Real Decreto 789/2022, de 27 de septiembre, por el que se regula la compatibilidad del Ingreso Mínimo Vital con los ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia con el fin de mejorar las oportunidades reales de inclusión social y laboral de las personas beneficiarias de la prestación

La Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital crea y regula esta prestación dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad por carecer de recursos económicos suficientes para la cobertura de sus necesidades básicas.

Esta prestación nace con el objetivo principal de garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica, rompiendo el vínculo entre ausencia estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo, o social de los individuos.

Para impulsar el tránsito desde una situación de exclusión a una de participación en la sociedad, la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, establece que el ingreso mínimo vital contendrá en su diseño incentivos al empleo y a la inclusión aplicados con el fin de evitar la llamada «trampa de pobreza», es decir, que la mera existencia de la prestación inhiba el objetivo de inclusión social y económica de las personas beneficiarias.

Pero la disyuntiva entre eficiencia y equidad ha estado presente en el diseño de las políticas públicas desde la década de los años 60, especialmente en aquellas condicionadas a renta y, aunque prestaciones como el ingreso mínimo vital consiguen reducir la pobreza extrema y mejorar la distribución de los ingresos primarios, lo que se traduce en una mejora de la equidad social, lo cierto es que sin incentivos al trabajo podría llegar a mantener bajo la trampa de la pobreza a determinadas personas beneficiarias que pudiendo incorporarse al mercado laboral no lo hacen por miedo a ver reducida su prestación al aumentar el salario.

El incentivo al empleo busca la no desincentivación a incorporarse al mercado laboral o a poder incrementar el número de horas en el caso en el que el individuo esté trabajando porque hace que no pierda un euro de prestación, sino menos, por cada euro que se incrementan los salarios por un incremento en la oferta laboral. Esto hace que el ingreso mínimo vital, además de ser una medida que busca mejorar la equidad, no se convierta en una medida ineficiente desde el punto de vista económico.

La literatura ha investigado esta cuestión desde la década de los años 60 llegando a consolidar una base teórica sólida para el diseño de los incentivos.

Son numerosos los países de la OCDE que tienen programas orientados a hacer que trabajar resulte rentable, en unos casos ligados a otra prestación –como sería en el caso de España el ingreso mínimo vital– y en otros casos no, donde las principales características de su diseño son el tipo de hogar que recibe el incentivo (si se tienen en cuenta o no a convivientes con la persona solicitante), el modo de calcular la cuantía (tipo fijo o variable en fases), la unidad de análisis sobre la que se estudia el incremento en la oferta laboral (puede ser el individuo o la pareja), la frecuencia de pago (mensual o anual), si existe un número mínimo de horas trabajadas para cobrar el incentivo y la duración del incentivo.

La mayoría de los trabajos que se han llevado a cabo para medir los efectos de los incentivos al empleo, y que han estudiado de una forma u otra los modelos de Estados Unidos (Earned Income Tax Credit– EITC) y Reino Unido (Working Tax Credit – WTC) concluyen que los incentivos al empleo tienen efectos positivos en las personas de bajos ingresos.

En términos de eficiencia se produce una mejora sustancial en madres solteras con baja cualificación, aunque hay una leve disminución del número de horas trabajadas por parte del segundo perceptor en el hogar, que suele ser una mujer. Y en términos de equidad los incentivos al empleo consiguen reducir la pobreza, si bien es cierto que la magnitud de esta reducción depende de la generosidad del esquema y de la respuesta que provoque sobre la oferta laboral, puesto que esto terminará determinando la renta disponible de las personas y sus familias.

En particular, en el contexto de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, el artículo 11.4 establece que con el fin de que la percepción del ingreso mínimo vital no desincentive la participación en el mercado laboral, la percepción del ingreso mínimo vital será compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia de la persona beneficiaria individual o, en su caso, de uno o varios miembros de la unidad de convivencia en los términos y con los límites que reglamentariamente se establezcan. En estos casos, se establecerán las condiciones en las que la superación en un ejercicio de los límites de rentas establecidos en el punto 2 del citado artículo por esta causa no suponga la pérdida del derecho a la percepción del ingreso mínimo vital en el ejercicio siguiente. Este desarrollo reglamentario, en el marco del diálogo con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, prestará especial atención a la participación de las personas con discapacidad y las familias monoparentales.

