Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA

Conózcase que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2.º del Estatuto de Autonomía para Cantabria, promulgo la siguiente Ley de Cantabria 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria.

PREÁMBULO

I

La Comunidad Autónoma de Cantabria, en el ejercicio de la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo, litoral y vivienda que tiene atribuida en virtud de lo establecido en el artículo 24.3 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, ha considerado oportuno y necesario acometer la aprobación de un nuevo texto legal en el que se regulen conjuntamente, manteniendo la línea seguida hasta ahora, las materias referidas a la ordenación del territorio y el urbanismo.

Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, ha constituido desde su aprobación el marco normativo de referencia en la materia, pero son varias las razones que determinan la necesidad de actualizar y modernizar sus contenidos, considerando como opción más acertada la de aprobar un nuevo texto legal completo, frente a la de introducir nuevas reformas parciales en el mencionado texto.

Entre los principales motivos que han conducido a esta decisión, cabe señalar, el largo tiempo transcurrido desde que dicha Ley se aprobara y las distintas reformas parciales a las que se ha sometido a la misma, así como la gran cantidad de normas aprobadas a nivel estatal con especial incidencia en la ordenación del territorio y el ordenamiento jurídico urbanístico, normas todas ellas que, por su carácter de legislación básica, en virtud de la distribución competencial establecida constitucionalmente, han de ser observadas y obligan necesariamente a una labor de coordinación y adaptación de la legislación autonómica a los postulados básicos establecidos por el Estado.

Por otro lado, cambios legislativos acontecidos en otras áreas de nuestro ordenamiento jurídico, que afectan con carácter transversal a todos los ámbitos competenciales de las diferentes Administraciones Públicas, como son los referidos a las garantías para los ciudadanos; la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres como principio informador del ordenamiento jurídico; las bases del régimen local; la transparencia; la modernización de los procedimientos administrativos, con la administración electrónica; las relaciones interadministrativas; la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y los cambios procedimentales acaecidos como consecuencia de la aprobación de las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En este contexto, por lo tanto, se hacía necesaria una nueva norma que además de adaptarse a esos cambios y dotar de coherencia la regulación en esta materia, fuese capaz de dar respuesta a los nuevos retos de la sociedad de nuestro tiempo, tales como el envejecimiento de la población y del parque edificado, la adaptación al cambio climático, el despoblamiento rural, el cambio del modelo económico, el cumplimiento de los objetivos de la agenda 2030, etc. Sin embargo, esta nueva norma no nace con un ánimo rupturista y sí con la sana intención de mejorar, fruto de la experiencia de tantos años, todas aquellas cuestiones que no han funcionado todo lo bien que hubiera sido deseable, manteniendo todo lo que se ha evidenciado como satisfactorio y provechoso. Esta cierta continuidad facilita la adaptación de los operadores urbanísticos a la misma y evita penalizar la seguridad jurídica estableciendo un régimen transitorio que respete las actuaciones en ejecución.

II

En cuanto a la sistemática de la Ley, la misma consta de 295 artículos, distribuidos en un Título Preliminar y siete Títulos más, nueve Disposiciones Adicionales, ocho Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria, nueve Disposiciones Finales y un Anexo.

El Título Preliminar se refiere al objeto y fines de la Ley, donde la ordenación de la política territorial y urbanística y la regulación de la actividad administrativa en materia de usos del suelo y de los recursos naturales constituyen su eje central, fijándose para ello los principios básicos a aplicar y regulándose los instrumentos que permitan esa ordenación desde el prisma del uso racional del territorio y su desarrollo sostenible.

El suelo constituye el ámbito sobre el que se desarrollan las actividades humanas, el sustento de la producción de alimentos, proporciona los recursos y materias primas necesarias para el desarrollo de la actividad de los distintos sectores de la economía, conserva las huellas de nuestro pasado, purifica y regula el ciclo del agua y de los nutrientes siendo esencial para la salud de nuestros ecosistemas, constituye un depósito de genes y especies, indispensable para la biodiversidad y actúa como sumidero de carbono, crucial para la mitigación del cambio climático. En definitiva, es un recurso natural muy valioso, muy dinámico, muy frágil, finito y no renovable, dado el tiempo que requiere su formación, configurándose como un ecosistema esencial, complejo, multifuncional, vivo y de crucial importancia medioambiental y socioeconómica que desempeña numerosas funciones clave y presta servicios vitales para la existencia humana y la supervivencia de los ecosistemas, de modo que las generaciones futuras puedan satisfacer sus propias necesidades.

