Decreto-ley 5/2022, de 16 de mayo, de modificación de la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears, y por el que se establece el régimen de prestación del servicio de taxi en el ámbito territorial de la isla de Ibiza

I

El artículo 30.31 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, según la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, atribuye la materia de espectáculos y de actividades recreativas a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears como competencia exclusiva, y el artículo 31.17 de esta norma le atribuye la materia de actividades clasificadas como competencia de desarrollo legislativo y de ejecución. También establece como competencias propias de los consejos insulares las actividades clasificadas (art. 70.7) y los espectáculos públicos y las actividades recreativas (art. 70.11), cuyo ejercicio se ajustará, entre otros preceptos, a lo dispuesto en los artículos 58 y 72.

La intervención administrativa en materia de actividades recreativas y espectáculos tiene como norma nuclear la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears, si bien encontramos varias normativas sectoriales que regulan algunas de estas actividades o inciden en determinados aspectos: turismo, cultura, emergencias, etc. La mayoría de estas actividades se hacen en locales y espacios especialmente habilitados y cuentan con las medidas de seguridad pertinentes. En otros casos, sin embargo, estas actividades se llevan a cabo de forma esporádica en espacios no habilitados y por eso se prevé un régimen especial para ser autorizadas con las máximas garantías de seguridad y respeto a la convivencia ciudadana.

Estas actividades no permanentes tienen una tipología variada y van desde fiestas patronales y populares, organizadas por la propia Administración, hasta acontecimientos de carácter privado y lucrativo. No obstante, por su singularidad, estas actividades no permanentes tienen unas claras limitaciones legales que hacen que se sometan a un régimen de autorización previa siempre que se acredite un interés público con criterios económicos y sociales, y se entenderá que son de carácter puntual, y solo por el tiempo imprescindible necesario a este interés público.

En los últimos tiempos han ido proliferando actividades de ocio y entretenimiento como una oferta paralela a las actividades permanentes como por ejemplo las desarrolladas en discotecas, salas de fiestas o bares de copas. Se trata de unas actividades no autorizables puesto que no acreditan ningún tipo de interés público y que plantean una competencia desleal a las actividades legales pero, sobre todo, suponen un importante riesgo para las personas que participan en ellas al no contar los lugares donde se celebran con las más mínimas medidas de seguridad. En principio, se trataría de actividades no permanentes sin autorización y perfectamente sancionables con la normativa de actividades, pero presentan un perfil particular que las diferencia de una simple actividad esporádica no autorizada.

En primer lugar, el objeto de estas actividades es similar al de las actividades legales de ocio nocturno, con un espacio de interacción social con música, servicio de bebidas y otros servicios y, por lo tanto, su objetivo es hacer una competencia directa a la oferta legal.

En segundo lugar, se trata de actividades que se hacen de forma esporádica y puntual en un lugar determinado pero que son organizadas y comercializadas por personas que forman una estructura de naturaleza empresarial y con un plan de negocio muy concreto. Se trata, por lo tanto, de organizaciones empresariales o pseudoempresariales que se dedican a alquilar edificaciones por unos pocos días, contratan determinados servicios y publicitan y comercializan la asistencia a estas fiestas a través de unos canales propios que les permiten una importante difusión, a la vez que huyen de los canales más habituales, alejándose así de la posibilidad de inspección y control de la Administración.

En tercer lugar, encontramos en estas actividades determinados servicios, como por ejemplo el transporte de los clientes o servicios de seguridad, que sirven no solo para facilitar el acceso de los usuarios a la actividad sino también para vigilar y mantener la opacidad de la actividad y que se haga difícil perseguir estas actividades ilícitas o incluso que se puedan confundir con actividades de carácter privado que se permiten cuando son realizadas fuera de un establecimiento físico o de un espacio público.

Finalmente, una de las características más claras de estas actividades es que se realizan a menudo en edificaciones residenciales, lo cual les permite ampararse en el derecho fundamental de la inviolabilidad del domicilio para evitar la adopción inmediata de medidas cautelares que requerirían el acceso a las dependencias donde se realizan.