Este modelo de incentivo al empleo vinculado al ingreso mínimo vital, que se regula a través de la compatibilidad del ingreso mínimo vital con los ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia y que consiste en determinar un importe del incremento de rentas derivadas por el trabajo que no se computan para la determinación de la cuantía de la prestación, se determina en función de la composición de la unidad de convivencia, del tipo de incremento de la oferta laboral (esto es, de si el hogar incrementa sus ingresos salariales partiendo de una situación en la que no trabajaba – hogares del margen extensivo – o los incrementa por aumentar horas de trabajo – hogares del margen intensivo), de los ingresos que dieron lugar a la prestación del ingreso mínimo vital en función de distintos tramos de dicho incremento.

Las características anteriores se definen como parámetros en los artículos de este real decreto. Estos parámetros, de acuerdo con la teoría económica, persiguen un incentivo mayor en los hogares con menores que hogares sin menores. Dentro de la categoría de hogares con menores se quiere incentivar más a los hogares donde solo hay un adulto (familias monoparentales) frente a los que tienen dos o más adultos. Además, se busca incentivar más a los hogares cuyos integrantes pasan de no trabajar a hacerlo, que a los hogares en los que aun incrementando la oferta laboral sus integrantes ya estaban trabajando.

Lo anterior se traduce en el cálculo de dieciocho posibilidades de incentivo determinadas por: tres tipos de unidades de convivencia (solo personas adultas, una persona adulta con menores, más de una persona adulta con menores) dos tipos de incremento en la oferta laboral (margen intensivo y extensivo), y tres tramos de importes del incremento de ingresos del trabajo o de la actividad económica.

Con el fin de apoyar la participación en el mercado laboral, la reforma C22.R5 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) incluye entre sus objetivos la puesta en marcha del incentivo al empleo para las personas beneficiarias del ingreso mínimo vital. De acuerdo con lo previsto en el PRTR, el desarrollo reglamentario de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, la puesta en marcha del incentivo al empleo está previsto para el último trimestre del año 2022.

El real decreto se estructura en una parte expositiva, seis artículos, tres disposiciones adicionales y cuatro disposiciones finales. En el texto articulado se regula el objeto del real decreto, las personas beneficiarias, el cómputo de rentas y los tramos para establecer los incrementos de ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia que se excepcionarán del cómputo de rentas, así como una evaluación de los efectos del real decreto.

La disposición adicional primera introduce una aclaración respecto del alcance de la previsión del último inciso del apartado 13.1 de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, en aquellos casos en que se deba percibir el complemento de ayuda para la infancia para aquellas unidades de convivencia que incluyan menores de edad entre sus miembros. El citado artículo exige que la cuantía económica resultante de la prestación de ingreso mínimo vital sea igual o superior a 10 euros mensuales con la finalidad de evitar el abono de importes de escasa cuantía. Para calcular la cuantía mensual de la prestación de ingreso mínimo vital básica se han de conocer los ingresos del ejercicio anterior del beneficiario individual o de la unidad de convivencia. Una vez conocidos, se compararán con la renta garantizada que corresponda en cada supuesto teniendo en cuenta que dicha renta, según lo establecido en el apartado 2 del citado artículo, varía en función de las características de las personas beneficiarias.

El apartado 2.a) de la norma establece cuál es la renta garantizada para un beneficiario individual, pero en los siguientes apartados se enumeran una serie de complementos que incrementan la cuantía de la citada renta, y se definen los requisitos que se han de cumplir para su reconocimiento. Los mencionados complementos se otorgan por las siguientes causas: por tener reconocido un grado de discapacidad igual o superior al sesenta y cinco por ciento, por tener la condición de familia monoparental y por formar parte de la unidad de convivencia personas que sean menores de edad (ayuda para la infancia).

La propia norma se refiere a esta ayuda para la infancia como un complemento de la prestación de ingreso mínimo vital básico. Es, por tanto, ingreso mínimo vital. Es decir, que la prestación de ingreso mínimo vital es un todo conformado por la cuantía de ingreso mínimo vital básico (cuando se tenga derecho a ella, y en la cuantía que corresponda) y el complemento de ayuda para la infancia.

