Circular 1/2022, de 24 de enero, del Banco de España, a los establecimientos financieros de crédito, sobre liquidez, normas prudenciales y obligaciones de información, y que modifica la Circular 1/2009, de 18 de diciembre, a entidades de crédito y otras supervisadas, en relación con la información sobre la estructura de capital y cuotas participativas de las entidades de crédito, y sobre sus oficinas, así como sobre los altos cargos de las entidades supervisadas, y la Circular 3/2019, de 22 de octubre, por la que se ejerce la facultad conferida por el Reglamento (UE) 575/2013 de definir el umbral de significatividad de las obligaciones crediticias vencidas

I

A) Antecedentes. Marco jurídico previo de los establecimientos financieros de crédito.

Los establecimientos financieros de crédito eran considerados, hasta finales de 2013, entidades de crédito, y como tales se regían, en materia de supervisión y solvencia, por la legislación sobre fondos propios y supervisión en base consolidada de las entidades de crédito, dictada a partir de la Ley 36/2007, de 16 de noviembre, por la que se modifican la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros, y otras normas del sistema financiero.

Los establecimientos financieros de crédito perdieron su condición de entidad de crédito con la adaptación del derecho español al régimen jurídico fundamental de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia y de acceso a la actividad de las entidades de crédito, materializado en la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE, y en el Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012.

En particular, es el Real Decreto-ley 14/2013, de 29 de noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho español a la normativa de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de entidades financieras, el que introdujo en el ordenamiento jurídico español la definición actualizada de entidad de crédito contenida en el Reglamento (UE) n.º 575/2013, que, con efectos de 1 de enero de 2014, excluía los establecimientos financieros de crédito, por no estar entre sus actividades el recibir del público depósitos u otros fondos reembolsables.

Al mismo tiempo, el Real Decreto-ley 14/2013 dispuso un régimen provisional aplicable a este tipo de entidades hasta la aprobación de su nuevo régimen jurídico.

B) Régimen jurídico actualmente aplicable a los establecimientos financieros de crédito.

El título II de la Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial, estableció el nuevo régimen jurídico general de los establecimientos financieros de crédito.

La disposición adicional segunda de la Ley 5/2015 pone de manifiesto la voluntad del legislador de que los establecimientos financieros de crédito permanezcan sometidos a unos requisitos prudenciales comparables en términos de solidez a los de las entidades de crédito a efectos de lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 119 del Reglamento (UE) n.º 575/2013. Por este motivo, el artículo 7 de la Ley 5/2015 establece que los establecimientos financieros de crédito se regirán por lo dispuesto en dicha ley y en su normativa de desarrollo, y que, para todo lo no contemplado en la citada normativa, su régimen jurídico será el previsto para las entidades de crédito.

El artículo 12 de la Ley 5/2015 dispone que la normativa de solvencia aplicable a los establecimientos financieros de crédito será la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, y su normativa de desarrollo, con las particularidades que se prevean reglamentariamente. En este sentido, el artículo 39 de la Ley 10/2014 especifica que la normativa de solvencia de las entidades de crédito (aplicable, por tanto, a los establecimientos financieros de crédito) es la prevista en el Reglamento (UE) n.º 575/2013, en esa ley y en sus disposiciones de desarrollo.

El mismo artículo 12 de la Ley 5/2015 recoge algunas particularidades de la normativa de solvencia de las entidades de crédito para los establecimientos financieros de crédito. En concreto, entre otras cuestiones, están exentos de:

– la obligación de mantener un colchón de conservación de capital y un colchón de capital anticíclico (recogidos en los artículos 44 y 45 de la Ley 10/2014), para aquellos establecimientos financieros de crédito que tengan la condición de pyme de acuerdo con la Recomendación 2003/361/CE, de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas, y

– la aplicación de la parte sexta (relativa a la liquidez) del Reglamento (UE) n.º 575/2013.

El Real Decreto 309/2020, de 11 de febrero, sobre el régimen jurídico de los establecimientos financieros de crédito y por el que se modifican el Reglamento del Registro Mercantil, aprobado por el Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, y el Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, se encargó de desarrollar el régimen jurídico de los establecimientos financieros de crédito previsto en el título II de la Ley 5/2015. En lo que respecta a las diferencias con la normativa de entidades de crédito, el artículo 3 del Real Decreto 309/2020 introduce particularidades adicionales y concreta el alcance de la aplicación supletoria a los establecimientos financieros de crédito del régimen jurídico de las entidades de crédito.

