Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Abogacía General del Estado, se regula la inspección de los servicios en su ámbito y se dictan normas sobre su personal

Norma anulada por Sentencia del TS de 20 de junio de 2024. Ref. BOE-A-2024-18113

I

La Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, se promulgó con el objetivo de dar una eficaz respuesta a la necesidad de instrumentar una asistencia jurídica al Estado acorde con los postulados de una Administración moderna, austera, eficaz y tributaria de un sometimiento pleno a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Para ello la citada ley contiene, junto con unas mínimas normas organizativas, una regulación moderna y plenamente adaptada a la Constitución de las especialidades procesales del Estado y una unificación y clarificación de la normativa existente, remitiéndose el legislador a un ulterior desarrollo reglamentario necesario para que la ley alcanzara toda su virtualidad y eficacia.

En lo referente a la asistencia jurídica al Estado, este desarrollo reglamentario se produjo a través del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado. Esta disposición supuso un importante hito en la normativa reguladora de la asistencia jurídica del Estado, tanto en lo referente a los aspectos puramente organizativos de la estructura administrativa llamada a desempeñar esa función, como en los relativos a la forma en que tal asistencia había de desarrollarse en sus dos tradicionales facetas, consultiva y contenciosa: en todos ellos el reglamento realizó una importante labor de unificación, coordinación y actualización de una normativa hasta la fecha dispersa en un gran número de reales decretos dictados a lo largo de un dilatado periodo de tiempo.

Transcurridos casi veinte años desde la promulgación del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, resulta preciso proceder a la actualización de esta normativa, a fin de adecuarla a las siempre cambiantes circunstancias en las que la asistencia jurídica al Estado ha de desarrollarse y a las necesidades sentidas por los órganos y entidades en favor de los cuales los Abogados del Estado desempeñan sus funciones.

A estos efectos se ha considerado conveniente regular de forma separada aspectos que hasta la fecha venían siendo tratados de forma conjunta en los reglamentos que, sobre la materia que aquí nos ocupa, se han sucedido en el tiempo, a pesar de ser muy distinta su naturaleza jurídica y diferentes los trámites exigidos para la elaboración de la normativa relativa a unos y otros.

En efecto, en el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aprobado por Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, se abordan cuestiones que han de ser calificadas como desarrollo y ejecución de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, por lo que las normas relativas a las mismas requieren el previo dictamen del Consejo de Estado. Es más, algunas de estas normas podrían considerarse de naturaleza procesal, por lo que su aprobación requiere adicionalmente el previo informe del Consejo General del Poder Judicial.

Pero, junto a las anteriores, también se abordan cuestiones puramente administrativas, como las relativas a la estructura orgánica de la Abogacía del Estado, el desarrollo de la inspección de los servicios de la misma o disposiciones relativas a su personal, disposiciones que no pueden ser consideradas ejecución de la citada Ley 52/1997, de 27 de noviembre, ni tampoco normas procesales. Por ello resulta más correcto que sean reguladas en una distinta disposición general, tal como ya apuntó el Consejo de Estado en su dictamen 14/2003, de 24 de julio, emitido precisamente en relación con el Proyecto de Real Decreto de aprobación del actual Reglamento del Servicio Jurídico del Estado.

Pues bien, a esta finalidad responde la presente norma, dejando para un posterior reglamento de desarrollo de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, la actualización de la normativa que regula la actuación de la Abogacía del Estado en los tradicionales ámbitos consultivo y contencioso.

II

El presente real decreto aborda una importante y profunda reorganización de la Abogacía General del Estado, reorganización que se plasma en el capítulo I, denominado «Estructura orgánica de la Abogacía General del Estado».

La sección 1.ª de este capítulo, dedicado a «La Abogacía General del Estado», define a ésta como el órgano administrativo que, con nivel orgánico de Subsecretaría, se integra en el Ministerio de Justicia y desarrolla la función de asistencia jurídica, comprensiva de las competencias descritas en el artículo 2. A su vez, en la Abogacía General del Estado se integran los distintos órganos, centrales y territoriales, que se enumeran en el artículo 3 y se regulan en las secciones siguientes.