En consecuencia, para conocer si el importe de la prestación supera o no los 10 euros del límite mínimo para su abono, se ha de tener en cuenta la suma de ambos conceptos, como así se recoge en la citada disposición adicional primera.

Respecto a la disposición adicional segunda introduce el mantenimiento del derecho de los complementos de discapacidad, monoparentalidad y ayuda para la infancia hasta el 31 de diciembre del ejercicio en curso, aunque durante el mismo dejen de concurrir los motivos que dieron lugar a su concesión, motivado en la conveniencia de homogeneizar la función supervisora del Instituto Nacional de la Seguridad Social para la verificación del cumplimiento de los requisitos y obligaciones a efectos de determinar el acceso a la prestación de ingreso mínimo vital, así como su cuantía, que toma como referencia principal la información sobre ejercicios económicos completos, facilitada por los organismos tributarios y que se pone en relación con la renta garantizada también de ejercicios completos, lo que facilita la tramitación y gestión de las solicitudes de la prestación.

Asimismo, la extensión de los complementos hasta la finalización del ejercicio en curso se justifica por la oportunidad de otorgar a estos colectivos, especialmente necesitados, personas con discapacidad, familias monoparentales o unidades de convivencia con menores, un plus de protección hasta el final del ejercicio económico.

Por otro lado, la disposición adicional tercera regula que de conformidad con lo establecido en el apartado 7 del artículo 21 de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, los requisitos de ingresos y patrimonio para el acceso y mantenimiento de la prestación económica de ingreso mínimo vital, se realizará por la entidad gestora conforme a la información que se recabe por medios telemáticos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y en las Haciendas Tributarias Forales de Navarra y de los territorios históricos del País Vasco. A tales efectos, se tomará como referencia la información que conste en esas Haciendas Públicas respecto del ejercicio anterior a aquel en el que se realiza esa actividad de reconocimiento o control, o en su defecto, la información que conste más actualizada en dichas administraciones públicas.

Además, se añade, que antes del inicio de cada año, las citadas administraciones informarán a la entidad gestora de que información sobre ingresos y patrimonios disponen. Cualquier variación a lo largo del año será comunicada tan pronto como se produzca.

En este sentido, las haciendas públicas generalmente ponen en conocimiento de esta entidad gestora los datos definitivos del ejercicio fiscal del año anterior (ya consolidados) a partir de julio del ejercicio en el que se realiza el reconocimiento del derecho o revisión de su cuantía.

Esto supone que el INSS tenga que reconocer y mantener importes de prestaciones en vigor en base a unos datos provisionales –ya que pueden sufrir variaciones– y que, como resultado de la revisión correspondiente, pueden generar modificaciones de la cuantía o extinciones de la prestación inicialmente reconocida.

Cuando esas modificaciones de la cuantía resultan positivas se abonan con la nómina mensual, pero si son negativas o se extingue la prestación, la consecuencia es que se debe reclamar la diferencia.

Es por ello, que en coherencia con esa provisionalidad de los datos tributarios se ha considerado la necesidad de que el importe del derecho reconocido o revalorizado se realice por la entidad gestora provisionalmente con los datos que consten en las Haciendas Públicas hasta tanto no se dispongan de los datos consolidados. La posibilidad de dictar resolución provisional en tanto se comunican los datos definitivos que permiten determinar el importe definitivo de una prestación no es novedosa, y se encuentra expresamente prevista en el artículo 179 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, para la prestación de nacimiento y cuidado de menor.

De esta manera, cuando como resultado del cruce de datos tributarios, a los beneficiarios de la prestación de IMV se les hubiera abonado mayor cuantía, en los meses inmediatos anteriores, ya no sería necesario el inicio del procedimiento formal de reclamación de deuda, pensado principalmente para pensiones con importes definitivos y otras situaciones no provisionales, sino que se acudiría al mecanismo de compensación entre mensualidades dentro del mismo ejercicio, todo ello teniendo en cuenta que se ha percibido de forma inmediata unos importes pagados en un importe superior, basados en estos datos no definitivos o incluso abonados de acuerdo con la propia declaración de ciudadano de sus ingresos.

