Ley 5/2022, de 8 de julio, de políticas de juventud de las Illes Balears

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Las políticas de juventud son todas aquellas actuaciones dirigidas a mejorar las condiciones sociales de las personas jóvenes, acompañándolas en su proceso vital y capacitándolas para alcanzar competencias personales y profesionales que propicien su autonomía, su emancipación y su participación en todos los ámbitos sociales. A pesar de las dificultades y debilidades en la implantación, así como su aplicación desigual en el territorio, ya nadie duda de que las actuaciones integrales hacia la juventud son imprescindibles para forjar una ciudadanía activa y plena.

Como toda política, la de juventud ha evolucionado en las últimas décadas y poco tiene que ver ahora con la que se hacía en los años 80, cuando la vida de las personas jóvenes era más o menos previsible, con una inserción laboral casi segura después de la etapa de formación, contratos estables y un acceso a la vivienda relativamente fácil que permitían iniciar un proyecto de vida en pareja o de familia. En aquellos momentos, la política de juventud se centraba en la población muy joven y tenía como ejes la promoción del ocio y del asociacionismo juvenil.

En los últimos tiempos, sin embargo, la etapa juvenil está profundamente marcada por la incertidumbre. Los altos índices de desempleo, la precariedad en el trabajo y el encarecimiento de la vivienda han dificultado enormemente las transiciones económica y domiciliar de las personas jóvenes, hasta el punto de que, según el Observatorio Joven del Consejo de la Juventud de España (CJE), la tasa de emancipación residencial en las Illes Balears entre la juventud de entre 16 y 29 años fue del 17,8 % en el primer semestre de 2020, cuando diez años antes era del 35,6 %. Esta situación ha provocado que se retrasen las posibilidades del colectivo para construir su propio proyecto de vida y que el concepto de juventud se haya prolongado hasta los 30 años o más.

La crisis derivada de la COVID-19 ha contribuido a empeorar las expectativas de las personas jóvenes de vivir de manera independiente. De acuerdo con este observatorio, las consecuencias socioeconómicas de la pandemia han afectado con dureza a la población joven, un colectivo que ya de por sí sufre una mayor fragilidad económica, relacionada con una inserción laboral más precaria e inestable que la del resto de la población. Además, la juventud de las Illes Balears es la más castigada por esta crisis, con las mayores cotas de población entre 16 y 29 años que no trabajó ninguna hora y que estuvo afectada por los ERTE (el 42,1 %) en los seis primeros meses de 2020, según este mismo estudio.

En paralelo, la visión de la juventud también ha cambiado en las últimas décadas. La juventud ya no es concebida como una etapa de transición hacia la adultez, sino como una etapa vital llena, vivida por un colectivo con unas necesidades y unas posibilidades específicas y un capital que puede aportar al conjunto de la sociedad. En este contexto, también se reconoce el papel de las personas jóvenes en la construcción social y como agente de cambio y de transformación.

Así, la Estrategia de la Unión Europea para la juventud 2019-2027, aprobada por resolución del Consejo de la UE y de los representantes de los estados miembros, establece que la política que se lleve a cabo en este ámbito no solo debe permitir a los y a las jóvenes convertirse en los artífices de su vida, dar apoyo a su desarrollo personal, reforzar la resiliencia y dotarlos de habilidades para la vida, a fin de que puedan afrontar los retos de un mundo cambiante; también debe animar a la juventud y dotarla de los recursos necesarios para convertirse en ciudadanos activos; mejorar las decisiones políticas en todos los sectores, en particular el empleo, la educación, la salud, la vivienda y la emancipación como garantía de inclusión social, en cuanto al impacto sobre la juventud; contribuir a la erradicación de la pobreza juvenil y de todas las formas de discriminación, y promover la emancipación juvenil.

