Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023

Incluye la corrección de errores publicada en BOE núm. 52, de 2 de marzo de 2023. Ref. BOE-A-2023-5478

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

Los Presupuestos Generales del Estado fundamentan su marco normativo básico en nuestra Carta Magna, la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, así como en la Ley General Presupuestaria y en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El Tribunal Constitucional ha ido precisando el contenido posible de la ley anual de Presupuestos Generales del Estado y ha venido a manifestar que existe un contenido necesario, constituido por la determinación de la previsión de ingresos y la autorización de gastos que pueden realizar el Estado y los Entes a él vinculados o de él dependientes en el ejercicio de que se trate. Junto a este contenido necesario, cabe la posibilidad de que se añada un contenido eventual, aunque estrictamente limitado a las materias o cuestiones que guarden directa relación con las previsiones de ingresos, las habilitaciones de gasto o los criterios de política económica general, que sean complemento necesario para la más fácil interpretación y más eficaz ejecución de los Presupuestos Generales del Estado y de la política económica del Gobierno.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional señala que el criterio de temporalidad no resulta determinante de la constitucionalidad o no de una norma desde la perspectiva de su inclusión en una Ley de Presupuestos. Por ello, si bien la Ley de Presupuestos puede calificarse como una norma esencialmente temporal, nada impide que accidentalmente puedan formar parte de la misma, preceptos de carácter plurianual o indefinido.

De otro lado, en materia tributaria, el apartado 7 del artículo 134 de la Constitución dispone que la Ley de Presupuestos no puede crear tributos aunque sí modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Las materias que queden al margen de estas previsiones son materias ajenas a la Ley de Presupuestos Generales del Estado. De esta forma, el contenido de la Ley está constitucionalmente acotado –a diferencia de lo que sucede con las demás Leyes, cuyo contenido resulta, en principio, ilimitado– dentro del ámbito competencial del Estado y con las exclusiones propias de la materia reservada a Ley Orgánica.

Consecuentemente, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2023 regula únicamente, junto a su contenido necesario, aquellas disposiciones que respetan la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido eventual.

El año 2021 estuvo marcado por la recuperación económica tras la pandemia de la COVID-19. En 2022 este proceso de recuperación y crecimiento económico se está viendo afectado por la invasión de Ucrania por parte de Rusia, que ha alterado considerablemente el contexto geopolítico y económico. El conflicto bélico ha impactado de lleno en las perspectivas económicas de la Unión Europea en términos de menor crecimiento económico y mayor inflación e incertidumbre. En nuestro país, los primeros efectos sobre nuestra economía se han manifestado a través del alza sin precedentes de los precios de la energía, de las materias primas y de los alimentos.

Ante esta situación, el pasado mes de marzo el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania.

Adicionalmente, el pasado 23 de mayo, la Comisión comunicó la extensión de la cláusula de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para el año 2023, justificándolo en el aumento de la incertidumbre, en los fuertes riesgos a la baja para las perspectivas económicas, en las subidas sin precedentes de los precios de la energía y en las continuas perturbaciones de las cadenas de suministro.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2023 continúan con el proceso iniciado en los Presupuestos del año anterior incorporando los resultados de los procesos de revisión y evaluación del gasto público en el ciclo presupuestario.

Para 2023 se refuerza además el análisis transversal de los Presupuestos Generales del Estado bajo diversas perspectivas, añadiendo para este ejercicio un nuevo informe de alineamiento con la transición ecológica, que, además de cumplir con uno de los hitos recogidos en el marco del componente 29 del PRTR, vendrá a acompañar a los de análisis de alineamiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, de impacto de género y del impacto en la infancia, en la adolescencia y en la familia y a la información presupuestaria sobre la juventud y sobre las actuaciones referentes al reto demográfico y a la lucha contra la despoblación.

En este contexto, el Gobierno ha fijado el límite de gasto no financiero para 2023 en 198.221 millones de euros.

En cuanto a la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de este año, ratificado por el Congreso de los Diputados el pasado mes de septiembre, determinó el mantenimiento de la suspensión de las reglas fiscales para el año 2023 por apreciarse la persistencia de circunstancias excepcionales que autorizan la superación de los límites de déficit estructural y deuda pública conforme a lo previsto en los artículos 135.4 de la Constitución Española y 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 a abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

De esta forma, la presente ley de Presupuestos para el año 2023 recoge el testigo de la norma a la que sucede y se redacta con el propósito de consolidar una recuperación económica y social justa que permita la creación de un escenario económico resiliente y un crecimiento sostenible basado en la modernización estructural del tejido productivo en un contexto de cohesión social y territorial.

