Ley 1/2022, de 12 de julio, de mejora de la gestión del ciclo integral del agua

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El agua es un bien de primera necesidad y esencial tanto para los seres humanos como para la actividad económica de cualquier sector, así como un elemento natural imprescindible para la vida y la configuración de los sistemas ambientales, siendo además una de las señales de identidad cultural y natural de Galicia.

Asimismo, la calidad de las aguas es necesaria e imprescindible para proporcionar garantías de suministro a la población, en calidad y cantidad, tanto para el mantenimiento de los ecosistemas naturales, el desarrollo de los procesos biológicos y el sustento de la biodiversidad como para el desarrollo de actividades económicas como la pesca, el marisqueo, la acuicultura, la agricultura o el turismo.

La calidad de las aguas también influye en la salud pública. En este sentido, se marca como objetivo prioritario y fundamental la implantación de mecanismos e iniciativas enfocadas a garantizar la calidad de nuestras aguas, de nuestros ríos y rías, de nuestra costa y de nuestros lagos y humedales, salvaguardando la biodiversidad y mejorando la conectividad ecológica.

Para alcanzar los más altos estándares en la calidad de las aguas a los que aspiramos en Galicia, tanto en el medio natural como para el abastecimiento a la población, es preciso contar con un conjunto de infraestructuras que permitan almacenar, potabilizar, distribuir y depurar el agua evitando afecciones a la naturaleza y reduciendo su huella ecológica.

Con respecto a esto, en los últimos años, la Comunidad Autónoma de Galicia ha experimentado un salto cualitativo en la extensión territorial de los servicios de abastecimiento, saneamiento y depuración, a lo que ha contribuido, en gran medida, la movilización de inversiones públicas para la ejecución de obras e infraestructuras hidráulicas en apoyo a los municipios en el ejercicio de sus competencias. Estas intervenciones e inversiones han, sin duda, incidido en la mejora de los indicadores de la calidad de las aguas y en el nivel de cumplimiento de las normativas comunitarias en la materia.

No obstante, se ha constatado durante todo este tiempo que las singularidades y peculiaridades demográficas y geográficas de Galicia dificultan no solamente la ejecución de las infraestructuras hidráulicas, sino también la gestión de las mismas para la prestación de estos servicios básicos de forma adecuada. La dispersión poblacional en nuestra comunidad, que aglutina a la mitad de los núcleos de población de toda España, nuestras rías y nuestra orografía son factores que complican y dificultan la gestión del agua con relación a la prestación de los servicios de abastecimiento, saneamiento y depuración, siendo necesario adaptar los modelos urbanos a nuestra realidad del rural disperso.

Es sabido que para avanzar en la mejora de la calidad de las aguas y garantizar los servicios de abastecimiento a la población y a las actividades económicas no es suficiente con la ejecución de infraestructuras. Para alcanzar la máxima calidad de nuestras aguas y que estos servicios básicos de agua se presten con eficiencia y eficacia, las instalaciones ejecutadas han de ir acompañadas de una adecuada gestión, explotación y mantenimiento.

Este cometido, intrínsecamente ya complicado, requiere de una capacidad técnica y económica de la cual, en muchos casos, los municipios, que son las administraciones que poseen las competencias de conformidad con la normativa de régimen local, carecen.

Las dificultades y singularidades de nuestra comunidad autónoma también han contribuido a que actualmente convivan distintos modelos de gestión del agua, desde la gestión municipal de los propios sistemas y los consorcios, mancomunidades y sociedades supramunicipales hasta depuradoras, que son gestionadas directamente por Augas de Galicia para colaborar con los municipios, existiendo también en su ámbito geográfico una realidad rural que ha de ser tenida en cuenta.

Paralelamente, la gestión del agua también está condicionada por un conjunto de importantes y urgentes retos ambientales y por la aplicación de diferentes directivas europeas.

En este sentido, en el contexto de cambio climático en el cual estamos inmersos, resulta necesario implantar de forma decidida los mecanismos necesarios para adaptar el ciclo integral del agua al nuevo escenario de cambio global. La variación de las condiciones climáticas en los últimos años, que ha venido a modificar el régimen de la pluviometría en nuestra comunidad, y la previsión futura obligan a reorientar las acciones de las administraciones públicas relativas a la gestión del agua. Los eventos extremos, cada vez más acusados, como son las inundaciones o sequías y la variación de parámetros como la temperatura, obligan a adaptar los sistemas de explotación de abastecimiento, saneamiento y depuración para garantizar el abastecimiento y la calidad de las aguas, sin afectar al medio natural.

