Ley 3/2022, de 18 de octubre, de áreas empresariales de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Comunidad Autónoma de Galicia, con arreglo a lo establecido en el artículo 27.3 de su Estatuto de autonomía, tiene atribuidas competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. Asimismo, el artículo 30.1 del Estatuto le atribuye en su número uno competencias sobre el fomento y planificación de la actividad económica en Galicia. Ambos títulos competenciales confluyen en la regulación del suelo empresarial, en el entendimiento de que la disponibilidad del mismo es uno de los factores determinantes del desarrollo económico en los sectores secundario y terciario, por lo cual corresponde al legislador autonómico establecer un marco normativo adecuado para la planificación, ordenación, desarrollo y ejecución de las áreas empresariales de interés autonómico, el fomento del acceso al suelo empresarial de titularidad autonómica y la gestión y conservación de las áreas empresariales de Galicia.

La Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenación del territorio de Galicia, creó las figuras de los planes y proyectos sectoriales como instrumentos de ordenación del territorio destinados a ordenar la implantación de actividades empresariales que, por su especial relevancia, resulten de interés autonómico, al trascender del interés municipal. Con este objetivo, contemplaba la posibilidad de desarrollar ámbitos de suelo a fin de satisfacer la demanda de suelo urbanizado para este tipo de actividades, al margen de los instrumentos de ordenación urbanística de competencia municipal. Así, en base a lo dispuesto en esta ley, se aprobaron determinados planes sectoriales de ordenación de áreas empresariales, el último de los cuales es el vigente Plan sectorial de ordenación de áreas empresariales en la Comunidad Autónoma de Galicia, aprobado definitivamente por acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 30 de abril de 2014.

Posteriormente, la Ley 5/2017, de 19 de octubre, de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en Galicia, llevó a cabo a través de su título I una primera regulación específica del régimen jurídico del suelo empresarial en la comunidad autónoma, con el objetivo de racionalizar su oferta y agilizar su desarrollo, facilitar el acceso al mismo de los operadores económicos y dotar de un marco normativo mínimo a la gestión de las áreas empresariales. La presente ley parte de la consideración de que la generación de suelo empresarial convenientemente urbanizado y a un coste razonable, que permita la implantación de actividades empresariales vinculadas a las actividades del sector secundario y terciario, constituye un elemento esencial para impulsar el desarrollo empresarial y garantizar el progreso socioeconómico de Galicia.

El convencimiento de que las características especiales del desarrollo del suelo empresarial como operación de transformación urbanística exigen un tratamiento diferenciado determinó que se hubieran incluido en la Ley 5/2017, de 19 de octubre, determinadas medidas específicas aplicables a los planes y proyectos sectoriales regulados por la Ley 10/1995, de 23 de noviembre. Estas medidas iban encaminadas fundamentalmente a flexibilizar la planificación del desarrollo de los ámbitos contemplados en el Plan sectorial de ordenación de áreas empresariales en la Comunidad Autónoma de Galicia, acompasando la ejecución de la ordenación a las necesidades reales de suelo. Asimismo, se clarificaban determinadas cuestiones relativas a la ejecución de los planes que, por remitirse a lo dispuesto en la legislación urbanística ordinaria, no encajaban con el desarrollo de unos ámbitos de marcado carácter supramunicipal.

La nueva Ley 1/2021, de 8 de enero, de ordenación del territorio de Galicia, que sustituye a la de 1995, reformó las determinaciones relativas a los planes sectoriales y las relativas a los proyectos sectoriales, que pasan a denominarse proyectos de interés autonómico. La ley reconoce las características especiales de las operaciones de desarrollo urbanístico de suelo empresarial reguladas por los planes sectoriales y los proyectos de interés autonómico de las áreas empresariales, remitiendo su regulación a las disposiciones recogidas en la Ley 5/2017, de 19 de octubre, y, en lo no dispuesto por la misma, a la propia Ley de ordenación del territorio.

II

Teniendo en cuenta la experiencia de la aplicación del título I de la Ley 5/2017, de 19 de octubre, así como el nuevo régimen jurídico de los instrumentos de ordenación del territorio establecido por la citada Ley 1/2021, de 8 de enero, es preciso dotar de una regulación más completa a las áreas empresariales, que combine el respeto al principio del desarrollo territorial sostenible con el fomento de la actividad económica en la comunidad autónoma.