La Agenda Urbana española se inspira en el principio del desarrollo territorial y urbano sostenible que establece la legislación estatal sobre suelo y rehabilitación urbana (artículo 3 del Real Decreto 7/2015, de 30 de noviembre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). Según la misma, ya hace tiempo que el suelo rural dejó de entenderse como aquel suelo residual que queda tras la identificación del suelo que ya es urbano y del suelo urbanizable que es aquel que demandan los planes urbanísticos para asegurar el crecimiento previsto y previsible en un determinado horizonte temporal. Se trata pues de un sistema en sí mismo que merece protección y su propio análisis.

Esta ley, como no podría ser de otra manera, se fundamenta en el principio constitucional de un desarrollo sostenible en torno al que se establece todo un catálogo de principios descritos en el título preliminar, cuyo cumplimiento habrá de servir como criterio de interpretación de las reglas que en ella se establecen, así como de las normas reglamentarias que la desarrollen y, sobre todo, como principio que debe guiar la labor de ordenación e intervención sobre el suelo de nuestra región. A partir de esos presupuestos, la ley persigue un equilibrio fácil de entender, pero no tan fácil de conseguir: facilitar la actividad económica y social en los suelos aptos para ser desarrollados o recuperados y, en paralelo, mantener la protección y conservación de los espacios y los suelos más valiosos de nuestra región, ya sea por sus valores naturales o económicos, ya sea porque aseguran la sostenibilidad de aquel.

Entendido de ese modo, se parte de la idea de un desarrollo sostenible como la necesidad de acomodar la ordenación y la intervención en el suelo a las modalidades particulares de ocupación y uso del territorio que se vienen dando en Cantabria, de forma que, sin menoscabo de la protección, su regulación, cuyos principios y fines se incorporan al presente texto legal, se acerque a la realidad de nuestra región.

Esas modalidades de ocupación y uso del territorio se reflejan especialmente en todo lo relacionado con la regulación de la clasificación del suelo, pero destacan, por lo determinantes en lo que a la ocupación del territorio se refiere, los apartados correspondientes a la necesidad de justificación, por encima de un determinado porcentaje considerado como asumible, la capacidad de crecimiento prevista en los planes generales municipales; las denominadas Áreas de Desarrollo Rural, que se constituyen como un verdadero instrumento cuyo objeto no es otro que el de contribuir a la ordenación y el desarrollo rural, regulando y ordenando, en su caso, la construcción de viviendas aisladas de carácter unifamiliar, así como las instalaciones vinculadas a actividades artesanales, culturales, de ocio y turismo rural en el suelo rústico más antropizado y próximo a los núcleos urbanos de pequeños municipios o municipios en riesgo de despoblamiento, siempre que no posea los valores intrínsecos a que se refiere la legislación sectorial de protección o los planes y normas de ordenación territorial; o en el ámbito de la planificación territorial, o la implantación estratégica de instalaciones y usos que hayan de asentarse en más de un término municipal o que, aun asentándose en uno solo, trasciendan de dicho ámbito por su incidencia económica, su magnitud o sus singulares características, a través de los denominados Proyectos Singulares de Interés Regional.

