Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

La Política Agrícola Común (PAC) se verá sometida a una importante reforma al objeto de estar más centrada en los resultados y orientada al mercado, y que contribuya a alcanzar una mayor modernización y sostenibilidad del sector agrario, incluida la económica, social, medioambiental y climática de las zonas agrícolas, silvícolas y rurales, en un marco de reducción de la carga administrativa. Concretamente, los nuevos objetivos de la PAC, establecidos en el artículo 5 del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) 1305/2013 y (UE) 1307/2013, se basan en tres elementos.

En primer lugar, buscan fomentar un sector agrícola inteligente, competitivo, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria a largo plazo; en segundo lugar, persiguen apoyar y reforzar la protección del medio ambiente, incluida la biodiversidad, y la acción por el clima y contribuir a alcanzar los objetivos medioambientales y climáticos de la Unión, entre ellos los compromisos contraídos en virtud del Acuerdo de París, tal y como se establece en el PNIEC (Plan Nacional Integrado de Energía y Clima) y en el PNACC (Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático), entre otros, y en tercer lugar, aspiran a fortalecer el tejido socioeconómico de las zonas rurales.

Esta nueva orientación se articula sobre una mayor subsidiariedad a los Estados miembros, que deberán ser quienes sobre la base de la situación y necesidades específicas diseñen sus propias intervenciones. Este conjunto de intervenciones se incluirá en el correspondiente plan estratégico de la PAC.

Para ello, el Parlamento Europeo y el Consejo han adoptado un paquete legislativo articulado sobre la base del Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) 1306/2013 y el Reglamento 2021/2117 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, que modifica los Reglamentos (UE) 1308/2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, (UE) 1151/2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, (UE) 251/2014, sobre la definición, descripción, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados, y (UE) 228/2013, por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión.

Con el fin de poder realizar una correcta implantación y gestión del conjunto de intervenciones que se incluyan en el plan estratégico de la PAC, se hace necesario disponer de las adecuadas herramientas que permitan una aplicación armonizada de todas las medidas en el territorio nacional. Para ello, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación llevará a cabo una coordinación para la aplicación homogénea en todas las comunidades autónomas de un sistema integrado de gestión y control, tal y como se define en el capítulo II del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021. El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación coordinará también la participación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en las cuestiones relativas a la condicionalidad reforzada, así como la de otros departamentos ministeriales en las materias que proceda.

Se introducen, en la presente norma, nuevos conceptos jurídicos. En concreto, procede destacar la definición de la condicionalidad social como el conjunto de obligaciones que deben cumplir determinados beneficiarios de ayudas PAC. Esta condicionalidad social se establece de conformidad con lo expuesto en el anexo IV del Reglamento 2021/2115, que a su vez remite a la Directiva 2019/1152 sobre condiciones laborales transparentes y previsibles, a la Directiva 89/391 sobre medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores, y a la Directiva 2009/104 sobre disposiciones mínimas de seguridad y de salud para la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo. Todos estos aspectos se tendrán en cuenta en la aplicación de la ley y sus normas derivadas y, muy en particular, aquellos que imponen obligaciones relativas a la seguridad y salud de las personas trabajadoras en lo relativo a las situaciones vinculadas a sus derechos laborales, incluyendo, por ser un problema cuya entidad ha sido reseñada por los Relatores Especiales de Naciones Unidas sobre la pobreza extrema y los derechos humanos, las condiciones de habitabilidad de los alojamientos de las personas trabajadoras temporeras.

Asimismo, el hecho de que los Estados miembros cuenten con una mayor subsidiariedad en la aplicación de las diferentes intervenciones que se definan, hace necesario que determinados aspectos, que anteriormente estaban regulados en la reglamentación comunitaria, se desarrollen en el futuro mediante normas nacionales, como es la aplicación de penalizaciones en el caso de que los beneficiarios no cumplan las condiciones y obligaciones establecidas para el acceso a cada una de estas intervenciones, teniendo en cuenta especialmente los aspectos relativos a la protección de los intereses financieros de la Unión.

Por otro lado, y con el fin de avanzar en el proceso de digitalización de la economía española, se debe considerar que todos los intercambios de información que sean precisos para la gestión de las ayudas del sector agrario o cualquier otra información necesaria para la ordenación de los sectores agrarios, que se lleve a cabo entre los agricultores y ganaderos y la administración, se realicen haciendo uso de medios electrónicos.

