Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

Desde el fin de las guerras civiles y conflictos mundiales que asolaron Europa en el siglo XX, y especialmente desde el Holocausto, el impulso de las políticas de memoria democrática se ha convertido en un deber moral que es indispensable fortalecer para neutralizar el olvido y evitar la repetición de los episodios más trágicos de la historia. El firme compromiso con la pedagogía del «nunca más» se ha convertido en un imperativo ético fundamental en las sociedades democráticas en todo el mundo.

Los procesos de memoria son un componente esencial de la configuración y desarrollo de todas las sociedades humanas, y afectan desde los gestos más cotidianos hasta las grandes políticas de Estado. El despliegue de la memoria es especialmente importante en la constitución de identidades individuales y colectivas, porque su enorme potencial de cohesión es equiparable a su capacidad de generación de exclusión, diferencia y enfrentamiento. Por eso, la principal responsabilidad del Estado en el desarrollo de políticas de memoria democrática es fomentar su vertiente reparadora, inclusiva y plural.

Para ello, las políticas públicas de memoria democrática deben recoger y canalizar las aspiraciones de la sociedad civil, incentivar la participación ciudadana y la reflexión social y reparar y reconocer la dignidad de las víctimas de toda forma de violencia intolerante y fanática. La memoria se convierte así en un elemento decisivo para fomentar formas de ciudadanía abiertas, inclusivas y plurales, plenamente conscientes de su propia historia, capaces de detectar y desactivar las derivas totalitarias o antidemocráticas que crecen en su seno.

La conquista y consolidación de la democracia en España ha sido el logro histórico más significativo de la sociedad española. El asentamiento de los principios y valores democráticos que consagra la Constitución de 1978 hace nuestra sociedad más fuerte y constituyen la más clara apuesta de convivencia en el futuro. Conocer la trayectoria de nuestra democracia, desde sus orígenes a la actualidad, sus vicisitudes, los sacrificios de los hombres y las mujeres de España en la lucha por las libertades y la democracia es un deber ineludible que contribuirá a fortalecer nuestra sociedad en las virtudes cívicas y los valores constitucionales. En ese marco, la sociedad española tiene un deber de memoria con las personas que fueron perseguidas, encarceladas, torturadas e incluso perdieron sus bienes y hasta su propia vida en defensa de la democracia y la libertad.

La memoria de las víctimas del golpe de Estado, la Guerra de España y la dictadura franquista, su reconocimiento, reparación y dignificación, representan, por tanto, un inexcusable deber moral en la vida política y es signo de la calidad de la democracia. La historia no puede construirse desde el olvido y el silenciamiento de los vencidos. El conocimiento de nuestro pasado reciente contribuye a asentar nuestra convivencia sobre bases más firmes, protegiéndonos de repetir errores del pasado. La consolidación de nuestro ordenamiento constitucional nos permite hoy afrontar la verdad y la justicia sobre nuestro pasado. El olvido no es opción para una democracia.

II

Esta ley de Memoria Democrática toma como referencia las luchas individuales y colectivas de los hombres y las mujeres de España por la conquista de los derechos, las libertades y la democracia. España atesora una larga tradición liberal y democrática que surge con las Cortes de Cádiz y la Constitución de 1812. A lo largo de todo el siglo XIX y gran parte del XX, multitud de españoles y españolas lucharon y dieron su vida por la implantación de un sistema democrático en nuestro país, en los mismos términos que se estaba construyendo en el resto de países de nuestro entorno. Constituciones como la de 1812, 1869, 1931 y 1978 han sido hitos de nuestra historia democrática y han abierto momentos esperanzadores para el conjunto de nuestra sociedad.