II

Por otro lado, el Consejo Insular de Ibiza, con la conformidad de los cinco ayuntamientos de la isla, ha solicitado al Gobierno de las Illes Balears la aprobación de la oportuna norma reglamentaria de actualización del régimen de carga y descarga y tarifa única del sector del taxi en la isla de Ibiza establecido en la Orden del consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio de 27 de julio de 2012, sobre el régimen de tarifas máximas obligatorias de los servicios interurbanos de transporte público discrecional de viajeros en vehículos de turismo que se desarrollan en el territorio de la isla de Ibiza (BOIB n.º 23, de 2 de agosto de 2012).

La posterior Orden del consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio de 20 de mayo de 2013, de actualización del régimen de carga y descarga y de la tarifa única aplicable a los servicios de taxi que se prestan en el ámbito territorial de la isla de Ibiza, fue declarada nula por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears n.º 137, de 3 de marzo de 2015.

No obstante, el Auto de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears de 21 de julio de 2016 determinó la validez de las tarifas aprobadas de acuerdo con la Orden de 2013 por acuerdo del Pleno del Consejo Insular de Ibiza de 2 de junio de 2014 (BOIB n.º 77, de 7 de junio de 2014).

En relación con la regulación inicialmente propuesta por el Consejo Insular de Ibiza y acordada con los ayuntamientos, que incluía varios aspectos sobre la tarifa única, el régimen especial de recogida de viajeros y las condiciones de aplicación de las tarifas, además de la actualización de las tarifas que se encontraban establecidas por acuerdo del Pleno del Consejo Insular de Ibiza de 2 de junio de 2014, se plantearon dudas competenciales, y finalmente el 16 de marzo de 2022 el Consejo Consultivo de las Illes Balears ha emitido un dictamen en el cual concluye que la modificación del régimen especial de recogida de viajeros, así como la del régimen tarifario ligado a este, se realizará mediante una norma reglamentaria cuya aprobación es competencia del Gobierno de las Illes Balears, mientras que la mera actualización de las tarifas fijadas en la norma puede llevarse a cabo a través de un acto administrativo general dictado por el órgano competente del Consejo Insular de Ibiza.

En este momento resulta muy urgente e inaplazable la inmediata aprobación de esta regulación, vista la grave situación de inseguridad jurídica existente en el marco regulador de la prestación del taxi en la isla de Ibiza. El inicio de la temporada turística conllevará un enorme aumento de la demanda de movilidad, unido a la perspectiva de recuperación de la actividad nocturna vinculada al ocio (muy asociada al uso del taxi), lo cual hace imprescindible la regulación de la prestación del servicio en el ámbito insular, que se lleva a cabo mediante la disposición adicional única de este decreto ley.

III

El decreto ley tiene habilitación expresa en el artículo 49 del Estatuto de Autonomía y se dicta al amparo de las competencias que ejerce la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de espectáculos y de actividades recreativas y en materia de ordenación del transporte de viajeros y mercancías que tengan su origen y destino dentro del territorio de la comunidad autónoma, según los artículos 30.31 y 32.2 del Estatuto de Autonomía, respectivamente.

El artículo 49 del Estatuto de Autonomía permite al Gobierno dictar medidas legislativas provisionales, en forma de decreto ley, en casos de necesidad extraordinaria y urgente, las cuales no pueden afectar a determinadas materias. Se trata de una figura inspirada en la que prevé el artículo 86 de la Constitución española y cuyo uso ha producido una extensa jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El Alto Tribunal ha insistido en que la definición, por parte de los órganos políticos, de una situación de necesidad extraordinaria y urgente debe ser explícita y razonada, y que existirá una «conexión de sentido», o relación de adecuación, entre la situación excepcional y las medidas que se pretendan adoptar, que deben ser idóneas, concretas y de eficacia inmediata. Es exponente de esta doctrina constitucional la Sentencia n.º 12/2015, de 5 de febrero, donde se recogen los reiterados pronunciamientos del Alto Tribunal sobre la utilización de este instrumento normativo.