Resulta de obligada referencia en este punto la incorporación a los Presupuestos de fondos procedentes de la puesta en marcha del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, dentro del instrumento excepcional de recuperación Next Generation EU, para la realización de reformas e inversiones sostenibles y favorables al crecimiento.

El esfuerzo por superar los retos estructurales y de inversión que se esperan acometer en el marco comunitario, resulta compatible con la expectativa plasmada en la Recomendación del Consejo de 12 de julio de 2022, por la que se emite dictamen sobre el Programa de Estabilidad de 2022 de España, en relación con la aplicación de políticas presupuestarias prudentes que permitan la reorientación hacia situaciones presupuestarias equilibradas a medio plazo.

Se espera que la desviación temporal de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo de equilibrio presupuestario se dirija progresivamente hacia la consecución de situaciones presupuestarias similares a las anteriores a la pandemia.

Se garantiza de esta forma el compromiso de responsabilidad fiscal, que habrá de plasmarse en una reducción del déficit que permita cumplir con la exigencia de consolidación y alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria a medio plazo.

II

La parte esencial de la Ley de Presupuestos se recoge en el Título I, «De la aprobación de los Presupuestos y de sus modificaciones», por cuanto que en su Capítulo I, bajo la rúbrica «Créditos iniciales y financiación de los mismos» se aprueban la totalidad de los estados de ingresos y gastos del sector público estatal y se consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.

En este Capítulo I se define el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado teniendo en cuenta la clasificación que realiza la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, clasificación que se hace presente en el resto de la Ley.

El ámbito de los Presupuestos Generales del Estado se completa con el presupuesto de gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España, que, de acuerdo con su legislación específica, no se consolida con los restantes presupuestos del sector público estatal.

El Capítulo II contiene las normas de modificación y ejecución de créditos presupuestarios, las limitaciones presupuestarias y los créditos vinculantes que han de operar durante la vigencia de la Ley, así como las ampliaciones e incorporaciones de crédito que se relacionan en los Anexos de la Ley.

El Capítulo III, «De la Seguridad Social» regula la financiación de la asistencia sanitaria prestada por el Instituto de Gestión Sanitaria, de la asistencia sanitaria no contributiva del Instituto Social de la Marina, así como la financiación del IMSERSO. Asimismo, se recogen la totalidad de las transferencias que se realizan desde el Estado a la Seguridad Social.

III

El Título II de la Ley de Presupuestos, relativo a la «Gestión Presupuestaria», se estructura en tres capítulos.

El Capítulo I regula la gestión de los presupuestos docentes. En él se fija el módulo económico de distribución de fondos públicos para sostenimiento de centros concertados y el importe de la autorización de los costes de personal de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED).

En el Capítulo II relativo a la «Gestión presupuestaria de la Seguridad Social, de la Sanidad y de los Servicios Sociales», se recogen competencias específicas en materia de modificaciones presupuestarias del Instituto Nacional de la Seguridad Social, de la Tesorería General de la Seguridad Social, del Instituto Social de la Marina, de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales y se incluyen normas sobre la aplicación de remanentes de tesorería en el presupuesto del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

El Capítulo III recoge «Otras normas de gestión presupuestaria» y en él se establece el porcentaje de participación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en la recaudación bruta obtenida en 2023 derivada de su actividad propia, fijándose dicho porcentaje en un 5 por ciento.

IV

El Título III de la Ley de Presupuestos Generales del Estado se rubrica como «De los gastos de personal», y se estructura en tres capítulos.

En el Capítulo I, tras definir lo que constituye el «sector público» a estos efectos, trata de los gastos del personal con la previsión general de que en el año 2023, las retribuciones del personal al servicio del sector público tendrán un incremento del 3,5 por ciento con el siguiente desglose:

Dichas cláusulas de revisión se aplicarán de la siguiente forma:

Como es habitual, la contratación de personal temporal se vincula a los supuestos contemplados en el Real Decreto Ley 32/2021, de 28 de diciembre.