Se señalan entre los fines de la actuación pública en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de todos los habitantes mediante la implementación de los objetivos de desarrollo sostenible de Naciones Unidas, así como la conservación y preservación de los espacios, recursos y elementos de relevancia ecológica, la preservación del patrimonio cultural de Cantabria, la puesta en valor del paisaje, el uso racional de litoral y la lucha contra el cambio climático, apareciendo con fuerza fines tales como la accesibilidad de los servicios para toda la población y la movilidad sostenible o el del fomento de la renovación y regeneración urbana de nuestras ciudades, dejando bien claro, desde el comienzo del articulado, que se quiere optar por el modelo de la ciudad compacta frente a la dispersión, sin perder la esencia de los núcleos tradicionales del ámbito rural y teniendo presente la dualidad en el territorio de Cantabria en que se distinguen aquellos municipios con demanda real de suelo para urbanizar y edificar, que se corresponden fundamentalmente con los de mayor población, medios y capacidad de gestión, de aquellos otros municipios en los que la experiencia demuestra la prácticamente nula demanda anual de urbanización e inapreciable construcción de viviendas, que se corresponden fundamentalmente con pequeños municipios del ámbito rural, especialmente aquellos situados en el interior de Cantabria, con riesgo de despoblamiento. El modelo por el que se apuesta decididamente en esta ley considera ambas realidades, como lo demuestra la serie de preceptos que se han incluido con el fin de lograr esos fines y objetivos fundamentales.

Siempre es destacable la necesaria colaboración interadministrativa, arbitrando cuando proceda y en atención a los intereses mutuos, aquellos medios adecuados para que las demás Administraciones puedan participar en las decisiones propias, de acuerdo a los principios de colaboración, cooperación y coordinación, en los términos establecidos por la legislación básica estatal. Todo ello tiene fiel reflejo en el artículo 6 con el que se cierra el primer capítulo del Título preliminar.

Por último, el capítulo II, que se regula la transparencia y la participación ciudadana y el derecho a la información territorial y urbanística dentro del marco general que para la implantación de la administración electrónica se desprende de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas y el RD 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, así como el Registro de Planeamiento y Gestión Urbanística de Cantabria y las cédulas urbanísticas, constituye un completo y acabado sistema orientado a asegurar la transparencia del urbanismo y de los sistemas de gestión, referida tanto al momento de elaboración de los diferentes instrumentos de planeamiento y de gestión, como una vez finalizados estos procesos, en los que, además, se tiene especial consideración a la participación ciudadana, asegurando una información constante y actualizada a través del novedoso Registro y dotando de seguridad al tráfico jurídico urbanístico e inmobiliario con la creación de las cédulas urbanísticas municipales.

El Título Primero está dedicado a la ordenación territorial regulando cada uno de los instrumentos planeamiento territorial con el que la Comunidad Autónoma se dota para ello, que con independencia de su rango legal o reglamentario se tramitarán conforme a los procedimientos especiales regulados para cada uno de ellos en este texto normativo, que desplazan al establecido con carácter general en la Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Así, en primer lugar y en la cúspide de la planificación territorial, se encuentra el Plan Regional de Ordenación Territorial, que tiene por objeto identificar las pautas generales del desarrollo y transformación sostenibles de la Comunidad Autónoma, fijar las directrices para el uso racional de los recursos naturales y la conservación del patrimonio cultural, definir el modelo territorial que permita el adecuado ejercicio de sus competencias por las distintas Administraciones públicas y establecer las prioridades de la acción ambiental, económica y social en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

El Plan de Ordenación del Litoral, que en atención a las peculiaridades y especial singularidad de la zona costera y con la finalidad de una protección efectiva e integral de la misma queda, en su ámbito específico, equiparado a todos los efectos al Plan Regional de Ordenación Territorial.

Las Normas Urbanísticas Regionales establecen criterios y fijan pautas normativas en lo referente al uso del suelo y la edificación y son de obligado cumplimiento en ausencia de Planeamiento General o como complemento del mismo y de las normas de aplicación directa de esta ley.

En lo que se refiere a los Planes Territoriales Parciales, estos desarrollarán de forma integral el Plan de Ordenación Territorial en las áreas o zonas que este delimite.

Los Planes Territoriales Especiales son instrumentos de ordenación territorial, en desarrollo directo de las previsiones contenidas en el Plan Regional de Ordenación Territorial, los Planes Territoriales Parciales o de su legislación específica y tienen por objeto la regulación de uno o varios aspectos sectoriales, limitando su campo de actuación a esos concretos sectores.