Desde la Sentencia n.º 137/2011, de 14 de septiembre, el Tribunal Constitucional ha reconocido que la valoración de la necesidad extraordinaria y urgente puede ser independiente de su imprevisibilidad e incluso puede tener origen en la inactividad previa de la administración competente, siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación. Asimismo, el Tribunal Constitucional, en la misma línea que la anterior Sentencia n.º 29/1986, de 20 de febrero, en la Sentencia n.º 237/2012, de 13 de diciembre, razona que no debe confundirse la eficacia inmediata de la norma provisional con su ejecución instantánea y, por lo tanto, deberá permitirse que las medidas adoptadas con carácter de urgencia incluyan un posterior desarrollo normativo y de actuaciones administrativas de ejecución de aquellas.

Las medidas que se adoptan en este decreto ley tienen por finalidad garantizar la seguridad y la salud de las personas y sus bienes, además de garantizar el cumplimiento de la normativa exigible en el ámbito de las actividades recreativas y de espectáculos públicos, como por ejemplo la protección de los menores, la minimización de las molestias a los ciudadanos o los frecuentes problemas de movilidad y alteración de la seguridad vial que a menudo conllevan estas actividades clandestinas, y, por otro lado, acabar con la grave situación de inseguridad jurídica existente en el marco regulador de la prestación del taxi en la isla de Ibiza, lo que determina la urgencia de las medidas que deben adoptarse, que exigen un plazo más breve que el que requiere la tramitación parlamentaria de las leyes, así como la de los reglamentos, tanto por el procedimiento ordinario como por el de urgencia, y, en consecuencia, justifica la utilización del instrumento del decreto ley previsto en el artículo 49 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

Este decreto ley cumple los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para ser utilizado, puesto que las medidas que se adoptan introducen una serie de modificaciones legales y reglamentarias que permitirán hacer frente a este importante problema de forma rápida y efectiva.

IV

De este modo, este decreto ley se estructura en un artículo, una disposición adicional, una disposición derogatoria y ocho disposiciones finales.

Mediante el artículo único se modifican varios artículos de la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears, para hacer frente a la proliferación de las fiestas ilegales, sobre todo aquellas que se llevan a cabo en viviendas y en determinados ámbitos de suelo rústico. Estos tipos de actos, al margen de la competencia desleal que suponen para las actividades de entretenimiento y ocio legalmente establecidas, no solo suponen un importante riesgo para las personas que participan en ellas al no tener los lugares donde se llevan a cabo los elementos de seguridad y protección requeridos, sino que también tienen importantes impactos en el orden público y en la convivencia ciudadana, generando molestias y ruidos, problemas de movilidad y de acceso de servicios esenciales, además de ser un potencial foco de otras actividades ilícitas.

Con esta modificación de la Ley se hace una definición esmerada de estas fiestas, diferenciándolas de las que tienen un carácter familiar o privado y del resto de actividades no permanentes que, a pesar de que puedan presentar similitudes con estas fiestas, no tienen este carácter de acontecimientos organizados como oferta paralela a la oferta legal de ocio y entretenimiento. Asimismo, se establece un régimen sancionador riguroso que alcanza tanto a los organizadores y a las personas que se lucran con estas actividades como a los participantes que, con su actitud incívica, ponen en riesgo la salud de las personas o el medio ambiente.

La disposición adicional única establece el régimen de prestación del servicio de taxi en el ámbito territorial de la isla de Ibiza que afecta al ámbito de aplicación de las tarifas, siendo aplicables al servicio de taxi tanto de carácter urbano como interurbano, ordinario o estacional; se adecuan a la situación actual las condiciones del régimen de recogida de viajeros, eliminando la preferencia en las paradas de los taxis municipales e incorporando el régimen de posicionamiento por satélite (GPS); se incluye el suplemento de gestión de servicio de posicionamiento por satélite dentro del suplemento por radioteléfono; se prevé que las tarifas correspondientes al servicio por distancia recorrida únicamente se aplicarán cuando los vehículos no superen la velocidad máxima permitida; en relación con la incorporación al taxímetro de la tarifa por kilómetros realmente recorridos se suprime que se complete el precio final con el importe del retorno al lugar de origen del servicio, y se establece que los usuarios tienen derecho al transporte gratuito del equipaje.