Hasta la Constitución de 1978, esos periodos democráticos eran abruptamente interrumpidos por quienes pretendieron alejar a nuestro país de procesos más inclusivos, tolerantes, de igualdad, justicia social y solidaridad. El último de ellos, protagonizado por la Segunda República Española y sus avanzadas reformas políticas y sociales, fue interrumpido por un golpe de Estado y una cruenta guerra que contó con el apoyo de unidades regulares de las Fuerzas Armadas de Italia y Alemania y sus respectivos Gobiernos, que intervinieron en territorio español y que fue identificada por la República Española ante la Sociedad de Naciones como Guerra de España. Un conflicto, en definitiva, que trasciende de una contienda civil por la participación de potencias extranjeras como Italia, Alemania o la Unión Soviética y la política de no intervención de las principales potencias occidentales. De esta manera, la Guerra de España sería prólogo de las agresiones a otros Estados que posteriormente serían juzgadas y condenadas por el Tribunal de Núremberg, conforme a la Resolución 95 (I) de 11 de diciembre de 1946, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y que ha pasado a formar parte del moderno Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.

Las violaciones de los derechos humanos durante la Guerra y la durísima represión de la posguerra y la dictadura franquista fueron condenadas en el informe de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, adoptado en París el 17 de marzo de 2006. Los hechos descritos por el Consejo de Europa señalan que durante la Guerra de España se cometieron gravísimos crímenes y que durante la posterior dictadura franquista se estableció un sistema político autoritario que reprimió masivamente todo atisbo de oposición política de manera sistemática y generalizada. Como indica el referido informe del Consejo de Europa, en España se produjeron de manera sistemática desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, detenciones arbitrarias, políticas de campos de concentración, trabajos forzados, torturas, violaciones e incluso secuestro masivo de recién nacidos bajo una política de inspiración eugenésica. La ciudadanía tiene actualmente el derecho inalienable al conocimiento de la verdad histórica sobre el proceso de violencia y terror impuesto por el régimen franquista, así como sobre los valores y los actos de resistencia democrática que llevaron a cabo quienes cayeron víctimas de su represión.

Frente a esta experiencia histórica, esta ley tiene un doble objetivo. Por un lado, pretende fomentar el conocimiento de las etapas democráticas de nuestra historia y de todas aquellas figuras individuales y movimientos colectivos que, con grandes sacrificios, fueron construyendo progresivamente los nexos de cultura democrática que permitieron llegar a los acuerdos de la Constitución de 1978, y al actual Estado Social y Democrático de Derecho para defender los derechos de los españoles, sus nacionalidades y regiones.

Por otro lado, esta ley persigue preservar y mantener la memoria de las víctimas de la Guerra y la dictadura franquista, a través del conocimiento de la verdad, como un derecho de las víctimas, el establecimiento de la justicia y fomento de la reparación y el establecimiento de un deber de memoria de los poderes públicos, para evitar la repetición de cualquier forma de violencia política o totalitarismo.

III

La construcción de una memoria común no es un proyecto nuevo en la sociedad española. El régimen franquista impuso desde sus inicios una poderosa política de memoria que excluía, criminalizaba, estigmatizaba e invisibilizaba radicalmente a las víctimas vencidas tras el triunfo del golpe militar contra la República legalmente constituida. En el marco de este relato totalitario, y al mismo tiempo que continuaba una dura represión sobre las personas que defendían la Segunda República, se establecieron importantes medidas de reconocimiento y reparación moral y económica a las víctimas que habían combatido o se habían posicionado a favor del golpe de Estado.

Así, se exhumó un gran número de fosas comunes con apoyo estatal y metodología científica. Se erigieron monumentos conmemorativos y panteones por todo el país, se inscribieron los nombres de los «caídos» en placas en las iglesias, se establecieron fechas conmemorativas y se nombraron municipios, infraestructuras, calles y avenidas en honor de personajes impulsores del golpe de Estado, de la dictadura o de hechos considerados gloriosos por el régimen franquista. El proyecto memorial más importante se plasmaría veinte años después en el Valle de los Caídos, inaugurado por el dictador Francisco Franco en el vigésimo aniversario de la «victoria» militar (1 de abril de 1959), monumento al que esta ley presta especial atención al estar llamado a ser un eje fundamental de la resignificación democrática contemporánea de las políticas franquistas de memoria.