En lo referente a la planificación y ordenación de las actuaciones, la presente ley busca facilitar el desarrollo estratégico de las actuaciones de suelo empresarial que afecten de forma global a las políticas públicas de apoyo e impulso de los sectores secundario y terciario. Para ello, la ley establece unos mecanismos específicos para los instrumentos de planificación y control de aquellas actuaciones que puedan considerarse de especial relevancia para el desarrollo de la política económica y de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en la comunidad autónoma.

Así, sin afectar a los principios básicos de las técnicas de ordenación contempladas en la Ley 1/2021, de 8 de enero, se pretende avanzar en el camino abierto por la Ley 5/2017, de 19 de octubre, en lo relativo a la flexibilidad en la programación de las actuaciones, y regular de forma más pormenorizada las determinaciones sobre la ejecución de la planificación, afrontándose, en particular, los problemas que pudiera suponer para los municipios la implantación y recepción de una urbanización planificada y ejecutada por una administración diferente. La ley también pretende incidir en el régimen de conservación y mantenimiento de las urbanizaciones una vez que las áreas empresariales entran en servicio.

La ley trata de superar la rigidez habitual de los procesos de planificación, estableciendo mecanismos que permitan adaptar la ordenación a las necesidades de implantación de las distintas actividades empresariales en función de las necesidades del momento. Estos mecanismos, concretados fundamentalmente en las determinaciones de los planes estructurantes de ordenación del suelo empresarial y en la creación de los proyectos de desarrollo y urbanización, no solamente permiten dotar a estos instrumentos de una flexibilidad de la que carecen los tradicionales instrumentos de planeamiento, sino también reducir los tiempos de tramitación y ejecución, al evitar redundancias y distorsiones en la emisión de los informes sectoriales, y simplificar la tramitación ambiental, sin menoscabo de las garantías que aportan dichos trámites.

Esa flexibilización, dirigida a adaptar la oferta de suelo a las necesidades de las empresas, unida a la agilización de los trámites de aprobación de los instrumentos necesarios para su implantación, constituyen requisitos esenciales a fin de evitar los procesos de deslocalización y generar el marco regulatorio adecuado para aprovechar las nuevas oportunidades de desarrollo empresarial.

Es un hecho que el desarrollo del suelo empresarial urbanizado requiere de unos tiempos excesivos de tramitación y ejecución, los cuales entran en conflicto con la fijación por los instrumentos de planeamiento de unas determinaciones rígidas e inamovibles, establecidas en las primeras fases del proceso de planificación para dar respuesta a unas necesidades que se pretenden inmutables a lo largo del tiempo. A la vista de esta realidad, la ley asume la imposibilidad de predecir el futuro y opta por la resiliencia, entendida como la capacidad de adaptación para aprovechar las oportunidades de impulso de las políticas económicas y sociales que puedan surgir a lo largo del tiempo.

En lo relativo a la planificación y ordenación del territorio, las singularidades que la ley establece para la ordenación de las áreas empresariales quedan limitadas a las actuaciones promovidas por las administraciones públicas o las entidades del sector público dependientes de las mismas. Este tipo de actuaciones de especial relevancia para la política económica y de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en la comunidad autónoma requiere la utilización de fondos públicos, porque, pese a resultar esenciales para el desarrollo y el equilibrio socioeconómico de Galicia, no son capaces de generar por sí mismas unos beneficios que sean atractivos para que la iniciativa privada las desarrolle. Se trata, en definitiva, de actuaciones cuya programación y desarrollo quedan vinculados al interés público y a la ejecución de la política económica y de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en la comunidad autónoma.

Aquellas otras actuaciones que, aun resultando de interés autonómico, vayan a desarrollarse por la iniciativa privada o tengan un carácter individualizado y no den lugar a la creación de nuevas áreas empresariales no requieren de la aplicación de los mecanismos de flexibilidad vinculados al interés público establecidos por la presente ley, por carecer de las características singulares de las actuaciones antes descritas.