Dicho mecanismo tiene su razón de ser en la aplicación de los principios de eficiencia y eficacia administrativa, ya que la compensación de deudas implicaría una reducción importante de cargas administrativas de trabajo que redundaría en una gestión más ágil y accesible para el ciudadano.

Con el objeto de proporcionar la necesaria seguridad jurídica, las resoluciones provisionales devienen definitivas si los datos provisionales suministrados a la entidad gestora no son modificados antes del 31 de diciembre del ejercicio en que se hubiere formulado la solicitud. Una vez emitida la resolución definitiva, o cuando la resolución provisional hubiere devenido definitiva en aplicación del párrafo anterior, el importe del derecho reconocido o revalorizado adquirirá carácter definitivo.

Adicionalmente, a través de la disposición final segunda se introduce una modificación del Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero, por el que se regula el procedimiento especial para el reintegro de las prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas, El artículo 116.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre, autoriza a la persona titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social para que pueda disponer la no liquidación o, en su caso, la anulación y baja en contabilidad de todas aquellas liquidaciones de las que resulten deudas inferiores a la cuantía que se estime y fije como insuficiente para la cobertura del coste que su exacción y recaudación representen. En virtud de esta autorización se publicó la Orden TAS/1562/2005, de 25 de mayo, por la que se establecen normas para la aplicación y desarrollo del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, en cuyo artículo 7, relativo a las deudas de importe mínimo recaudable y susceptibles de anulación y baja en contabilidad, se dispone que «La cuantía que, conforme al artículo 94.2 de la Ley General de la Seguridad Social y a los artículos 6.5 y 11.4 del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, se estima como insuficiente para la cobertura del coste de la exacción y recaudación de las deudas con la Seguridad Social y conceptos de recaudación conjunta con las mismas y que permite, en su caso, acordar su anulación y baja en contabilidad, se fija en el 3 por 100 del indicador público de renta de efectos múltiples (IPREM) mensual, vigente en el momento de la respectiva liquidación, salvo en los casos de responsabilidad por sucesión mortis causa, en los que el indicado límite se fija en el 20 por 100 del IPREM mensual a efectos de iniciación del oportuno expediente de derivación de responsabilidad por causa de muerte.»

Por su parte, el Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero, que será aplicado por las entidades gestoras de la Seguridad Social como norma específica cuando, como consecuencia de la revisión del derecho previamente reconocido, resulten prestaciones indebidamente percibidas no establece, de forma expresa, la previsión de no iniciar este procedimiento especial de reintegro cuando el importe total de la deuda que resulte de las actuaciones de revisión del derecho sea inferior al considerado como mínimo para la cobertura del coste. Ello supone, en consecuencia, el inicio de un procedimiento para la reclamación y recaudación de deudas de escasa cuantía que conllevan a un nulo provecho de los recursos públicos y, por tanto, un incumplimiento de los fines encomendados a la Administración Pública que es necesario corregir mediante la modificación, en los términos propuestos, del Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero.

La disposición final tercera habilita al titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones a modificar por medio de orden ministerial los porcentajes establecidos en el anexo III. Conviene traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Supremo al respecto (recurso de casación 873/1993) que permite la colaboración reglamentaria a través de una orden ministerial para la regulación de puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de un real decreto, sino simplemente un mero desarrollo objetivo y puntual de las normas reglamentarias. Teniendo en cuenta que en el proyecto de real decreto está prevista una evaluación bienal de los efectos de la compatibilidad sobre la participación de las personas beneficiarias del ingreso mínimo vital en el mercado laboral (artículo 6), parece razonable, conforme a los resultados de dicha evaluación, que el titular del Ministerio pueda, a través de una orden ministerial, modificar los porcentajes establecidos en el anexo III que requieran de una formulación mucho más precisa como consecuencia de complejas operaciones técnicas, sentencias de 19 de febrero de 2013 (recurso 1687/2011) y de 27 de junio de 2013 (recurso 3438/2011).

Finalmente, en la disposición final cuarta se regula la entrada en vigor.