Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias

Incluye corrección de errores publicada en el BOE núm. 54, de 4 de marzo de 2023. Ref. BOE-A-2023-5695

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

España se constituye como un «Estado social y democrático de Derecho» (artículo 1.1 de la Constitución) que proclama su voluntad de promover el progreso de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida (Preámbulo constitucional). En este sentido, el carácter social en la configuración de nuestro Estado así como la promoción del progreso de la calidad de vida de todos los ciudadanos no pueden ser obviados por los poderes públicos en la respuesta a problemas específicos que se han venido acentuando en los últimos tiempos como el incremento en el precio de determinados bienes y servicios básicos.

En efecto, la invasión rusa de Ucrania, unida a diversos factores exógenos sobradamente explicados por nuestro legislador en la parte expositiva de normas como el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, claro antecedente de esta ley, han favorecido un incremento de precios de determinados productos que genera enormes dificultades en nuestras economías domésticas y sectores económicos.

Los poderes públicos, como garantes de los valores constitucionales, deben articular una respuesta eficaz, eficiente y contundente para hacer frente a los efectos nocivos que la escalada de precios está generando en toda la ciudadanía, poniendo en peligro, incluso, en determinados ciudadanos especialmente vulnerables una mínima calidad de vida en una sociedad avanzada como la nuestra. En este punto, no debe dejar de recordarse que la Constitución señala que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas (artículo 9.2), obliga a los poderes públicos a la protección económica de la familia (artículo 39.1), a la promoción de las condiciones más favorables para el progreso social y económico (artículo 40.1) siempre teniendo en cuenta que el gasto público debe realizar una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución deben responder a los criterios de eficiencia y economía (artículo 31.2). Asimismo, se garantiza que el Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender las necesidades colectivas y estimular el crecimiento de la renta y su más justa distribución (artículo 131.1).

Por otro lado, el artículo 149.1 de la Constitución atribuye al Estado las competencias exclusivas en materia de bases de la ordenación de crédito y banca (11.ª), bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (13.ª) y bases de régimen minero y energético (25.ª).

Todo este acervo constitucional, como se ha anticipado, demanda una acción eficaz de los poderes públicos a los efectos de mitigar los efectos nocivos que esta escalada de precios está teniendo en la renta disponible de los individuos y el acceso a determinados bienes y servicios por la ciudadanía, especialmente, aquellos colectivos que se encuentran en una situación más vulnerable.

En este orden de cosas, el denominado «pacto de rentas» se convierte en un instrumento fundamental para luchar contra los efectos del incremento continuado de precios y conseguir los objetivos constitucionales señalados, suponiendo dicho pacto una fórmula de concertación de todos los agentes económicos para el reparto equitativo del coste de la inflación. Desde esta óptica, el referido «pacto» no es sino una manifestación evidente de la búsqueda de la consecución del valor de la solidaridad entre todos los españoles.

En este contexto, los poderes públicos deben ser una parte fundamental en dicho «pacto de rentas», no solo favoreciendo como coadyuvante la concertación entre los denominados agentes sociales, ya que, no en vano, dicho pacto se instrumenta esencialmente a través del acuerdo de los mismos, sino también como actor esencial mediante la adopción de determinadas medidas económicas inscritas en dicho «pacto de rentas» entendido en sentido amplio, actuando como catalizador en su consecución. En este sentido, hay que interpretar las medidas que se instrumentan a través de la presente norma.

En efecto, se ha evidenciado que la inflación constituye el principal riesgo para la economía europea y también para la española. La invasión de Ucrania, unida a los problemas de oferta y de suministro derivados de la pandemia, ha provocado una espiral de precios cuya persistencia ha obligado a revisar a la baja las previsiones macroeconómicas para 2022 y 2023.

En el contexto actual, los costes que origina la inflación en la sociedad han de ser repartidos equitativamente mediante un pacto de rentas.

Hay que considerar que los salarios están creciendo por debajo de la inflación lastrando la capacidad de compra de los hogares, mientras que los beneficios empresariales en los sectores cuyos márgenes se ven más favorecidos por el aumento de los precios se están incrementando o existen claras perspectivas de que lo hagan.