La necesaria digitalización de los datos del sector agrario debe continuar el camino ya emprendido en otros ámbitos, en los que las relaciones con la administración se llevan a cabo de manera íntegra por medios telemáticos, pero asegurando los medios y el acceso a la población rural que carece de los medios telemáticos necesarios.

Como corolario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se recoge la obligación de los sujetos a los que se refiere dicho artículo de relacionarse con la administración por medios electrónicos, y en el caso de los restantes titulares de la explotación u operadores, cuando sean personas físicas, se dispone, en atención a sus características profesionales, la misma obligación en virtud de lo previsto en el artículo 14.3 de la citada norma, habida cuenta de que se trata de un sector en constante proceso de digitalización y ya sometido a importantes obligaciones electrónicas y que posee las herramientas suficientes para su aplicación efectiva. En efecto, una parte importante de los operadores incorporan en sus técnicas productivas y de organización empresarial métodos sofisticados y de avanzada tecnología, en muchos casos completada con la necesidad de mantener intercambios con otros operadores por medios tecnológicos –por ejemplo en materia de trazabilidad o gestión comercial–, que se complementan con las crecientes obligaciones sectoriales de relacionarse electrónicamente con los poderes públicos y la frecuente puesta a disposición por parte de estos de mecanismos informáticos para asegurar las tareas de control, dación de información y seguimiento.

No obstante, deben preverse los mecanismos y recursos necesarios para el respeto de los derechos de las personas físicas titulares de explotaciones agrarias que no tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios, asegurando su derecho a la transmisión de información y comunicación por medios no electrónicos, ya que no se les puede obligar a relacionarse exclusivamente por medios electrónicos con las administraciones públicas.

El texto también contempla que dicha relación con la administración se lleve a cabo mediante el Sistema de información de explotaciones agrícolas y ganaderas y de la producción agraria (SIEX). Este sistema recibirá financiación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) a través de su IV palanca «Una Administración para el siglo XXI», Componente 11 «Modernización de las Administraciones públicas», inversión dos «Proyectos tractores de digitalización de la Administración General del Estado». La inversión 2 tiene el objetivo 165 de «Adjudicación de proyectos de apoyo a los proyectos tractores de digitalización de la Administración General del Estado» y el hito 166 de «Finalización de proyectos de apoyo a los proyectos tractores de digitalización de la Administración General del Estado».

Asimismo, se procede a modificar diversas normas dictadas en materia de aplicación de la Política Agrícola Común (PAC) en el Reino de España o relacionadas con su ámbito de aplicación, como son la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, y la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino, en lo que se refiere a las autorizaciones de plantación de viñedo, para adaptar la actual regulación a la futura PAC.

De manera concomitante, se establecen disposiciones para sancionar los incumplimientos en materias actualmente reguladas en el Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 1037/2001 y (CE) n.º 1234/2007, y que van a continuar siendo objeto del Reglamento de la Organización Común de Mercados Agrarios, como son la norma de comercialización en el sector del aceite de oliva, contemplada en el actual artículo 167 bis o la norma de comercialización del vino prevista en el artículo 167, ambos del mencionado reglamento. Por iguales motivos, es preciso actualizar el régimen sancionador aplicable en la materia en lo relativo a declaraciones obligatorias, contratación y organizaciones de productores, actualmente regulado en la Ley 6/2015, de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico, pero que tiene una incardinación jurídica más acertada en esta ley.

Finalmente, se establece el necesario régimen sancionador en materia de comercialización de aceite de oliva, determinados ámbitos del sector lácteo, cría animal, nutrición sostenible en los suelos agrarios y el registro de mejores técnicas disponibles (MTDs), o en lo relativo a la reducción del uso de productos fitosanitarios o antibióticos, legislación que entronca directamente con el bienestar animal y la sanidad animal y vegetal o la protección del medio ambiente o la salud pública, en el marco de actuaciones para dar cumplimiento a los objetivos de la PAC, tales como la conservación de la biodiversidad, o los objetivos establecidos en la Estrategia Europea «De la granja a la mesa» para un sistema alimentario justo, saludable y que responda a los compromisos existentes en materias ambientales y climáticas, como es, por ejemplo, el uso sostenible de los suelos agrícolas y, como se ha expuesto, la reducción de nutrientes y fitosanitarios, así como a la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad para 2030.