Por su parte, la sección 2.ª se refiere al Abogado o Abogada General del Estado, como titular de la Abogacía General del Estado y al que corresponde, en tal concepto, su jefatura y dirección. Además, se reservan a su favor determinadas competencias y se regula lo relativo a su nombramiento y cese, requisitos para acceder al cargo y régimen de suplencia.

Uno de los objetivos de carácter general de la nueva norma, es reforzar la estructura de la organización, liberando al Abogado o Abogada General del Estado de aquellas tareas o funciones de carácter ordinario, que pasarán a ser desempeñadas por las personas titulares de las Direcciones Generales de nueva creación, permitiéndole centrar sus esfuerzos en los temas de mayor trascendencia y en los que su intervención es requerida por el Gobierno de la Nación o sus miembros.

En este sentido, la sección 3.ª regula la Dirección General de lo Consultivo, nuevo órgano llamado a dirigir y coordinar la prestación de la asistencia jurídica en su faceta consultiva. Para ello se integran en la nueva Dirección General las Abogacías del Estado en los departamentos ministeriales, que dependerán de aquélla orgánica y funcionalmente; la Subdirección General de Informes que asumirá la tarea de preparar y elaborar los dictámenes que hayan de ser suscritos por el Abogado o Abogada General del Estado o por el propio Director o Directora General de lo Consultivo; y la Subdirección General de Coordinación y Apoyo a los Servicios Consultivos, cuya función es la de asistir al Director o Directora General de lo Consultivo en la dirección y coordinación de la labor consultiva, desarrollada principalmente por las Abogacías del Estado en los departamentos ministeriales y las Abogacías del Estado en las comunidades y ciudades autónomas.

De forma análoga, la sección 4.ª regula la Dirección General de lo Contencioso, centro directivo al que se le encomienda la dirección y coordinación del aspecto contencioso de la asistencia jurídica, creándose para ello la Subdirección General de Coordinación y Apoyo de los Servicios Contenciosos.

La novedad más importante en este punto se encuentra en la extensión del modelo de Departamentos para la llevanza de los procedimientos en los que estén interesadas la Administración General del Estado o las demás entidades a las que se preste asistencia jurídica. Los Departamentos, que ya han demostrado su eficacia en relación con los litigios sustanciados ante las Jurisdicciones Civil, Penal y Social y en la llevanza de Arbitrajes Internacionales de Inversión, se configuran como unidades encargadas del desarrollo de las funciones de representación y defensa en aquellos litigios en los que se aplica un mismo sector del ordenamiento jurídico y que permiten un razonable grado de especialización de los Abogados del Estado que en ellos se integran. Su creación supera la clásica organización del Servicio Jurídico del Estado basada en diferentes Abogacías del Estado ante los distintos Tribunales, permitiendo que el mismo Departamento lleve un asunto ante todas las instancias por las que atraviese, con evidentes ventajas en cuanto a la calidad, eficacia y eficiencia en la labor de asistencia jurídica.

Con el nuevo real decreto se pretende que a los Departamentos actualmente existentes se unan progresivamente otros que asuman la llevanza de procedimientos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sustanciados ante el Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional y el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, órganos jurisdiccionales que, por razón de sus competencias, suelen conocer de los litigios con mayor trascendencia para los intereses públicos. Además, estos Departamentos, por razón de su especialización, podrán desarrollar una labor de asistencia a las Abogacías del Estado en las comunidades y ciudades autónomas en la llevanza de litigios análogos e, incluso, tareas de asistencia jurídica de naturaleza pre-contenciosa.

La sección 5.ª regula la Dirección Adjunta de Medios Personales y Materiales de la Abogacía General del Estado, como órgano directivo con nivel orgánico de Subdirección General, encargado de proporcionar a la organización los recursos de todo tipo precisos para el desarrollo de sus funciones. La importancia de esta función y la especificidad de los medios que la Abogacía General del Estado necesita para el desarrollo de la asistencia jurídica, distintos de los requeridos por otros órganos administrativos, justifica la existencia de este órgano directivo.