El aumento de los salarios en el marco de la negociación colectiva es el principal instrumento del pacto de rentas puesto que reduce la pérdida de poder adquisitivo de los hogares a la par que modera los beneficios empresariales y, por tanto, la retribución del capital.

A este respecto, en el Informe mensual de ventas, salarios y empleo del mes de mayo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria se constata un incremento del rendimiento salarial medio bruto del 3,6 %, aunque esta tasa no refleja tan solo incrementos retributivos por actualización anual de los salarios. Así, el Ministerio de Trabajo y Economía Social constata una subida media pactada en los Convenios del 2,4 %, claramente inferior al porcentaje anterior.

A efectos de dar profundidad al pacto de rentas es clave la adopción por los poderes públicos de medidas para el sostenimiento de los ingresos reales de los más vulnerables, como el aumento del Ingreso Mínimo Vital y de otras prestaciones monetarias, el compromiso de revalorización de las pensiones y el establecimiento de ayudas directas a trabajadores, autónomos y desempleados con rentas bajas. Las ayudas también se extienden a los sectores económicos más afectados por la escalada de precios, ya que en estos casos sus márgenes comerciales, en lugar de mantenerse o aumentar, se pueden estar reduciendo, como sucede en el sector agrario y pesquero, el sector del transporte y las industrias intensivas en el uso de gas.

Estas medidas, unidas a la aprobación de medidas más generales dirigidas a reducir la inflación como la bonificación del precio de los carburantes y la reducción de los impuestos que gravan los consumos energéticos, articuladas mediante los Reales Decretos-leyes 6/2022 y 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma, tienen un coste estimado para el Estado de 15.000 millones de euros, lo que representa un importante aumento del gasto público, que a su vez se verá incrementado por medidas adicionales como las previstas para el sector del transporte, o los compromisos de revalorización de las pensiones. Es cierto que la evolución de la recaudación gestionada por la Agencia Estatal de Administración Tributaria en 2022 está siendo positiva, puesto que en el Informe Mensual de Recaudación Tributaria de junio se reflejan ingresos 10.000 millones por encima de los estimados en el Presupuesto del ejercicio, lo que permite compensar en parte el incremento de gasto. En cualquier caso, estos ingresos adicionales no se deben íntegramente al impacto de la inflación. Así, cuando analiza el Impuesto sobre el Valor Añadido, que es el tributo cuya recaudación se ve favorecida en mayor medida por la inflación puesto que recae sobre los precios, el Informe 22/22 de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal sobre la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2022 explica que el gasto final sujeto a IVA se ha incrementado en el primer trimestre del año un 15,9 %, correspondiendo 6,4 puntos porcentuales de la tasa de crecimiento al aumento de precios, 4,1 puntos al crecimiento real y quedando 5,4 puntos sin explicación (aunque la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal no lo exponga es razonable pensar que pueda deberse a mejoras en el cumplimiento voluntario, a la reducción de las brechas de fraude debido a la generalización del uso de tarjetas de crédito y a problemas de conciliación de las magnitudes fiscales y macroeconómicas).

Por tanto, el coste de la contribución pública al pacto de rentas vía medidas de estímulo es muy superior al aumento de la recaudación tributaria derivada de la inflación.

Ante esta situación, pudiera pensarse que el sistema tributario, por sí mismo, es capaz de dar adecuada respuesta a la situación en cuanto que el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el Impuesto sobre Sociedades gravan la percepción de renta, en el primer caso, con amplio protagonismo de las rentas salariales y en el segundo de los beneficios societarios, lo que en teoría pudiera permitir que los beneficios excepcionales que origine la inflación sean gravados por este último impuesto contribuyendo al pacto de rentas sin necesidad de medidas adicionales.