Por consiguiente, la ordenación y ejecución de los ámbitos de suelo empresarial que requiera actuaciones de transformación urbanística queda configurada de la siguiente forma:

Las áreas empresariales de interés autonómico que resulten de especial relevancia para la política económica y de fomento de la implantación de iniciativas empresariales en la comunidad autónoma, y que por ello son promovidas por una administración pública u otra entidad del sector público, serán desarrolladas mediante los instrumentos de planeamiento y ejecución contemplados en la presente ley.

Las áreas empresariales de interés autonómico promovidas por una persona privada serán desarrolladas mediante los instrumentos contemplados en la Ley 1/2021, de 8 de enero.

Las actuaciones individualizadas de interés autonómico reguladas por la legislación sectorial en materia de política industrial que requieran operaciones de transformación urbanística para la creación de suelo empresarial pero no supongan la implantación de nuevas áreas empresariales se desarrollarán mediante los instrumentos contemplados en la Ley 1/2021, de 8 de enero, y en la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia.

Los ámbitos de suelo empresarial que no estén declarados de interés autonómico se desarrollarán mediante los instrumentos de planeamiento urbanístico contemplados en la Ley 2/2016, de 10 de febrero.

Tienen la consideración de áreas empresariales de interés autonómico las incluidas en el Plan sectorial de áreas empresariales de Galicia y aquellas otras que puedan ser incluidas en el mismo según lo dispuesto en la presente ley. Se trata de los ámbitos de suelo empresarial de carácter supramunicipal que la Comunidad Autónoma estima necesario desarrollar mediante instrumentos de ordenación del territorio. Dentro de estos, serán promovidos por una administración pública o entidad del sector público dependiente de la misma aquellos que resulten necesarios para desarrollar a medio y largo plazo la política económica y de implantación de iniciativas empresariales de la Comunidad Autónoma.

Sin perjuicio de lo anterior, la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y sus entidades instrumentales también pueden planificar actuaciones individualizadas de interés autonómico que requieran operaciones de transformación urbanística para la creación de suelo empresarial, en el marco de lo dispuesto por la legislación sectorial en materia de política industrial, sin que ello suponga la implantación de una nueva área empresarial. En tal caso, serán de aplicación los instrumentos contemplados en la Ley 1/2021, de 8 de enero, y en la Ley 2/2016, de 10 de febrero.

Finalmente, los ayuntamientos pueden, en ejercicio de sus competencias, prever el desarrollo de suelo empresarial mediante la delimitación de sectores de suelo urbanizable destinado a usos del sector secundario o terciario, pese a que estos ámbitos no estén incluidos en el Plan sectorial de ordenación de áreas empresariales de Galicia.

La ley consta de noventa y seis artículos, estructurados en seis títulos, once disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y ocho finales.

III

El título I se ocupa de las disposiciones generales, en las cuales, además de definirse el objeto general de la ley, se delimita con precisión su ámbito de aplicación. Así, la presente ley se aplica con carácter general a las áreas empresariales de interés autonómico promovidas al amparo de los instrumentos sectoriales de ordenación de áreas empresariales de la Comunidad Autónoma de Galicia, en particular el Plan sectorial de ordenación de áreas empresariales de Galicia, si bien sus previsiones relativas a la gestión y conservación de las áreas empresariales se aplican también a las demás áreas empresariales, de promoción pública o privada, ubicadas en el territorio de la Comunidad Autónoma.

Dentro de este título se contemplan las definiciones de suelo empresarial y de área empresarial que se introdujeron en el artículo 3 bis de la Ley 5/2017, de 19 de octubre, con la finalidad de contar en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma con unos conceptos unificados de los mismos, así como los principios inspiradores de la regulación de las áreas empresariales gallegas: desarrollo territorial sostenible, equilibrio territorial e incorporación de las perspectivas demográfica y de género a la planificación y ordenación de las áreas empresariales; racionalización de la oferta de suelo empresarial, a través del adecuado desarrollo y ejecución de las áreas empresariales; facilitación del acceso al suelo empresarial por parte de las iniciativas empresariales que lo demanden; calidad de las infraestructuras, equipamientos, dotaciones y servicios de las áreas empresariales; y responsabilidad en la gestión y conservación de las áreas empresariales.