Ha de tenerse presente la necesidad de dar cumplimiento a una normativa europea cada vez más exigente en materia medioambiental, en concreto la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, la Directiva marco del agua, que establece un consumo responsable y una gestión eficiente, sostenible y eficaz del ciclo integral. Esta directiva, en su artículo 9, contempla la asunción del principio comunitario de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, lo cual motiva que la prestación de los diferentes servicios deba conllevar el cobro de una tasa al objeto de, en primer lugar, trasladar el coste del servicio a las personas beneficiarias y, en segundo lugar, salvaguardar la viabilidad económico-financiera del servicio.

El Pacto verde europeo que la Comisión Europea presentó el 11 de diciembre de 2019 establece una nueva estrategia de crecimiento verde para la Unión Europea, cuyo objetivo es situar a Europa en la senda de la transformación hacia una sociedad climáticamente neutra, equitativa y próspera, con una economía moderna y competitiva que utilice de forma eficiente los recursos.

La Agenda 2030 sobre el desarrollo sostenible, que cuenta con diecisiete objetivos de desarrollo sostenible (ODS), se configura como un contrato social global que se encuentra en el centro de la visión de la Unión Europea y que debe orientar las acciones de los gobiernos. El ODS 3 (Salud y bienestar), el ODS 6 (Agua limpia y saneamiento), el ODS 12 (Producción y consumos responsables), el ODS 14 (Vida submarina) y el ODS 15 (Vida de los ecosistemas terrestres) son objetivos que han de tenerse presentes para avanzar con un crecimiento verde en la gestión del agua.

Las instalaciones de abastecimiento, saneamiento y depuración están conformadas por estaciones de bombeo, tanques de tormenta, estaciones de tratamiento de agua potable y estaciones depuradoras de aguas residuales. Estas instalaciones precisan de un importante consumo de energía, viéndose afectada la gestión de los sistemas del ciclo integral del agua por los cambios recientes en la tarifa eléctrica, puesto que el término «energía» presenta un peso importante en la factura de los costes de una planta depuradora y, más aún, en una estación de bombeo de aguas residuales.

Asimismo, hace falta señalar la innovación que se está viviendo en el sector, con una continua evolución de las tecnologías de abastecimiento y saneamiento e incorporando soluciones basadas en la naturaleza, que precisan de acompañamiento técnico especializado en la puesta en marcha de estas nuevas herramientas.

Los retos ambientales y económicos que afrontan a día de hoy los entes locales se ven dificultados tanto por la complejidad técnica de la gestión de los servicios del ciclo integral del agua como por la dificultad para alcanzar la sostenibilidad y viabilidad económica y financiera de estos servicios. Puede afirmarse que en los municipios con núcleos más pequeños el coste de la prestación del servicio por habitante, en unas mismas condiciones de calidad, es mayor que en las ciudades, ya que las instalaciones de abastecimiento y saneamiento tienen unos costes fijos a repartir entre menos personas.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, establece en su artículo 25 una serie de materias sobre las cuales los municipios ejercerán competencias propias, entre las que se encuentran el abastecimiento de agua potable y la evacuación y tratamiento de aguas residuales, y en el artículo 26 los servicios que, como mínimo, deben prestar los municipios. La obligatoriedad de tales servicios se establece en función de la población del municipio, aunque el precepto señalado establece un conjunto de servicios (entre los cuales se incluyen el abastecimiento y el alcantarillado) que han de ser prestados por todos los municipios.

La atribución competencial realizada por la ley básica se refuerza en la legislación gallega. Tanto la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia, como la Ley 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia, atribuyen a los municipios competencias en materia de abastecimiento, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, estableciendo como servicios de prestación obligatoria por todos los municipios, en la línea de la legislación básica, el abastecimiento domiciliario de agua y el alcantarillado, así como el tratamiento de aguas residuales en determinados supuestos.