C) Materias objeto de desarrollo reglamentario por el Banco de España.

El Real Decreto 309/2020 también tiene como uno de sus objetivos fundamentales desarrollar las obligaciones en materia de solvencia y de liquidez de los establecimientos financieros de crédito. Con tal fin, el título II del Real Decreto 309/2020 recoge las diferentes obligaciones previstas por el legislador.

Respecto a los requerimientos de liquidez, el artículo 30 del Real Decreto 309/2020 estipula que los establecimientos financieros de crédito deberán mantener, en los términos que determine el Banco de España, un colchón de liquidez para hacer frente a sus salidas de liquidez durante un período suficientemente amplio de tensión en los mercados financieros.

Del mismo modo, dicho artículo obliga a los establecimientos financieros de crédito a mantener, en los términos que determine el Banco de España, una estructura adecuada de fuentes de financiación y de vencimientos en sus activos, pasivos y compromisos, con el fin de evitar potenciales desequilibrios o tensiones de liquidez que puedan dañar o poner en riesgo su situación financiera.

El artículo 31 del Real Decreto 309/2020 contiene las obligaciones de información en materia de solvencia de los establecimientos financieros de crédito, que son las mismas que las que el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/451 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establecen normas técnicas de ejecución para la aplicación del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en relación con la comunicación de información con fines de supervisión por parte de las entidades, y por el que se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 680/2014, y el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/453 de la Comisión, de 15 de marzo de 2021, por el que se establecen normas técnicas de ejecución orientadas a la aplicación del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a los requisitos específicos de presentación de información por riesgo de mercado –que han sustituido al Reglamento de Ejecución (UE) 680/2014 de la Comisión, de 16 de abril de 2014, por el que se establecen normas técnicas de ejecución en relación con la comunicación de información con fines de supervisión por parte de las entidades, de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo– establecen para las entidades de crédito.

Asimismo, dicho artículo exige a los establecimientos financieros de crédito comunicar al Banco de España, en la forma que este establezca, la composición de su capital social y la información necesaria para evaluar el cumplimiento de lo dispuesto en relación con el colchón de liquidez y el mantenimiento de una estructura adecuada de fuentes de financiación y de vencimientos en activos, pasivos y compromisos.

Además, el Real Decreto 309/2020 establece que el Banco de España determinará el modo en que las entidades híbridas deberán integrar la información sobre el cumplimiento de los requerimientos de recursos propios derivados de la operativa de servicio de pagos o de la emisión de dinero electrónico con la información del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/451 y del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/453.

Por otro lado, el artículo 9 del Real Decreto 309/2020, relativo a la autorización de los establecimientos financieros de crédito sujetos al control de personas domiciliadas o autorizadas en un Estado no miembro de la Unión Europea, establece en su apartado 3 que, en esos casos, cabrá exigir la prestación de una garantía que alcance la totalidad de las actividades de dicha entidad mediante contrato de seguro de caución, aval solidario o cualquier otra garantía que determine el Banco de España.

Finalmente, el artículo 29 del Real Decreto 309/2020, relativo a las obligaciones en materia de solvencia, establece en su apartado 1 que el Banco de España, cuando lo considere necesario para el ejercicio de su función supervisora, determinará los supuestos específicos en los que los establecimientos financieros de crédito deben realizar el informe anual de autoevaluación del capital interno y el Banco de España la revisión y la evaluación supervisoras.

D) Justificación del desarrollo de las distintas materias en la Circular del Banco de España.

Los establecimientos financieros de crédito no reciben depósitos ni fondos reembolsables del público, y su actividad de trasformación de plazos y de transformación de liquidez es más limitada que la de las entidades de crédito. Asimismo, se ha tenido en cuenta que los establecimientos financieros de crédito presentan un menor riesgo para la estabilidad financiera, en comparación con las entidades de crédito, dados su reducido tamaño y las escasas interconexiones que presentan con las entidades de crédito.