Sin embargo, es importante destacar que, según el Informe anual de Recaudación de la Agencia Tributaria de 2021, las remuneraciones de asalariados representaron 576.970 millones, un 12,9 % más que el excedente bruto de explotación, y las rentas mixtas brutas, 507.304 millones. A pesar de ello, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas multiplica por 3,6 veces la recaudación del Impuesto sobre Sociedades. Ello es así porque en este último impuesto los beneficios empresariales son objeto de numerosos ajustes para determinar la base imponible y, además, la carga fiscal se ve condicionada por la aplicación de incentivos fiscales, regímenes fiscales y créditos fiscales procedentes de ejercicios anteriores. En definitiva, todo ello dificulta que esta figura tributaria sea un instrumento que garantice por sí mismo que el pacto de rentas sea equilibrado y justo.

Además, no parece que se deba resolver con medidas tributarias un problema coyuntural y específico como es la necesidad de reforzar el pacto de rentas en un momento de repunte de la inflación. Otra cosa es que el sistema tributario pueda contribuir a la reducción de los precios de los consumos energéticos actuando sobre los impuestos indirectos que influyen en su formación en línea con las medidas adoptadas en los Reales Decretos-leyes 6/2022 y 11/2022, en el Impuesto sobre el Valor Añadido, en el Impuesto Especial sobre la Electricidad y en el Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica.

Sin embargo, ello no quiere decir que no quepa establecer un gravamen excepcional no tributario sobre los sectores cuyos márgenes de beneficios se puedan ver más favorecidos por la escalada de precios.

Así, se puede establecer una prestación patrimonial de carácter público de naturaleza no tributaria dirigida a reforzar el pacto de rentas de tal manera que determinados grandes grupos económicos realicen una aportación obligatoria que grave y, en consecuencia, reduzca sus beneficios empresariales, contribución que, además, permitirá reforzar la acción pública dotándola de recursos adicionales para el sostenimiento del pacto de rentas respecto de los más desfavorecidos.

Los sectores en los que la subida de precios puede incrementar en mayor medida sus beneficios son el sector eléctrico, gasista y petrolero y el de las entidades de crédito.

En el primer caso, según la Comisión Nacional del Mercado de Valores, en 2021 los cuatro grandes grupos del sector integrados en el IBEX 35 lograron 9.000 millones de beneficios. Por otra parte, la tasa de crecimiento del volumen de operaciones en el Impuesto sobre el Valor Añadido en el primer trimestre del año del sector se sitúa cerca del 70 % respecto del mismo periodo del año anterior. En consonancia con esta proyección, el Boletín Económico 2/2022, Informe Trimestral de la Economía Española, del Banco de España, analiza la evolución reciente de los márgenes empresariales en España y, a partir de la relación entre el Excedente Bruto de Explotación y el Valor Añadido Bruto, pone de manifiesto que, frente a lo que ocurre en otros ámbitos de actividad, en sectores como el de las industrias extractivas y de energía los márgenes empresariales «se han recuperado vigorosamente tras la caída de 2020 y en el primer trimestre de 2022 se situaban por encima de sus niveles prepandemia». En este entorno alcista de los precios, la International Energy Agency estima en 200.000 millones los beneficios para el sector en Europa.

En el sector de las entidades de crédito, la CNMV ha publicado que los cinco grupos del sector que forman parte del IBEX 35 consiguieron casi 20.000 millones de beneficios en 2021. Morgan Stanley, con anterioridad al anuncio de subida de tipos del Banco Central Europeo, calcula en 26.000 millones los beneficios de los grandes grupos del sector en 2023.

En este sentido, en el Informe de Estabilidad Financiera Primavera 2022 del Banco de España se indica que «un eventual incremento de los tipos de interés podría impactar positivamente sobre el margen de intereses de las entidades a través de la mejora de la rentabilidad de los instrumentos y el ensanchamiento de los márgenes unitarios de tipos». Incluso en los escenarios de futuro más negativos, adversos y severos, el Banco de España prevé una mejora del margen de intereses. Respecto de las comisiones bancarias, el Informe citado expone que «los ingresos por comisiones se han incrementado en los últimos años en un proceso de convergencia hacia valores medios europeos, con los servicios de pago como fuente principal de ingresos por este concepto».