La Dirección Adjunta de Medios Personales y Materiales de la Abogacía General del Estado está llamada a administrar y gestionar el Cuerpo de Abogados del Estado, en el que se integran los funcionarios a los que la Ley 52/1997 encomienda el desarrollo de las tareas de asistencia jurídica en atención a su especial preparación. En relación con este Cuerpo es preciso desarrollar una completa política de recursos humanos, que contemple de forma conjunta y coordinada aspectos que van, desde la selección inicial de las personas que aspiran a acceder al mismo, hasta el sistema de incentivos, pasando por cuestiones como la provisión de puestos de trabajo, la formación permanente y la carrera profesional.

Pero, además, es igualmente necesario prestar especial atención al personal que, sin pertenecer al Cuerpo de Abogados del Estado, desarrolla importantísimas funciones en la Abogacía General del Estado, para las cuales son precisos conocimientos específicos, normalmente ligados al funcionamiento de los Tribunales de Justicia que, en muchas ocasiones, requieren un especial proceso de formación. También en relación con este personal es preciso desarrollar una política de recursos humanos que favorezca la mejor prestación del servicio.

Debe destacarse igualmente la importancia de los medios tecnológicos para la prestación de la asistencia jurídica con los mayores estándares de calidad, eficacia y eficiencia. Además de los ya clásicos sistema de gestión y archivo de documentación o de gestión del conocimiento, que en la actualidad son inconcebibles sin el empleo de sistemas electrónicos, los últimos avances en inteligencia artificial están provocando una revolución en la forma en que se desarrolla el trabajo jurídico, liberando a las personas de trabajos rutinarios y repetitivos y permitiéndoles centrarse en aspectos creativos, donde su aportación es realmente valiosa. Para una organización como la Abogacía General del Estado, que ha de asumir simultáneamente la llevanza de litigios muy singulares, junto con otros muy numerosos y repetitivos, la implementación y utilización de estos sistemas es una cuestión estratégica, en la medida en que permitirá una más eficiente utilización de los recursos humanos disponibles.

La sección 6.ª regula la Subdirección General de Asuntos Constitucionales y Derechos Humanos, que asume las competencias de representación y defensa del Gobierno o del Reino de España en los importantes litigios cuya llevanza le corresponde ante el Tribunal Constitucional, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, los Comités de Naciones Unidas y otros órganos internacionales con competencia en materia de derechos humanos y cuyo número se ha incrementado de forma notable en los últimos años. Adicionalmente, se atribuye a esta Subdirección General la función de establecer los criterios de interpretación de las normas constitucionales y relativas a la protección de los derechos humanos que, de conformidad con el principio de unidad de doctrina, han de ser aplicados por los restantes órganos y unidades de la Abogacía General del Estado en el desarrollo ordinario de sus funciones.

De forma análoga, La sección 7.ª regula la Subdirección General de Asuntos de la Unión Europea e Internacionales, que asume las competencias de representación y defensa del Reino de España ante los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea y ante otros Tribunales Internacionales, como la Corte Penal Internacional. También a esta Subdirección General se le asigna la función de establecer los criterios de interpretación, esta vez de las normas europeas, a aplicar por el resto de los órganos de la Abogacía General del Estado.

La sección 8.ª regula la Subdirección General de Auditoría Interna y Gestión del Conocimiento. El papel de la auditoría interna en cualquier organización moderna es esencial, como una herramienta al servicio del gestor, al que auxilia en el perfeccionamiento de su propia organización, identificando defectos y posibilidades de mejora. En la Abogacía General del Estado, la Auditoría Interna esta llamada, además, a asegurar la efectiva realización del principio de unidad de doctrina. El presente real decreto pretende reforzar el desarrollo de estas funciones, liberando a esta Subdirección General de tareas de coordinación que pueden ser desarrolladas por otras unidades.

La sección 9.ª se refiere al Gabinete Técnico del Abogado o Abogada General del Estado. En este punto la más importante novedad es la separación de este Gabinete de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Justicia que. en el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aparecían unidas en un mismo órgano. Esta separación responde a la cada vez mayor implicación del Abogado o Abogada General del Estado en las tareas de asesoramiento del Gobierno, que se reflejan especialmente en su asistencia a las sesiones de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, y que exigen una unidad dedicada en exclusiva a prestarle el apoyo y asistencia requerida en esta materia. Además, el Gabinete asumirá las funciones de coordinación entre los distintos órganos de la Abogacía General del Estado que le sean encomendadas.