Además, los establecimientos financieros de crédito en la actualidad no tienen acceso a las facilidades permanentes ni a las operaciones de mercado abierto del Eurosistema. Tampoco tienen acceso al mercado de préstamos interbancarios. Por este motivo, el conjunto de elementos con los que un establecimiento financiero de crédito puede hacer frente a las salidas netas de liquidez en el período definido es más restringido que el disponible para las entidades de crédito.

Con el objetivo de tener en cuenta todas estas particularidades, el apartado 3 del artículo 30 del Real Decreto 309/2020 prevé una ampliación del listado de activos líquidos, permitiendo que el colchón de liquidez esté constituido, entre otros, por depósitos de entidades de crédito y por los importes disponibles y no utilizados de las líneas de crédito que cumplan determinadas condiciones. Estos elementos no forman parte de los activos líquidos establecidos en la normativa de entidades de crédito.

A la hora de cumplir con el encargo que el artículo 30 del Real Decreto 309/2020 hace al Banco de España, la circular establece unos requerimientos de liquidez que, en cuanto a su estructura, se inspiran en la ratio de cobertura de liquidez (LCR, por sus siglas en inglés) –exigida a las entidades de crédito en virtud del Reglamento Delegado (UE) 2015/61 de la Comisión, de 10 de octubre de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.° 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que atañe al requisito de cobertura de liquidez aplicable a las entidades de crédito– y en el cálculo simplificado de la ratio de financiación estable neta (NSFR, por sus siglas en inglés) –recogido en los capítulos 5, 6 y 7 del título IV de la parte sexta del Reglamento (UE) n.º 575/2013–. En cuanto al contenido, los componentes que integran los requerimientos de liquidez incorporan criterios de adaptación y proporcionalidad, tomando en consideración la idiosincrasia y la naturaleza de los establecimientos financieros de crédito, su particular estructura de financiación, y el riesgo de liquidez de sus actividades.

El resultado es un mecanismo que permite la comparabilidad en términos de solidez de los regímenes y, al mismo tiempo, respeta la exención prevista en el artículo 12 de la Ley 5/2015 por la que no serán de aplicación los requerimientos de liquidez previstos en la parte sexta del Reglamento (UE) n.º 575/2013 a los establecimientos financieros de crédito.

Por lo que se refiere al colchón de liquidez, la circular mantiene, en su norma 5, una estructura de colchón en tres categorías de liquidez análogas a las determinadas para las entidades de crédito –nivel 1, nivel 2A y nivel 2B–, con exigencias mínimas de composición por categoría de liquidez, que han sido adaptadas a la naturaleza de la operativa de los establecimientos financieros de crédito. Esta estructura garantiza que un elevado volumen de activos clasificados como nivel 1 pueda ser utilizado de forma inmediata en una situación de tensión de liquidez.

Para evitar que el colchón de activos líquidos requerido sea muy bajo o, incluso, igual a cero en los períodos con una situación de entradas de liquidez altas en relación con las salidas, el apartado 2 del artículo 30 del Real Decreto 309/2020 establece que el colchón de liquidez no podrá ser inferior a un porcentaje de las salidas brutas de caja. Esta exigencia es similar al límite máximo que se impone a las entradas en la LCR de las entidades de crédito. La restricción que se plantea en esta circular difiere respecto a la que se exige a las entidades de crédito en el artículo 33 del Reglamento Delegado (UE) 2015/61. La circular establece, en su norma 12, que el colchón no podrá ser inferior al 10 % de las salidas brutas de forma general (25 % para entidades de crédito), y al 5 % (0 % o 10 %, según los casos, para entidades de crédito) cuando se cumplan ciertas características en cuanto al perfil de riesgo de liquidez de las actividades del establecimiento financiero de crédito y a la composición de su balance.

La fijación en la circular de un valor mínimo del colchón menor que el de las entidades de crédito se justifica por los menores riesgos para la estabilidad financiera que presentan en comparación con la actividad de las entidades de crédito. Además, reducir el peso del colchón mínimo en los períodos con entradas de liquidez altas permite que el tamaño del colchón se adapte mejor a la operativa de cada establecimiento financiero de crédito. Por último, la reducción del valor mínimo del colchón mediante el incremento de la computabilidad de las entradas no implica desproteger el perfil de liquidez de los establecimientos financieros de crédito, dado que los índices de entrada y de salida que la circular establece reflejan exigentes hipótesis de grave inestabilidad financiera.