Las diputaciones provinciales, por su parte, por imperativo legal, tienen otorgadas las funciones de cooperación y asistencia a los municipios, debiendo asegurar, específicamente, la prestación de los servicios municipales de prestación obligatoria en aquellos municipios que carecieran de los medios materiales y humanos para afrontarlos con éxito.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, reforzó el papel de las diputaciones como garantes de la adecuada prestación de los servicios públicos de competencia municipal. En este sentido, entre otras, son competencias propias de las diputaciones la coordinación de los servicios municipales en todo el territorio, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica, la prestación de los servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, comarcal, la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social, y la planificación en el territorio provincial.

El artículo 30 de la Ley 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia, configura la colaboración entre administraciones como un principio para conseguir los objetivos comunes en las políticas de abastecimiento, saneamiento y depuración de Galicia. En la actualidad, y en aplicación de este principio, la Comunidad Autónoma de Galicia gestiona varias estaciones depuradoras de aguas residuales, siendo previsible que en los próximos años este número se incremente.

Esta necesaria cooperación entre administraciones viene precedida de la declaración de interés general por la Comunidad Autónoma del servicio de depuración por parte de la actualmente derogada Ley 8/2001, de 2 de agosto, de protección de la calidad de las aguas de las rías de Galicia y de ordenación del servicio público de depuración de aguas residuales urbanas. En la actualidad, la declaración de interés general permanece vigente en los términos específicos establecidos en la Ley 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia.

De la diagnosis actual se concluye la existencia de una enorme dificultad para la prestación de los servicios municipales del agua a consecuencia de las singularidades demográficas y geográficas de Galicia, del contexto del cambio climático, de las recomendaciones europeas orientadas de cara a un consumo responsable, sostenible y eficiente del agua y a causa de la complejidad técnica y económica intrínseca a la prestación de estos servicios municipales relacionados con el agua.

Todas las consideraciones hasta aquí expuestas aconsejan una corresponsabilidad de las diferentes administraciones en la gestión del agua, es decir, una implicación conjunta de las diputaciones provinciales y de la Comunidad Autónoma en colaboración con los municipios, ofreciéndoles un instrumento para la gestión del ciclo integral del agua basado en la voluntariedad (requisito básico en tanto la competencia corresponde a las entidades locales), en la colaboración y en el compromiso ambiental del cumplimiento de la Directiva marco del agua, que busque una gestión consensuada y equilibrada del ciclo integral del agua, en el ámbito de las competencias de cada una de las administraciones implicadas.

En este contexto se llevó a cabo una profunda reflexión sobre la idoneidad de un nuevo marco regulatorio del ciclo integral del agua para articular los mecanismos de ayuda a las entidades locales en aras de procurar una gestión más eficiente de las infraestructuras y servicios que forman parte del ciclo, teniendo como premisa la optimización de los recursos de las distintas administraciones, alcanzar los mayores niveles de calidad del servicio para toda la ciudadanía y la mejora de nuestras aguas y del medio natural.

Como un primer paso hacia la consecución de un modelo de gestión del ciclo integral del agua que garantice su sostenibilidad futura, el 4 de noviembre de 2013, la Administración autonómica gallega y la Federación Gallega de Municipios y Provincias firmaron un protocolo de colaboración y desarrollo del Pacto local para la gestión del ciclo urbano del agua. A través de la puesta en marcha de este Pacto local, con una participación activa de los municipios, diputaciones provinciales y Comunidad Autónoma de Galicia, se ha conseguido un adecuado punto de partida para progresar en la optimización de la gestión del agua y en la prestación de estos servicios.

Este acuerdo político fue promovido para avanzar en la consecución de un modelo de gestión sostenible y eficiente, sobre todo en aquellos aspectos que más afectan a la autonomía local, de modo que puedan satisfacerse los derechos e intereses de las personas usuarias y consumidoras del agua a través de la prestación de unos servicios de calidad, que permitan cumplir los objetivos ambientales en un complejo escenario de cambio climático.

Las premisas fundamentales de este pacto consisten principalmente en conseguir un instrumento público e integral de todo el ciclo integral del agua, con solvencia técnica, tarifas igualitarias y homogéneas, y posibilidades de vías de financiación para la realización de inversiones basadas en criterios técnicos.