La sección 10.ª acoge una de las modificaciones más significativas de las introducidas en la nueva estructura orgánica de la Abogacía General del Estado, al crearse las Abogacías del Estado en las comunidades y ciudades autónomas. Se supera de esta forma la tradicional organización territorial de la Abogacía del Estado, articulada en torno a la provincia, ajustándola a la actual organización territorial del Estado, basada en las comunidades autónomas. La constitución de estas Abogacías del Estado autonómicas se acompaña con la previsión de creación de unidades descentralizadas de las mismas, que permitan acomodar la concreta organización de cada una de aquéllas a las distintas circunstancias de las diferentes comunidades autónomas.

La sección 11.ª regula dos órganos colegiados, de apoyo al Abogado o Abogada General del Estado en la dirección y coordinación de la Abogacía General del Estado, de nueva creación. El primero de ellos es el Comité de Dirección, constituido por los más directos colaboradores del Abogado o Abogada General del Estado y llamado a ser el órgano de apoyo en la gestión y dirección ordinaria de la Abogacía General del Estado. El segundo es el Consejo Territorial de Dirección, formado por los miembros del Comité de Dirección más los Abogados o Abogadas del Estado Jefes en las comunidades y ciudades autónomas y cuya función es la de servir de cauce institucional de coordinación e información entre los órganos centrales de la Abogacía General del Estado y las Abogacías del Estado en las comunidades y ciudades autónomas y de éstas entre sí.

Por último, en la sección 12.ª del capítulo I se incluyen una serie de disposiciones cuyo objeto es permitir atender las especiales circunstancias que pueden surgir en relación con determinados asuntos o conjunto de asuntos. A estos fines se contempla y regula desde la asunción por parte del Abogado o Abogada General del Estado de aquellas actuaciones que estime convenientes por razón de su especial trascendencia, hasta la designación de Abogados o Abogadas del Estado Coordinadores para determinadas materias.

III

El capítulo II contiene las disposiciones relativas al desarrollo de la función de inspección de los servicios de la propia Abogacía General del Estado.

Esta regulación mantiene los principios recogidos hasta ahora en los artículos 61 a 65 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, pero se suprime la necesidad de que la inspección de los servicios se organice por zonas geográficas y, en cambio, se introduce una expresa referencia a la planificación de las actuaciones inspectoras.

IV

El capítulo III y último contiene las «Disposiciones relativas al personal de la Abogacía General del Estado».

Su sección 1.ª contiene las disposiciones generales, aplicables a todo el personal que presta servicio en la Abogacía General del Estado y que comprende, además de a los Abogados del Estado, a los restantes empleados públicos destinados en aquélla que, como antes se ha indicado, desempeñan importantísimas funciones para la correcta prestación del servicio de asistencia jurídica. A este personal se refiere de forma expresa el artículo 41.

Dentro de estas disposiciones generales se recogen los principios de actuación y obligaciones que han de ser observados por todo el personal de la Abogacía General del Estado, así como las funciones que corresponden a la jefatura.

Se incluye también entre las disposiciones generales una especial referencia a la planificación de las actuaciones de formación del personal de la Abogacía General del Estado y la previsión del establecimiento de sistemas de evaluación del desempeño, de conformidad con lo previsto en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

Por último, la sección 2.ª de este capítulo III contiene las disposiciones específicas relativas al Cuerpo de Abogados del Estado, como cuerpo adscrito al Ministerio de Justicia.

V

El real decreto se cierra con seis disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales. De todas ellas merece una especial referencia la disposición adicional quinta, que regula el régimen de acceso por parte de los ciudadanos a la información de que disponga la Abogacía General del Estado; y la disposición adicional sexta, que regula los convenios de colaboración a celebrar entre la Abogacía General del Estado y las entidades del sector público institucional, para la prestación se servicios de asistencia jurídica a estas.

El real decreto responde a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia prescritos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La iniciativa normativa cumple con el principio de necesidad ya que está justificada por una razón de interés general, como es la mejora de la estructura, organización y funcionamiento de la Abogacía General del Estado, garantizándose de esta manera una mejor asistencia jurídica a las administraciones y entes públicos a los que aquella sirve. Cumple igualmente con el principio de eficacia porque la aprobación de este real decreto permite alcanzar esa solución, no existiendo otra alternativa para su consecución.