se agota en sí misma. Aquí se fijan objetivos, prioridades y principios, así como modalidades e instrumentos para llevarla a efecto. Modalidades e instrumentos que no constituyen numerus clausus.

Las medidas de racionalización del régimen general de intervención administrativa se contienen en el título II. El capítulo I de este título II comienza plasmando la cláusula general de intervención, así como el «principio de mínima intervención administrativa» aludido anteriormente y que luego se perfilará.

Se parte de las premisas constitucionales estatutarias y de los principios de intervención de las Administraciones públicas para el ejercicio de una actividad, recogidos con carácter básico en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, entre otros preceptos.

La cláusula general exige de los órganos, organismos y entidades que conforman la Administración pública autonómica, de acuerdo con los principios generales consagrados en la Constitución, la normativa básica estatal y la normativa autonómica, velar por el cumplimiento de sus fines y de los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable. Para ello, podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias.

El «principio de mínima intervención administrativa» concretado en esta ley impide establecer medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de determinados requisitos para el ejercicio de una actividad, salvo razones imperiosas de interés general, respetando en todo caso los principios de necesidad y proporcionalidad recogidos en el artículo 19 de esta ley.

En el capítulo II del título II se recogen las normas comunes de aplicación de las declaraciones responsables y de las comunicaciones, incluyendo los requisitos de las mismas y las funciones de comprobación y control.

Así, la Administración pública autonómica potenciará la utilización de declaraciones responsables o comunicaciones en sus relaciones con las personas interesadas en el seno de los procedimientos administrativos. Las declaraciones responsables serán exigibles por parte de la Administración pública autonómica en aquellos supuestos en los que la normativa vigente establezca la necesidad de acreditación del cumplimiento de determinados requisitos por parte de las personas interesadas para el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio. En cambio, las comunicaciones serán exigibles en aquellos otros supuestos en los que únicamente se deba poner en conocimiento de la Administración pública autonómica los datos identificativos, o cualquier otro relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho, por parte de las personas interesadas.

En todo caso, a los efectos de esta ley, las declaraciones responsables y las comunicaciones podrán operar como técnicas de intervención administrativa para el reconocimiento o ejercicio de un derecho, o el inicio y desarrollo de una actividad, de forma preferente y alternativa a la solicitud de inicio de un procedimiento de autorización, licencia o de inscripción en un registro. Asimismo, las declaraciones responsables y las comunicaciones podrán sustituir a la aportación de documentos en el seno de un procedimiento iniciado a solicitud de la persona interesada.

A las primeras se las define en el artículo 3 como declaraciones responsables o comunicaciones «alternativas» y a las segundas como declaraciones responsables o comunicaciones «sustitutivas». No obstante, como se ha dicho, su naturaleza jurídica es la misma y, por lo tanto, les son de aplicación las normas comunes contenidas en el capítulo II del título II de esta ley, además de la normativa básica estatal.

El capítulo III regula las formas de intervención administrativa para el desarrollo de una actividad, partiendo de los principios de necesidad y proporcionalidad, definidos en la normativa básica estatal.

Así, cuando la Administración pública autonómica, en el ejercicio de sus competencias, establezca medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberá aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo, deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

Si la Administración pública autonómica establece límites al acceso o exige el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, a través de autorizaciones, licencias, inscripción en un registro, declaraciones responsables o comunicaciones, deberá motivar su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general, que deberán ser proporcionados a la razón imperiosa de interés general invocada.

La intervención administrativa sobre la actividad de las personas o entidades particulares en todos los ámbitos de las competencias de la Administración pública autonómica se llevará a cabo con carácter preferente y alternativo a las autorizaciones o licencias, a través de declaraciones responsables o de comunicaciones que cumplan las previsiones contenidas en esta ley y en la normativa básica de aplicación.

Por su parte, la Administración pública autonómica tan solo utilizará la autorización o licencia previa como técnica de intervención administrativa cuando, de acuerdo con lo previsto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, concurran determinadas circunstancias, justificadas y ponderadas en la misma con base a los principios de necesidad y proporcionalidad.

Además, los trámites de registro se sustituirán, en determinados casos, por inscripciones de oficio.

Se completa este capítulo III del título II con el establecimiento de ciertas previsiones sobre medidas de flexibilización y eficacia extraterritorial de las autorizaciones y licencias.

Además, se incluyen en el capítulo IV de ese mismo título II previsiones sobre las actuaciones concretas de la Administración autonómica. En primer lugar, se establecen, con carácter sistemático, previsiones sobre la actividad de comprobación o verificación.

Comienza esta regulación estableciendo de forma expresa que la Administración pública autonómica llevará a cabo las labores de comprobación o verificación del cumplimiento de los requisitos o condiciones para el reconocimiento de un derecho o el desarrollo de un actividad, de oficio y proactivamente, sin requerir la intervención de las personas interesadas, salvo que sea estrictamente necesaria de acuerdo con la normativa de la Unión Europea o la normativa básica estatal, o concurran razones imperiosas de interés general.

Los órganos, organismos y entidades que conforman la Administración pública autonómica deberán comprobar la información de las personas interesadas mediante los servicios o sistemas habilitados, salvo que exista oposición de los mismos a acceder a dicha información. En estos casos, se realizarán los actos de comprobación, inspección o control conforme a lo dispuesto en esta ley.

En todo caso, las personas interesadas tienen derecho a no aportar documentos en poder de la administración, para lo cual deberán identificar los datos e informaciones en las solicitudes, declaraciones responsables o comunicaciones haciendo referencia expresa al órgano ante quien se aportó, el número de expediente, la fecha de presentación de la información de que se trate y cualquier otro aspecto que se defina reglamentariamente.

La información acreditada en un expediente respecto al cumplimiento de un requisito, situación o circunstancia para el reconocimiento de un derecho, inicio de actividad o cumplimiento de una obligación, será válida salvo que por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, resulte necesario o idóneo utilizar las vías de acceso a las que se refieren los apartados siguientes.

El acceso a los documentos o agrupaciones documentales se realizará, preferentemente y con carácter general, mediante el acceso del órgano que ejerce las facultades de comprobación o verificación al sistema de información o expediente en el que se encuentran.

La información se enviará en formato electrónico, mediante el cauce que se habilite corporativamente cuando sea preciso incorporar al expediente una copia auténtica en el plazo máximo de tres días desde que lo solicite el órgano que pretende acceder al documento.

Finalmente, se prevé que la Administración suscriba con otras Administraciones públicas o entidades, convenios u otros instrumentos que permitan hacer uso de los documentos que las personas interesadas hayan dispuesto a disposición ante otras Administraciones.

Continuando con la regulación de las actividades de comprobación y verificación, se establece en la ley previsiones en cuanto a la transmisión de datos y reutilización de la información, el gobierno de los datos y la comprobación automatizada.