Estas políticas de memoria totalitaria tuvieron una enorme influencia social y política gracias a su respaldo dictatorial, pero no consiguieron borrar la continuidad de la memoria democrática dentro y fuera de nuestras fronteras, de la mano del exilio republicano, los combatientes antifascistas españoles, círculos políticos y artísticos clandestinos, en las luchas sindicales y estudiantiles de oposición a la dictadura, en el movimiento ciudadano y en las asociaciones feministas.

La muerte del dictador en 1975 y la llegada de la democracia supusieron un punto de inflexión respecto a la política de memoria instaurada durante el franquismo. La vigente Constitución se fundamentó en un amplio compromiso social y político para la superación de las graves y profundas heridas que había sufrido la sociedad española durante la guerra y los cuarenta años de dictadura franquista. Este consenso fue el espíritu de nuestra transición política, y ha sido la base de la época de mayor esplendor y prosperidad que ha conocido nuestro país.

La Transición asumía el legado democrático y de dignidad que varias generaciones de españoles y españolas habían forjado en torno a la defensa de la democracia, la lucha antifascista en Europa y la recuperación de las libertades individuales y colectivas en nuestro país. Así, y desde entonces, múltiples iniciativas políticas, legales, sociales y culturales han venido a reparar y restañar esas brechas para evitar la división entre la ciudadanía y fomentar la cohesión y solidaridad entre las diversas generaciones de españoles y españolas en torno a los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico, los principios constitucionales y los derechos y libertades fundamentales.

Con la llegada de la democracia, España se sumó a todos los tratados internacionales de Derechos Humanos reconociendo a sus diferentes órganos, y con el tiempo, convirtiéndose en un país de referencia internacional por el nivel de desarrollo, reconocimiento y garantía de sus libertades públicas y lo avanzado y comprometido de su sistema de derechos civiles. Antes incluso de la aprobación de la propia Constitución, se había ratificado el 30 de abril de 1977 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de Naciones Unidas, incorporando los mecanismos y garantías para su protección. Esta trayectoria proseguiría con la ratificación, entre otros, de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, el 19 de octubre de 1987, así como de la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, el 14 de julio de 2009.

El primer Parlamento elegido democráticamente desde el final de la Guerra aprobó la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía, una reclamación histórica de la oposición antifranquista, dictada antes de la Constitución de 1978, pero posteriormente a la entrada en vigor en España del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado el 30 de abril de 1977. Esta ley tuvo por virtud amnistiar todos los delitos de intencionalidad política e infracciones de naturaleza laboral y sindical. Sin perjuicio de la voluntad de reconciliación y de construcción de una sociedad democrática avanzada que presidió ese proceso político, a la luz del desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la práctica de los organismos de derechos humanos, y de conformidad con el artículo 10.2 de la misma Constitución, se ha de garantizar el derecho a la verdad y a la justicia de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, así como las oportunas formas de reconocimiento y reparación, todo ello para profundizar en el objetivo original de fomentar la convivencia pacífica y el continuo desarrollo de nuestra democracia.

En el campo memorial, desde los primeros años de la Transición, tanto los poderes públicos como la sociedad civil impulsaron un número muy importante de medidas simbólicas de diversa índole, de reparación económica, de reconocimiento de víctimas del franquismo y condena de la dictadura, dirigidas a corregir y equilibrar los perjuicios y consecuencias aparejados al resultado del golpe de Estado y la guerra, así como la larga represión de un régimen autoritario, aunque carecían de un marco memorial integrador de políticas públicas de memoria como los que se consolidaron posteriormente.

Unas iniciativas que se impulsaron decididamente en los años finales del siglo XX, cuando la llamada «generación de los nietos» quiso conocer lo que pasó con sus antepasados y exigieron la recuperación y el reconocimiento de la dignidad de las víctimas republicanas. De esta manera, con el siglo XXI se abre una nueva fase en las políticas de memoria que conecta con mayor claridad, aunque de manera paulatina, la memoria democrática en España con la memoria europea y con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos que se plasma en los principios internacionales de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición.