Mediante la disposición derogatoria se derogan todas las disposiciones de rango igual o inferior que se opongan a este decreto ley, lo contradigan o sean incompatibles con lo que dispone y, en particular, la Orden del consejero de Agricultura, Medio ambiente y Territorio de 27 de julio de 2012, sobre el régimen de tarifas máximas obligatorias de los servicios interurbanos de transporte público discrecional de viajeros en vehículos de turismo que se desarrollan en el territorio de la isla de Ibiza, y el punto 7 del artículo 95 de la Ley 4/2014, de 20 de junio, de transportes terrestres y movilidad sostenible de las Illes Balears.

Mediante la disposición final primera de este decreto ley se modifica la disposición adicional primera del Decreto Ley 4/2022, de 30 de marzo, por el que se adoptan medias extraordinarias y urgentes para paliar la crisis económica y social producida por los efectos de la guerra en Ucrania, con la finalidad de extender a la Universidad de las Illes Balears y sus entidades instrumentales las previsiones normativas en materia de contratación que, respecto de los consejos insulares, los entes locales y sus entidades instrumentales, contiene el primer párrafo de la citada disposición adicional.

La disposición final segunda de este decreto ley modifica el artículo 17 de la Ley 2/1998, de 13 de marzo, de ordenación de emergencias en las Illes Balears, para permitir que, mediante un convenio, el personal de las instituciones de interés público pueda prestar el servicio de salvamento y socorrismo de las playas.

Mediante la disposición final tercera de este decreto ley se modifica puntualmente la Ley 4/2014, de 20 de junio, de transportes terrestres y movilidad sostenible de las Illes Balears, porque, a la vista de la problemática generada en el aeropuerto por la captación ilegal de viajeros in situ en la terminal por parte de empresas VD (minibús), incumpliendo la obligación de precontratación establecida en el artículo 63.4 de la Ley 4/2014, y a la vista de que supone competencia desleal dentro del sector del transporte de viajeros, se considera necesario que en la presente temporada turística se pueda sancionar también el simple ofrecimiento de servicios de transporte a los viajeros por parte de empresas transportistas (y no solo la prestación de servicios de transporte incumpliendo las condiciones establecidas en el artículo 63.4, como hasta ahora), facilitando así la inspección y sanción de esta conducta ilegal de captación. Además, también se ha considerado adecuado subir un grado la calificación de esta conducta infractora (la captación de viajeros fuera de los locales y oficinas de la empresa transportista), quedando calificada a partir de ahora como infracción muy grave, para conseguir así disuadir a las empresas de realizar esta conducta infractora.

Mediante la disposición final cuarta de este decreto ley, se procede a la modificación de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears, por los siguientes motivos: otorgar una nueva redacción a los puntos 1 y 4 del artículo 23, con el fin de adecuar su regulación al contenido del artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, así como introducir una referencia al incumplimiento del régimen de autorización, todo ello en la línea de una adecuada seguridad jurídica; incluir una nueva letra, la m), en el artículo 120, relativa a incumplimientos de determinadas obligaciones derivadas de la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio; modificar el punto 1 del artículo 128, para hacer referencia a las medidas provisionales previstas por la Ley 39/2015, por seguridad jurídica, y añadir un nuevo artículo, el 128 bis, con el fin de introducir la posibilidad de aplicar multas coercitivas en el ámbito de la normativa turística, a efectos de poder garantizar con la eficacia adecuada el cumplimiento de la misma.

Asimismo, por medio de la disposición final quinta, se modifica puntualmente el artículo 7 de la Ley 5/2021, de 28 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2022, a fin de introducir un nuevo apartado 4 en el citado artículo por el que se prevea expresamente la posibilidad de incorporar o generar crédito en el estado de gastos del ejercicio 2022, según corresponda, por razón de los ingresos derivados de los reintegros de fondos percibidos por los beneficiarios de las ayudas establecidas en el Real decreto ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19.

Mediante la disposición final sexta se añade una disposición adicional sexta a la Ley 8/2017, de 3 de agosto, de accesibilidad universal de las Illes Balears, con el objeto de establecer medidas respetuosas con la accesibilidad y con el valor histórico y de protección de determinados transportes públicos.

Completan este decreto ley la disposición final séptima, mediante la que se faculta al Consejo de Gobierno para que, mediante un decreto, pueda modificar las normas que contiene la disposición adicional única, y la disposición final octava, mediante la que se establece la entrada en vigor del decreto ley el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial de las Illes Balears».