En efecto, la combinación de la información tributaria del Impuesto sobre Sociedades del sector con las estadísticas del Instituto Nacional de Estadística sobre los tipos medios de interés de los préstamos hipotecarios para adquisición de vivienda libre, variable suficientemente representativa en un país con fuerte presencia en los hogares de las inversiones inmobiliarias, muestra que cuando los tipos se mueven por debajo del 2 % (media anual del 1,930 % en los años 2016 a 2019), los intereses cobrados por las entidades de crédito se sitúan en 38.286 millones de euros anuales y los intereses netos (deducidos los pagados), es decir, el margen de intereses, en 26.512 millones de euros anuales. Cuando los tipos se sitúan entre el 2 % y el 3,1 %, como sucedió en 2010 y entre 2013 y 2015, con un promedio anual del 2,768 %, los intereses cobrados ascendieron a 65.210 millones de euros y los netos a 31.258 millones. Con tipos por encima del 3,1 %, como sucedió entre 2005 y 2012 (excepto en 2010), con un promedio anual del 4,253 %, los intereses cobrados se elevaron a 103.133 millones de euros y los intereses netos a 35.037 millones. Por tanto, parece claro que la elevación de tipos no solo eleva los intereses cobrados sino también el margen de interés.

También es revelador que un ejercicio con bajos tipos de interés como 2021, las grandes entidades financieras distribuyeran dividendos por 13.400 millones, 3.500 millones en el primer trimestre de 2022.

Aunque el déficit de tributación en el Impuesto sobre el Valor Añadido del sector financiero es un problema estructural del sistema tributario que no se debe resolver con medidas coyunturales y menos fuera del propio sistema tributario, como sucede con la creación de la presente prestación patrimonial de carácter público temporal de naturaleza no tributaria, es importante subrayar que, según las estadísticas de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, solo el 12,69 % de las entregas de bienes y prestaciones de servicios de las entidades de crédito están sujetas y no exentas en dicho impuesto, dándose la circunstancia de que la recaudación por el Impuesto sobre el Valor Añadido es la que más se está viendo influida por el aumento de la inflación: así, en 2021, los ingresos por este impuesto crecieron un 14,5 % en línea con una tasa general de incremento del 15,1 % del conjunto de los ingresos gestionados por la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Sin embargo, en 2022 el impacto de la inflación está provocando que el Impuesto sobre el Valor Añadido, al recaer, como regla general, sobre el precio de venta de los bienes y servicios, esté creciendo un 21,3 % frente al 16,2 % del conjunto de los ingresos. En consecuencia, el problema estructural del déficit de tributación en el Impuesto sobre el Valor Añadido del sector está provocando unas consecuencias recaudatorias especialmente negativas en los períodos más afectados por la inflación, restando recursos para la realización de las políticas públicas compensatorias de refuerzo del pacto de rentas. Es otro factor a considerar en el establecimiento de la prestación patrimonial temporal.

Por todo lo anterior, se considera que el sector energético y el sector de las entidades de crédito pueden contribuir a reforzar el pacto de rentas.

Adicionalmente, ambos sectores se caracterizan por un menor peso de sus gastos de personal respecto del valor añadido que generan respecto de otros sectores económicos. Así, frente a un 52,73 % que representan los gastos de personal sobre el valor añadido de las grandes empresas en el ámbito de las sociedades no financieras en su conjunto, en el caso de las grandes empresas del sector extractivo y de la energía el porcentaje se sitúa tan solo en el 25,1 % y en el caso de las grandes entidades de crédito en el 30,1 % de su margen bruto, todo ello según la estadística de Cuentas Anuales del Impuesto sobre Sociedades de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de 2019.

En consecuencia, el reducido peso relativo de los gastos de personal en estos sectores es un segundo factor que justifica para que realicen una especial aportación al pacto nacional de rentas.

Por otra parte, la implicación de estos sectores en la economía nacional hace que para ambos sea especialmente importante la rápida superación de una coyuntura desfavorable con medidas de refuerzo de la cohesión social, garantizando con ello un horizonte de estabilidad económica con perspectivas favorables para los modelos de negocio sostenibles y responsabilizados con la defensa del bien común.