En ese marco, el movimiento en pro de la recuperación de la memoria histórica cobró nuevo impulso, multiplicándose los actos conmemorativos de dignificación y homenaje de las víctimas del franquismo, así como el inicio de un nuevo ciclo de exhumaciones de fosas comunes de civiles republicanos y republicanas asesinados en la retaguardia, contribuyendo mediante un gran impacto público mediático a crear conciencia de la necesidad de acometer las asignaturas pendientes en el ámbito memorial.

En paralelo, en el ámbito institucional, destaca la aprobación por unanimidad de la Comisión Constitucional del Congreso el 20 de noviembre de 2002 de la Proposición no de Ley que promulgaba el «reconocimiento moral de todos los hombres y mujeres que fueron víctimas de la guerra civil española, así como de cuantos padecieron más tarde la represión de la dictadura franquista», afirmación que se reitera en el mismo sentido por el Pleno del Congreso el 1 de junio de 2004.

De especial importancia en la profundización de la dimensión europea e internacional de la memoria democrática en España fue la Recomendación de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa del 17 de marzo de 2006, en la que se condenaban las «graves violaciones de los Derechos Humanos cometidas en España por el régimen franquista», y que constituye el impulso definitivo para la adopción de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil o la dictadura.

La Ley 52/2007, de 26 de diciembre, supuso una respuesta de gran calado desde el Estado a las demandas de la sociedad civil y del Consejo de Europa, y marcó un punto de inflexión clave en el proceso de institucionalización de las políticas públicas de memoria democrática en España. La Ley fue aprobada en el contexto de una exigencia legítima, una deuda histórica que pesaba sobre el ordenamiento jurídico de nuestro país, la reparación de las víctimas de la guerra y la posterior dictadura franquista.

En este sentido, el gran valor de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, reside en haber situado la memoria personal y familiar en el ámbito de la ciudadanía democrática, mediante el reconocimiento general de las víctimas, su derecho individual y colectivo a la reparación y declarando ex lege la ilegitimidad de los órganos represores del franquismo. Desde este punto de partida, los poderes públicos asumían una serie de obligaciones dirigidas a reconocer la verdad de los hechos sucedidos en España durante la Guerra y el franquismo, localizar e identificar a los desaparecidos, desterrar cualquier forma de exaltación de la Dictadura en el espacio público y facilitar el acceso a los archivos públicos y privados. Así, el Centro Documental de la Memoria Histórica, dependiente del Ministerio de Cultura, continuó una importante recuperación de fondos archivísticos y documentales tanto en España como en los países en los que se averiguó la presencia de grupos de exiliados o personalidades españolas. Igualmente, se puso en práctica el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 31 de octubre de 2008, por el que se dictan instrucciones para la retirada de símbolos franquistas en los bienes de la Administración General del Estado y sus organismos públicos dependientes.

La Ley 52/2007, de 26 de diciembre, tuvo un importante desarrollo hasta 2011, dando continuidad presupuestaria a las subvenciones para actividades de Memoria Histórica, con la oficina de atención a las víctimas, el mapa de fosas del Estado, la Comisión de Expertos para el futuro del Valle de los Caídos y el protocolo de actuación en exhumaciones de víctimas de la Guerra Civil y la Dictadura, entre otros.

Esta tarea fue, sin embargo, abrupta e injustificadamente interrumpida. Este esfuerzo reparador en favor de quienes comprometieron su vida y su libertad en la lucha por la democracia y las libertades no tuvo continuidad en las X y XI Legislaturas, dejándose de dotar estas medidas y eliminándose la partida presupuestaria para esta política. Como consecuencia, la continuación de muchas de las actividades memoriales por parte de la sociedad civil y el movimiento memorialista sufrieron la carencia de medios y orfandad institucional, contrarrestado en algunos territorios por el desarrollo de la política memorial en el ámbito autonómico.