La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas en general, y de la Administración General del Estado en particular, deriva directamente del artículo 25 de la Constitución Española, en aplicación del viejo aforismo romano nullum crimen, nulla poena sine lege.

La potestad sancionadora de la Administración General del Estado tiene como objetivo el control y la sanción de aquellas actuaciones y omisiones que contravienen la legalidad jurídico-administrativa, al objeto de garantizar el cumplimiento efectivo del ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 de la Constitución Española, que, en sus apartados 1 y 3, respectivamente, refiere que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y que la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

En su virtud, el capítulo III del título preliminar de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula los principios de la potestad sancionadora, que aplica esta ley de manera proporcionada y adecuada a la finalidad de la misma.

En suma, a la vista del nuevo enfoque más centrado en el principio de subsidiariedad que adoptan los reglamentos en materia de las ayudas otorgadas al amparo de la Política Agrícola Común, es necesario establecer y tipificar como infracciones determinadas conductas o la realización de determinadas actuaciones que, inexorablemente, conlleven la imposición de sanciones por parte de las autoridades administrativas correspondientes. Ello afecta a diferentes áreas de actuación: el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio; las autorizaciones de plantación de viñedo; las normas de comercialización en los sectores del aceite de oliva y del vino, así como las declaraciones obligatorias, contratación y organizaciones de productores, junto con el uso sostenible de los suelos agrícolas y la reducción de nutrientes.

Como ha resumido la sentencia del Tribunal Constitucional 86/2017, de 4 de julio, FJ 5 «En lo concerniente a esta cuestión conviene traer a colación nuestra doctrina sobre el principio de legalidad sancionadora en su doble vertiente formal y material que hemos sintetizado en nuestras SSTC 145/2013, de 11 de julio, FFJJ 4 y 5, y 218/2013, de 19 de diciembre, FJ 4». En resumen manifestamos entonces que la garantía formal hace referencia al rango necesario de las normas que tipifican las conductas infractoras y las correspondientes sanciones, que ha de ser legal y no reglamentario de conformidad con el término «legislación vigente» contenido en el artículo 25.1 CE (por todas STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único, y jurisprudencia allí citada); sin que, sin embargo, el alcance de la reserva de ley en el ámbito del derecho administrativo sancionador pueda ser tan riguroso como en relación a las infracciones y sanciones penales «y ello tanto “por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas” como “por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad”» (Sentencia del Tribunal Constitucional 145/2013, citando la Sentencia del Tribunal Constitucional 34/2013, de 14 de febrero, FJ 19). En este ámbito, la reserva de ley tiene un alcance relativo o limitado «toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley». De ahí que la sentencia del Tribunal Constitucional 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2, con cita de otras sentencias (STC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2, y 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3), declare que «la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento solo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley».

En definitiva, como ha señalado la sentencia del Tribunal Constitucional 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, lo que el artículo 25.1 de la Constitución Española prohíbe «es la remisión de la ley al reglamento sin una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica» (STC 145/2013, citada y las SSTC 13/2013, de 28 de enero, y 218/2013, de 19 de diciembre). La garantía material del derecho a la legalidad penal supone, por otra parte, «la exigencia de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes con la mayor precisión posible, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, de esta manera, las consecuencias de sus acciones (STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1; 81/2009, de 23 de marzo, FJ 4, y 135/2010, de 2 de diciembre, FJ 4)» (Sentencia del Tribunal Constitucional 145/2013, de 11 de julio, FJ 4) sin que quepan «formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador». En relación con las infracciones y las sanciones administrativas, el principio de taxatividad se dirige, por un lado «al legislador y al poder reglamentario», exigiéndoles el «máximo esfuerzo posible» para garantizar la seguridad jurídica, lo que en modo alguno veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados «aunque su compatibilidad con el artículo 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia; afecta, por otro, a los aplicadores del Derecho administrativo sancionador, obligándoles a atenerse, no ya al canon de interdicción de arbitrariedad, error patente o manifiesta irrazonabilidad derivado del artículo 24 CE, sino a un canon más estricto de razonabilidad, lo que es determinante en los casos en que la frontera que demarca la norma sancionadora es borrosa por su carácter abstracto o por la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje (Sentencias del Tribunal Constitucional 297/2005, de 21 de noviembre, FJ 8, y 145/2013, FJ 4)».