Los Proyectos Singulares de Interés Regional tienen por objeto regular la implantación de instalaciones y usos productivos y terciarios, turísticos, deportivos, culturales, actuaciones para el desarrollo rural, mejora ambiental, de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, así como de grandes equipamientos y servicios de especial importancia que hayan de asentarse en más de un término municipal o que, aun asentándose en uno solo, trasciendan dicho ámbito por su incidencia económica, su magnitud o sus singulares características.

El Título II trata de la clasificación y régimen del suelo, estableciendo las tradicionales categorías de suelo urbano, urbanizable y rústico. En la primera de estas categorías se encuentra el suelo urbano, en el que se encuadrarían los terrenos integrados de forma efectiva en la red de dotaciones y servicios de un núcleo de población en los términos establecidos en la Ley. Se suprime la distinción entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado y se regulan con mayor concreción conceptos jurídicos indeterminados como el de malla urbana, estableciéndose que será el propio Planeamiento General, en función de la ordenación propuesta el que establezca el grado de consolidación por la edificación que se considera razonable y coherente para entender que el suelo integrado en la malla urbana se pueda considerar urbano.

El suelo urbanizable será aquel en el que se integrarán los terrenos aptos para su transformación urbanística que sean precisos para atender las necesidades que así lo justifiquen, a corto, medio o largo plazo, eliminando la distinción que establecía la legislación anterior entre suelo urbanizable delimitado y residual, por cuanto éste último carece de sentido conforme al principio de desarrollo sostenible.

Por último, pero no por ello menos importante, el suelo rústico, distinguiendo entre el de especial protección, así clasificado en virtud de lo previsto en la legislación sectorial correspondiente o en función de las previsiones de los planes y normas de ordenación territorial o urbanística por considerar necesario preservarlo en función de sus valores históricos, arqueológicos, científicos, ambientales, culturales o paisajísticos, aquellos con riesgos naturales o tecnológicos acreditados, así como aquellos otros en los que estime necesaria su protección por concurrir en ellos un valor económico estratégico derivado de su riqueza agrícola, ganadera, forestal o extractiva por otro lado, el suelo rústico de protección ordinaria así clasificado por el Planeamiento General con objeto de preservarlo, en un momento dado, de su desarrollo urbano integral por último, se recupera la figura de los núcleos rurales, como ámbitos que sirven de soporte a un asentamiento de población singularizado y diferenciado según los censos y padrones oficiales, integrado por un mínimo de cinco y un máximo de treinta viviendas, que encajan mejor en cuanto a su concepción y regulación en el suelo rústico que en el suelo urbano.

Se establecen para cada una de las clases de suelo los correspondientes derechos, deberes y limitaciones de los propietarios de los mismos, de conformidad con lo previsto en la legislación básica estatal, diferenciando en el suelo urbano esos deberes en función del tipo de actuación de que se trate, distinguiendo las actuaciones edificatorias de las actuaciones de transformación urbanística que a su vez se dividen en actuaciones de renovación o reforma de la urbanización, actuaciones de dotación y actuaciones de regeneración y renovación urbana.

En el suelo urbanizable, se establece la posibilidad de anticipar en casos justificados las construcciones destinadas a fines productivos o terciarios, antes del inicio del proceso de gestión del Plan, siempre que la seguridad, salubridad y protección del medio ambiente queden suficientemente garantizadas y el propietario asuma las obligaciones que le correspondan, una vez gestionado el ámbito, prestando para ello las garantías suficientes.

Señalar, asimismo, que el artículo 48.4 en el suelo rústico, establece la obligatoriedad para los promotores, cuando se trate de construcciones o instalaciones no directamente vinculadas al uso agrícola, ganadero, extractivo o forestal del terreno, incluidas las de carácter residencial y las destinadas a ocio o turismo rural, del pago a los respectivos Ayuntamientos, de una cantidad no menor de un 3 por ciento ni superior al 5 por ciento del importe del presupuesto de las obras a ejecutar, salvo que se trate de un municipio en riesgo de despoblamiento o el promotor tenga su domicilio fiscal en el municipio y se mantenga en el mismo, al menos, durante cuatro años, en cuyo caso no será exigible el pago de dicha cantidad.