Esta visión de la juventud como agente transformador impregna también la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, adoptada por la Asamblea General de la ONU en septiembre de 2015, como plan de acción a favor de las personas, el planeta y la prosperidad, con la intención de fortalecer la paz universal y el acceso a la justicia. El documento parte de la base de que, en el mundo actual, las personas jóvenes ya no quieren únicamente ser informadas sobre las políticas públicas, los planes y los modelos de desarrollo que les impactan; quieren diseñarlos, tomar decisiones y ser el vehículo que los implementen. Por lo tanto, como jóvenes quieren tener un rol activo mediante el papel principal de la participación juvenil significativa en todos los niveles de toma de decisión, para garantizar un desarrollo sostenible, un crecimiento económico inclusivo, la promoción de sociedades pacíficas y la erradicación de la pobreza. En este sentido, para conseguir una juventud activa y preparada que pueda participar en la toma de decisiones, se evidencia aún más la necesidad de llevar a cabo políticas públicas que garanticen, fomenten y promuevan la emancipación juvenil, sostenida sobre los pilares del empleo juvenil y el acceso a la vivienda. Solo con una juventud en vías de emancipación se consigue la autonomía personal de los jóvenes, materializada en la creación de su propio proyecto vital. Y solo con una juventud autónoma se garantiza al máximo una población joven tan formada y crítica como sea posible, capaz de formar parte de la mejor manera posible en la toma de decisiones.

II

La Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes es el único tratado internacional centrado específicamente en derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de las personas jóvenes. Fue firmado en octubre de 2005, ratificado por España dos años más tarde y está vigente desde 2008. En 2016 este catálogo de derechos fue ampliado mediante la aprobación de un protocolo adicional que reconoce la juventud como actor estratégico de desarrollo y agente político con incidencia local y global.

En la Unión Europea, la materia de juventud es una política nacional de los Estados miembros y está expresamente excluida de armonización, si bien el Consejo puede adoptar recomendaciones sobre la base de propuestas de la Comisión. En este sentido, los artículos 6 (competencia de la UE para llevar a cabo acciones en materia de juventud), 47 (fomento del intercambio de trabajadores y trabajadoras jóvenes), 165 (promoción de una educación de calidad y los intercambios juveniles y de la participación de las personas jóvenes en la vida democrática de Europa), 166 (movilidad en la formación profesional) y 214 (creación de un Cuerpo Europeo de Solidaridad) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) constituyen la base de cualquier actuación de la Unión en el ámbito de la juventud.

Bajo este marco, la UE ha llevado a cabo actuaciones específicas para la juventud como la implantación del programa Erasmus+ dedicado a la juventud, creado por el Reglamento (UE) 1288/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, mediante el que se fomenta el intercambio de jóvenes tanto dentro de la Unión como con terceros países. Durante los últimos años, además, la Unión Europea ha reforzado sus políticas para la juventud, como lo muestra la iniciativa del Cuerpo Europeo de Solidaridad, aprobada por el Reglamento (UE) 2018/1475 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de octubre de 2018, que permite a personas jóvenes de entre 18 y 30 años conocer otros países mediante actividades de voluntariado. Además, cada nueve años el Consejo de la Unión Europea aprueba una Estrategia de la UE para la Juventud que se configura como el marco europeo de cooperación en este ámbito. La correspondiente al periodo 2019-2027 tiene entre sus metas impulsar la participación de la juventud en la vida democrática, apoyar el compromiso social y cívico y tratar de garantizar que todas las personas jóvenes cuenten con los recursos necesarios para participar en la sociedad.

En el ámbito estatal, la Constitución Española, en el apartado 2 del artículo 9, establece el mandato a los poderes públicos de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, y también el de remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social. De forma más específica, el artículo 48 consagra el deber, para los poderes públicos, de promover las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural.

Otros derechos que garantiza la Carta magna, aunque no de manera específica para la juventud, son a la educación (artículo 27), al trabajo (artículo 35), a la protección de la salud (apartado 1 del artículo 43) o a una vivienda digna (artículo 47).

En cuanto al ámbito competencial, el artículo 148 de la Constitución Española no prevé la juventud como competencia específica que puedan asumir las comunidades autónomas.

Sin embargo, el apartado 3 del artículo 149 dispone que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las comunidades autónomas, en virtud de sus estatutos respectivos.

A su vez, el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en el artículo 16, relativo a derechos sociales, dispone en el apartado 3 que, en todo caso, la actuación de las administraciones públicas de las Illes Balears deberá centrarse primordialmente, entre otros aspectos, en la articulación de políticas que garanticen la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural. De manera similar a la Constitución, el Estatuto de Autonomía también garantiza el derecho a la educación (artículo 26), al empleo y al trabajo (artículo 27), a la protección de la salud (artículo 25) y a la vivienda digna (artículo 22).