La masa salarial del personal laboral del sector público estatal no podrá experimentar un crecimiento superior al establecido en el artículo 19.dos de esta ley, sin perjuicio de lo que pudiera derivarse de la consecución de los objetivos asignados a cada Departamento ministerial, Organismo Público, resto de entes públicos, sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector público estatal y consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal, mediante el incremento de la productividad o modificación de los sistemas de organización del trabajo o clasificación profesional, previo el informe favorable del Ministerio de Hacienda y Función Pública a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.

Tampoco experimentarán un incremento superior al establecido en el artículo 19.dos las retribuciones de cualquier otro personal vinculado mediante una relación de carácter laboral no acogido a convenio con independencia de su tipología, modalidad o naturaleza, incluido el personal directivo del sector público.

Con carácter previo al inicio de la negociación colectiva, será necesario el informe sobre la masa salarial. El Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, informará con carácter preceptivo y vinculante la masa salarial y la acción social de los Departamentos ministeriales, Organismos, Agencias estatales, entidades públicas empresariales y demás entes públicos, de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector público estatal, y de los consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público estatal, así como de las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social y sus centros mancomunados.

El informe de la masa salarial se tendrá en cuenta para determinar, en términos de homogeneidad, los créditos correspondientes a las retribuciones del personal laboral afectado y será requisito previo para el comienzo de las negociaciones de convenios o acuerdos colectivos.

Lo previsto en los párrafos anteriores representa el límite máximo de la masa salarial, cuya distribución y aplicación individual se producirá, en su caso, a través de la negociación colectiva.

En aquellos casos en los que el Convenio Colectivo regule la forma de distribuir el incremento retributivo establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, no será necesario el informe previo de masa salarial para la aplicación del incremento, ya que esta no requiere negociación colectiva.

En los casos en los que no esté regulado en el Convenio Colectivo la forma de distribuir el incremento retributivo, será necesario el informe de masa salarial como requisito previo para la negociación del mismo. Por otra parte, en estos supuestos, los acuerdos de distribución que se limiten a aplicar el incremento máximo establecido por la Ley de Presupuestos Generales del Estado homogéneamente para todos los trabajadores y en todos los conceptos retributivos, salvo los no incrementables conforme a la Ley y/o al Convenio Colectivo aplicable, no requerirán los informes previstos en el artículo 35, si bien se deberán remitir para conocimiento de las Secretarías de Estado de Presupuestos y Gastos y de Función Pública.

En el Capítulo II, bajo la rúbrica «De los regímenes retributivos», se regula la actualización para el año 2023 de las retribuciones de los altos cargos del Gobierno de la Nación y sus Órganos Consultivos; de la Administración General del Estado, las correspondientes a los altos cargos del Consejo de Estado, del Consejo Económico y Social, así como a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial, y a los altos cargos de las Fuerzas Armadas, de la Policía y de la Guardia Civil, así como a determinados cargos del Poder Judicial y del Ministerio Fiscal. La necesidad de inclusión de estas previsiones en la Ley de Presupuestos Generales del Estado deriva de que la aprobación de los Presupuestos de estos Órganos y, por ende, de las referidas retribuciones, ha de hacerse por las Cortes Generales. Los principios de unidad y universalidad del presupuesto exigen que esa aprobación se realice en un documento único, comprensivo de todos los gastos del Estado, como es la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Este capítulo se completa con las normas relativas a las retribuciones de los funcionarios del Estado, personal de las Fuerzas Armadas, Cuerpo de la Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía, y del personal estatutario y del no estatutario de la Seguridad Social, así como las del personal laboral del sector público estatal.

Junto a las normas reguladoras del personal al servicio de la Administración de Justicia, mención específica merecen las relativas a la regulación de las retribuciones de los miembros de la Carrera Judicial y Fiscal, de los del Cuerpo de Letrados de la Administración de Justicia y del personal al servicio de la Administración de Justicia.

El Capítulo III de este Título contiene una norma de cierre, aplicable al personal cuyo sistema retributivo no tenga adecuado encaje en las normas contenidas en el Capítulo II. Junto a ella, recoge, como en Leyes de Presupuestos anteriores, otras disposiciones comunes en materia de régimen de personal activo, así como las relativas a la prohibición de ingresos atípicos y la actualización de las cuantías a percibir por los conceptos de recompensas, cruces, medallas y pensiones de mutilación. Asimismo, se establecen los requisitos para la determinación o modificación de retribuciones del personal laboral y no funcionario que exigirán del informe favorable de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones. Se regula la competencia del Ministerio de Hacienda y Función Pública en materia de costes del personal al servicio del sector público en el ámbito de la negociación colectiva.