En los últimos años, en este marco de colaboración institucional, la Xunta de Galicia continuó trabajando mediante el impulso de iniciativas legislativas con el objetivo de adaptar la gestión del agua al contexto de cambio climático y a la realidad de nuestro medio rural, así como de disponer de herramientas para dar una respuesta ágil y coordinada por parte de las administraciones públicas.

De este modo, en el año 2019 se aprobó la Ley 9/2019, de 11 de diciembre, de medidas de garantía del abastecimiento en episodios de sequía y en situaciones de riesgo sanitario; una ley destinada a mejorar el funcionamiento de los sistemas de abastecimiento de agua y a coordinar de forma responsable la actuación en periodo de sequía, y cuya finalidad es garantizar el suministro en cantidad y calidad idóneas a la población, reducir la vulnerabilidad de los sistemas y proteger la salud pública frente a situaciones adversas como la sequía.

En el momento actual se constata la conveniencia de dar un paso más en el camino de establecer un marco normativo que regule la política de la gestión del ciclo integral del agua en la Comunidad Autónoma de Galicia, a fin de mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos relacionados con el ciclo integral del agua, conseguir una gestión sostenible en el uso del agua a través de la integración de los sistemas de abastecimiento y de los sistemas de saneamiento y depuración, así como una gestión profesionalizada de las infraestructuras y servicios asociados a las mismas. Un nuevo marco regulatorio que a su vez contemple el establecimiento de mecanismos disuasorios para fomentar un uso racional de los recursos hídricos y el ahorro del agua, objetivos de la Directiva marco del agua, así como de medidas para la optimización del funcionamiento de las redes de saneamiento, a fin de mejorar la depuración de las aguas residuales y prevenir la contaminación y posibles accidentes.

Así, se impulsa este texto normativo cuyo objetivo principal es ofrecer a los municipios una solución definitiva, eficaz, profesionalizada e igualitaria para la prestación de los servicios de saneamiento, depuración y abastecimiento. Una alternativa, de carácter voluntario, para aquellas entidades locales que tengan dificultades contrastadas para ofrecer un buen servicio a su ciudadanía.

II

En la presente ley se introduce un marco normativo que establece distintas medidas para la mejora del ciclo integral del agua y la prestación de servicios, regulándose, entre estas medidas, los supuestos en los que la entidad pública empresarial Augas de Galicia puede prestar los servicios y gestionar las infraestructuras vinculadas al ciclo integral del agua con el fin de colaborar con los municipios que voluntariamente lo requieran por tener dificultades para llevarlos a cabo por sí mismos, y desarrollándose, para estos supuestos, el sistema de financiación de la gestión del ciclo integral del agua por Augas de Galicia.

La Comunidad Autónoma de Galicia cuenta con una cuenca hidrográfica íntegramente incluida en su territorio, conocida como Galicia-Costa, sobre la que dispone, como ya establece el preámbulo de la Ley 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia, de competencia exclusiva (artículo 27.12 del Estatuto de autonomía, aprobado por la Ley orgánica 1/1981, de 6 de abril) y, por tanto, del fundamento jurídico para conseguir una regulación que responda a sus propios intereses.

Como fundamento de esta norma hay que estar a lo dispuesto en el Estatuto de autonomía de Galicia (EAG), fundamentalmente en los siguientes títulos competenciales que dicha norma prevé: en materia de régimen local (artículo 27.2, puesto en relación con el artículo 49, relativo a la tutela financiera de las entidades locales); en materia de obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado o cuya ejecución o explotación no afecte a otra comunidad autónoma o provincia (artículo 27.7 del EAG); aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de la comunidad (artículo 27.12 del EAG); aguas subterráneas (artículo 27.14 del EAG); normas adicionales sobre protección del medio ambiente (artículo 27.30 del EAG), y en materia de sanidad (artículo 33.1 del EAG).

A mayores, en lo que concierne al sistema de financiación, es preciso tener en cuenta el artículo 51 del Estatuto de autonomía de Galicia, que establece que se regularán mediante ley del Parlamento gallego el establecimiento, la modificación y supresión de sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, así como las exenciones o bonificaciones que les afecten; también el artículo 44.4, que señala que forma parte de la hacienda de la Comunidad Autónoma de Galicia el rendimiento de sus propias tasas por aprovechamientos especiales y por la prestación de servicios directos de la Comunidad Autónoma.