El artículo 30 del Estatuto otorga a la comunidad autónoma de las Illes Balears la competencia exclusiva en las siguientes materias: juventud, diseño y aplicación de políticas, planes y programas destinados a la juventud (apartado 13).

Las competencias en materia de juventud son, de acuerdo con el artículo 70, apartado 16, del Estatuto, propias de los consejos insulares, y actualmente están transferidas mediante la Ley 21/2006, de 15 de diciembre, de atribución de competencias a los consejos de Menorca y de Ibiza y Formentera en materia de juventud y ocio; y el Decreto 26/2018, de 3 de agosto, de traspaso al Consejo Insular de Mallorca de las funciones y los servicios inherentes a las competencias propias de esta institución insular que ejerce la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears en materia de juventud y ocio.

Otras competencias de la comunidad autónoma relacionadas con la ley que reconoce el Estatuto son las exclusivas en materia de vivienda (apartado 3 del artículo 30), de promoción de la salud (apartado 48 del artículo 30) y enseñanza universitaria (apartado 4 del artículo 36); la de desarrollo legislativo y ejecutivo en el ámbito de la enseñanza no universitaria (apartado 2 del artículo 36) y la ejecutiva en materia de legislación laboral y formación profesional continua (apartado 11 del artículo 32). A su vez, el Estatuto de Autonomía prevé que los consejos insulares puedan tener competencia ejecutiva en materia de sanidad (apartado 7 del artículo 71) y de enseñanza (apartado 8 del artículo 71), si, por ley específica, así se les atribuye.

Basándose en este marco competencial, la primera ley que reguló las políticas de juventud fue la Ley 10/2006, de 26 de julio, integral de la juventud. Esta norma ya apostó por una perspectiva transversal, basada en la interdepartamentalidad para una concreta combinación de las políticas de juventud explícitas –las desarrolladas por los organismos de juventud– y las implícitas –desarrolladas por otros departamentos de la comunidad autónoma de las Illes Balears– así como en la interinstitucionalidad entre las administraciones implicadas y la incidencia de los agentes públicos y privados que actúan directa o indirectamente sobre la juventud.

Sin embargo, en la práctica esta ley ha sido insuficiente para consolidar un modelo transversal de políticas de juventud. Los departamentos de juventud de las administraciones públicas han continuado gestionando un ámbito muy concreto de estas actuaciones –básicamente el ocio y servicios muy específicos para la juventud– al margen de los otros departamentos con competencias que impactan directamente en la juventud, como las de formación, empleo o vivienda. El resultado de todo esto es una política de juventud disgregada entre las actuaciones explícitas y las implícitas, como fenómenos aislados, cuando todas deberían compartir un objetivo común, que no es otro que facilitar el desarrollo integral de las personas jóvenes. Es necesario, entonces, crear mecanismos efectivos para conseguir que todas las políticas de juventud sean fruto de un estudio de las necesidades reales de las personas jóvenes y que coordinen las respuestas a estas demandas. De conformidad con su régimen jurídico-administrativo especial, en Formentera habrá un consejo de la juventud que agrupe en una única entidad las vertientes locales e insulares.

El primer paso es reconocer la juventud como un colectivo diverso y heterogéneo que vive una etapa vital llena, con necesidades específicas para la emancipación, el pleno desarrollo de sus capacidades y la integración e implicación efectivas en la vida política, económica, social y cultural, y también con unos derechos específicos. La Ley 9/2019, de 19 de febrero, de la atención y los derechos a la infancia y la adolescencia de las Illes Balears, reconoce explícitamente estos colectivos y prevé unos derechos específicos, pero se detecta un vacío legal en cuanto a la consideración y los derechos de las personas de entre 16 y 30 años.

Ligado a lo anterior, se hace necesario dotar a las políticas de juventud de entidad propia y separarlas de las del tiempo libre educativo, un ámbito desde siempre gestionado directamente por los departamentos de juventud. Como prácticamente todas las legislaciones de las comunidades autónomas (a excepción de Cataluña y de Cantabria), la regulación del tiempo libre educativo se ha incorporado históricamente en un apartado específico de la Ley de juventud. Sin embargo, la realidad del ocio educativo en las Illes Balears demuestra que abarca mucho más que la población joven. Solo a modo de ejemplo, la práctica totalidad de las actividades de ocio educativo para niños y jóvenes declaradas a los departamentos de juventud de los consejos insulares cuentan con participantes de entre 6 y 12 años, mientras que las personas usuarias de las instalaciones hasta ahora llamadas juveniles, a excepción de los albergues y las residencias juveniles, son utilizadas principalmente para niños menores de 14 años. Es necesario, por tanto, crear un marco jurídico específico y diferenciado para las políticas de juventud.