La circular mantiene, en su norma 11, el tratamiento contemplado en el artículo 23 del Reglamento Delegado (UE) 2015/61 por el que los establecimientos financieros de crédito, al igual que las entidades de crédito, podrán calcular el volumen y la probabilidad de las potenciales salidas de liquidez asociadas a determinados productos y servicios, como, entre otros, tarjetas de crédito o líneas de financiación concedidas no comprometidas. Estas salidas se evaluarán sobre la base de un escenario de grave inestabilidad financiera que tendrá en cuenta los perjuicios reputacionales derivados de la contracción de la concesión de estos productos al mercado. Además, el Banco de España, en el caso de las posiciones fuera de balance asociadas a financiación comercial, podrá establecer un índice de salida de hasta el 5 %.

Otra de las particularidades que se desarrollan en esta circular es la incorporación, en la norma 11, de la previsión real de los gastos operativos asociados a la actividad del establecimiento financiero de crédito en una situación de grave inestabilidad financiera al denominador de la ratio. Estos flujos de salida, a pesar de tener asociado un índice de salida del 0 % en la LCR de entidades de crédito, se consideran una parte relevante de los flujos de los establecimientos financieros de crédito, por lo que se les asigna un índice de salida del 100 %.

La circular también considera la relevancia que, para los establecimientos financieros de crédito, tiene la financiación provista por otras entidades o empresas del grupo o multigrupo al que pertenecen. Así, en la norma 11 se asignan índices de salida, que oscilan entre el 0 % y el 50 %, a los vencimientos de financiación procedente del grupo, siempre que existan compromisos firmes de renovación o pueda demostrarse que la renovación de este tipo de instrumentos es estable en el tiempo, aun en situaciones de grave inestabilidad financiera.

Resulta necesario también regular en la circular las circunstancias en las que un activo podrá considerarse líquido, esto es, los requisitos generales de liquidez y la exigencia de gestión operativa relativa al acceso sin trabas a los activos, para adaptar, en aplicación del principio de proporcionalidad, las establecidas para las entidades de crédito en el Reglamento Delegado (UE) 2015/61. Asimismo, se establecen, en la norma 8, los criterios de valoración de los activos que componen el colchón de liquidez, con las debidas adaptaciones derivadas de las diferencias entre el listado de activos líquidos del Real Decreto 309/2020 y el previsto para las entidades de crédito en el Reglamento Delegado (UE) 2015/61.

Del mismo modo, en línea con el Reglamento Delegado (UE) 2015/61, la circular configura un régimen de incumplimiento de los criterios de admisibilidad de los activos que supondrá la denegación de su reconocimiento y prevé la aplicación de enfoques alternativos ante una situación deficitaria de activos en una determinada divisa.

En relación con la estructura adecuada de fuentes de financiación y de vencimientos en sus activos, pasivos y compromisos, en la adaptación de la versión simplificada del requisito relativo del NSFR se ha mantenido, no obstante, la exigencia de una ratio del 100 % entre la financiación estable disponible y la financiación estable requerida. Las principales adaptaciones realizadas en esta circular, por un lado, reducen la exigencia de la financiación estable requerida a los préstamos a clientes al corriente de pago y, por otro, dan un mayor reconocimiento a la financiación estable disponible provista por el grupo.

Con la intención de adaptar las obligaciones de información al tipo de actividad, modelo de negocio, tamaño e importancia relativa de los establecimientos financieros de crédito, se habilita al Banco de España para fijar una frecuencia de remisión menor que la prevista, fijar umbrales en función de determinadas variables relevantes, establecer que no se remitan determinadas plantillas que las entidades no utilicen en el cálculo de sus requerimientos de recursos propios, o cualquier otra que se considere poco relevante, o que no completen aquellos elementos que no les sean de aplicación, y establecer requerimientos de información sobre riesgo de tipo de interés en el balance y sobre remuneraciones adaptados o simplificados.