Finalmente, el título I finaliza con la regulación del Censo de suelo empresarial de Galicia, que había sido creado por la Ley 5/2017, de 19 de octubre, configurándose como un registro público de naturaleza administrativa que tiene por objeto el conocimiento preciso del grado de ocupación de las áreas empresariales existentes en Galicia, con la finalidad de servir como instrumento de evaluación, planificación y concreción de las necesidades de suelo empresarial en la comunidad autónoma.

IV

El título II regula la planificación y ordenación de las áreas empresariales en tres capítulos. En el capítulo I se determina que la planificación y ordenación de las áreas empresariales de interés autonómico será objeto de una planificación sectorial por la Comunidad Autónoma, mientras que las demás actuaciones de suelo empresarial se planificarán a través de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, conforme a la normativa vigente en estas materias.

Asimismo, se contempla la clasificación de las áreas empresariales de interés autonómico, según su incidencia en el territorio, en áreas de carácter estratégico, supracomarcales y comarcales, y los instrumentos de planificación y ordenación de las mismas, que son el Plan sectorial de ordenación de áreas empresariales de Galicia y, en desarrollo de este, los planes estructurantes de ordenación del suelo empresarial, para las actuaciones de promoción pública, y los instrumentos contemplados en la legislación de ordenación del territorio, para las actuaciones de promoción privada.

En el ámbito de la cooperación interadministrativa, este capítulo I del título II regula las relaciones de cooperación entre el Instituto Gallego de la Vivienda y Suelo, la sociedad Gestión del Suelo de Galicia-Gestur, S.A. y los ayuntamientos para facilitar el desarrollo de suelo empresarial. Se contempla expresamente que los convenios celebrados con este objeto podrán tener una duración de hasta diez años, prorrogables por otros diez más, debido a que la duración máxima de los convenios interadministrativos establecida en el artículo 49.h) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, resulta demasiado reducida si se toma en consideración la complejidad de las operaciones necesarias para el desarrollo de las actuaciones de suelo empresarial contempladas en la presente ley.

La regulación del Plan sectorial de ordenación de áreas empresariales de Galicia está contenida en el capítulo II del título II, estructurado en cuatro secciones. La sección 1.ª trata de la definición y contenido del plan, que incluye su objeto y finalidad, sus determinaciones y la documentación que preceptivamente debe incluir. La sección 2.ª contempla el procedimiento de aprobación, que integra el procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria al que preceptivamente debe someterse, conforme a la legislación de evaluación ambiental, haciéndose asimismo remisión a las disposiciones que resulten de aplicación de los capítulos I y II del título III de la Ley 9/2021, de 25 de febrero, de simplificación administrativa y apoyo a la reactivación económica de Galicia. La sección 3.ª regula la eficacia del plan, en términos coherentes con la regulación de la eficacia de los instrumentos de ordenación del territorio contenida en la Ley 1/2021, de 8 de enero. Para finalizar, la sección 4.ª –última sección del capítulo– se ocupa de las modificaciones del plan, distinguiendo entre las sustanciales y las no sustanciales, según el régimen de evaluación ambiental estratégica a que han de someterse. Así, las modificaciones de carácter sustancial, que son las sujetas a evaluación ambiental estratégica ordinaria, tienen que tramitarse por el mismo procedimiento previsto para la aprobación del plan, en tanto que las no sustanciales, sujetas a evaluación ambiental estratégica simplificada, se tramitan por el procedimiento contemplado en el artículo 28, que integra el de esta última.

Los planes estructurantes de ordenación del suelo empresarial se definen en la sección 1.ª del capítulo III de este título II como instrumentos de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia para planificar y ordenar las actuaciones de creación de suelo empresarial. En este sentido, desarrollan las actuaciones de suelo empresarial contempladas en el Plan sectorial de ordenación de áreas empresariales de Galicia cuando dichas actuaciones sean de promoción pública, sin perjuicio de que también se puedan utilizar para planificar y ordenar actuaciones de suelo empresarial no contempladas en el mismo en los casos previstos expresamente en la ley (actuaciones para la implantación de áreas empresariales estratégicas o para la creación de áreas empresariales con la finalidad de reubicar actividades industriales existentes en lugares inadecuados). Sin embargo, en estos últimos casos los planes estructurantes de ordenación del suelo empresarial solo pueden promoverse por la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia o por las entidades instrumentales del sector público autonómico, bien de manera exclusiva, bien conjuntamente con otras administraciones o entidades del sector público.