Igualmente, hay que adaptar el sistema de competencias entre el Gobierno de las Illes Balears y los consejos insulares a la distribución operada con la reforma del Estatuto de Autonomía en 2007, un año después de aprobarse la Ley integral de juventud. El proceso de descentralización en materia de juventud comenzó con la aprobación de la Ley 21/2006, de 15 de diciembre, por la que se atribuyen las competencias en materia de juventud y ocio a los consejos insulares de Menorca y de Ibiza y Formentera. Doce años después de aquel primer paso, el proceso culminó con el Decreto 26/2018, de 3 de agosto, de traspaso al Consejo Insular de Mallorca de las funciones y los servicios inherentes a las competencias propias de esta institución insular que ejerce la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears en materia de juventud y ocio. Es necesario, entonces, adaptar la Ley de juventud a esta circunstancia.

Esta ley reconoce asimismo el régimen jurídico-administrativo especial de Formentera y la insularidad específica de este territorio del archipiélago caracterizado por una realidad geográfica particular que también incide en las políticas de juventud. Igualmente se reconoce, también en materia de políticas de juventud, que habrá actuaciones o actividades que, debido a la evidencia de la insularidad estructural de Formentera, exigirán la cooperación, por razones obvias, por falta de infraestructuras, servicios, equipamientos, bienes y recursos en Formentera, del Gobierno de las Illes Balears, y que solo podrán disfrutarse por la juventud de Formentera a partir de las infraestructuras, servicios, equipamientos, bienes y recursos existentes en la inmediata isla de Ibiza, si bien lo ideal es que puedan disfrutarse en Formentera. En consecuencia, la ley es sensible a las diversas derivadas de la insularidad propia de Formentera, con algunas manifestaciones en materia de juventud, y sobre todo reconoce la dependencia física estructural de Formentera hacia la isla de Ibiza, sin perjuicio de la plena igualdad institucional de los dos consejos insulares de las Pitiusas, y con el resto del archipiélago. Debido a estas razones geográficas se prevé que el Gobierno de la comunidad autónoma pueda acordar con el Consejo Insular de Ibiza las fórmulas pertinentes para que este coopere con el Consejo Insular de Formentera en determinados ámbitos relacionados con las políticas de juventud, sin perjuicio de las relaciones bilaterales que puedan establecerse asimismo entre los consejos insulares de Ibiza y Formentera.

En coherencia con lo anterior, es necesario delimitar las competencias que corresponden al Gobierno de las Illes Balears y al Instituto Balear de la Juventud (IBJOVE), el cual, mediante esta ley, se adapta a las prescripciones de la Ley 7/2010, de 21 de julio, del sector público instrumental de la comunidad autónoma de las Illes Balears, formalizando su condición de entidad pública empresarial.

En materia de participación, se debe dar respuesta a la demanda del Consejo de la Juventud de las Illes Balears, expresada en el Pleno de 22 de diciembre de 2018 y reiterada en varias sesiones posteriores, de dotarse de personalidad jurídica propia para tener una mayor autonomía. Desde 2016, el Consejo de la Juventud de las Illes Balears es un órgano colegiado que está adscrito a la consejería competente en materia de juventud. Si bien se ha valorado que esta figura ha sido positiva para recuperar un órgano que se suprimió de manera repentina en 2012, años después de su recuperación se detecta la necesidad de desligarse del Gobierno de las Illes Balears para tener más autonomía en su tarea de defender los intereses de la juventud, y de seguir la recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa de 11 de enero de 2006, en el sentido de que los consejos nacionales de juventud deben poder determinar su propia organización y métodos de trabajo.

Finalmente, pero no menos importante, hay que crear un sistema de ejecución de las políticas de juventud, formado por el personal profesional, los servicios y los equipamientos en este ámbito, que garantice una aplicación adecuada de estos servicios.