Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad

Incluye la corrección de errores publicada en BOE núm. 18, de 21 de enero de 2023. Ref. BOE-A-2023-1774

I

La invasión de Ucrania por parte de Rusia iniciada a finales de febrero está generando importantes consecuencias en todos los órdenes, tanto desde el punto de vista humanitario como económico. España, fiel a su compromiso de apoyar al pueblo ucraniano, ha prestado un importante apoyo financiero, principalmente a través de las instituciones multilaterales y la UE, y ha ido implementando las medidas necesarias para garantizar una adecuada gestión de la situación migratoria y la acogida y atención a las necesidades de los refugiados. Con la finalidad de afrontar las consecuencias en España de la guerra en Ucrania, el Gobierno ha puesto en marcha desde la primavera un Plan Nacional de respuesta con medidas tanto normativas como no normativas, que se han ido adaptando a la evolución de la situación económica y social para tratar de anticipar los posibles problemas, evitar los escenarios más negativos y maximizar el impacto.

Así, se aprobó el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania. Esta norma tenía como objetivos básicos la contención de los precios de la energía para todos los ciudadanos y empresas, el apoyo a los sectores más afectados y a los colectivos más vulnerables y el refuerzo de la estabilidad de precios. Se trataba de limitar los costes económicos y sociales de la distorsión de naturaleza geopolítica en el precio del gas, atajar de raíz el proceso inflacionista y facilitar la adaptación de la economía a esta situación de naturaleza temporal, reforzando al mismo tiempo las bases de la recuperación económica y de la creación de empleo de calidad. Entre las medidas adoptadas, cabe señalar la bajada de los impuestos en el ámbito eléctrico, una bonificación al precio de los carburantes, y un escudo social para apoyar especialmente a los colectivos más vulnerables, además de importantes ayudas a los sectores productivos más afectados por el alza de los precios de le energía, como el transporte, la agricultura y ganadería, la pesca, las industrias electro y gas intensivas. Además, se adoptó un importante incremento de las prestaciones sociales (Ingreso Mínimo Vital y pensiones no contributivas) y otras medidas de protección para los colectivos más vulnerables.

Por su parte, el Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, estableció un mecanismo de ajuste de costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista, conocido como «solución ibérica», que ha llevado a una importante reducción de los costes de la electricidad en España y Portugal, protegiendo a la economía y la sociedad de parte de los efectos de la guerra en este ámbito.

El mantenimiento del conflicto bélico y de sus efectos sobre el nivel general de precios llevó a que se aprobará un segundo paquete, mediante el Real Decreto-ley 11/2022, de 25 de junio, por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, y para la recuperación económica y social de la isla de La Palma. Mediante esta norma, no solo se prorrogaban las principales medidas temporales para reducir los precios de la energía, la inflación y proteger a los colectivos más vulnerables, incluidas en el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, sino que, además, se incorporaron importantes medidas adicionales, como la congelación del precio de la bombona de butano, la subvención de hasta un 30% de los títulos transporte multiviaje de transporte público o previsiones orientadas a incrementar el apoyo público al seguro agrario.

En cuarto lugar, Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, adoptó un conjunto de medidas de cara al verano y otoño, orientadas a promover el ahorro energético y contener la inflación, entre las que destaca la gratuidad del transporte público de media distancia por ferrocarril y el incremento de la línea de ayudas directas para el transporte urbano y por carretera. Mediante Real Decreto-ley 17/2022, de 20 de septiembre, se acordó la bajada del IVA del gas natural.

Adicionalmente, el Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, reforzó este catálogo de medidas para reforzar el ahorro y preparar la economía española de cara al invierno. Entre estas medidas, cabe señalar la posibilidad de que las comunidades de vecinos puedan acogerse a la tarifa de último recurso de gas natural.

Estos cinco paquetes de medidas han supuesto un importante esfuerzo fiscal que se ha cubierto sin menoscabo del cumplimiento de objetivos de reducción del déficit y la deuda pública mediante una gestión eficiente del presupuesto aprobado. Durante 2022, se han movilizado unos 30.000 millones de euros de recursos públicos para cubrir las subvenciones al combustible y el transporte público, las bajadas de impuestos directos e indirectos, proporcionar ayudas directas a las empresas, aumentar las prestaciones para los colectivos más vulnerables (como el Ingreso Mínimo Vital y las pensiones no contributivas) y dar un cheque de apoyo a las familias de clase media.

La incertidumbre ligada a la duración de la guerra y a la persistencia de las presiones al alza sobre los precios de los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios, sigue afectando al conjunto de la economía europea y mundial.

Las medidas adoptadas hasta ahora han probado su eficacia atendiendo a la evolución de la inflación y las principales variables económicas a lo largo del año. En efecto, la inflación ha bajado cuatro puntos en cuatro meses desde el pico del mes de julio, mientras que las medidas de apoyo a las familias de menor renta han permitido compensar unos 3,5 puntos porcentuales de poder adquisitivo, impidiendo un deterioro de los indicadores de desigualdad. El descenso registrado desde el mes de agosto ha colocado la tasa de inflación española por debajo de la media de la zona euro, mientras que el mantenimiento hasta ahora de una senda de fuerte aumento de la actividad real y del empleo, el sector exterior y la reducción del déficit y la deuda públicos, evidencian la solidez de la economía española en este entorno exterior y energético tan complejo.

En los últimos meses los precios energéticos se han venido moderando, siendo remplazados como factores de aumento del nivel general de precios por otros bienes fundamentales como los alimentos, las materias primas y los bienes intermedios. Este aumento de precios, que se explica principalmente por el impacto de la guerra sobre cadenas de suministro y producción globales y por los aumentos previos del precio de la energía, es especialmente relevante en los alimentos, existiendo productos de primera necesidad, como la harina, la mantequilla o el azúcar que han experimentado incrementos cercanos al 40% interanual. Además, aunque recientemente se ha venido moderando el precio del gas natural y los carburantes, persisten importantes elementos que pueden llevar a que se revierta esta tendencia durante 2023.

En este escenario, resulta necesario seguir adoptando medidas para evitar que se produzca un efecto rebote de la inflación a la vez que se protege a los colectivos más afectados y vulnerables, todo ello sin poner en riesgo el cumplimiento de los objetivos fiscales para 2023.

Para ello, con este real decreto-ley se adopta un sexto paquete de medidas, movilizando unos 10.000 millones de euros de recursos públicos para articular la respuesta de política económica frente a la guerra de Ucrania a partir del 1 de enero de 2023, adaptándola al contexto de inflación actual, concentrando su actuación en los colectivos vulnerables del incremento en el precio de los alimentos y otros bienes de primera necesidad y en los sectores más afectados por la subida de la energía. En suma, se trata de seguir manteniendo un uso eficiente de los recursos públicos, aumentando su impacto.

Con el fin de seguir teniendo un enfoque flexible, que permita adaptar la respuesta a la evolución de la situación geopolítica, económica y social, se prevé que la mayoría de medidas tengan una duración de seis meses, aunque algunas (por ejemplo, la bajada de impuestos sobre la energía) se extienden durante todo el ejercicio 2023 con el fin de proporcionar un marco estable para la toma de decisiones económicas y en algunos casos se establece un mecanismo transitorio para su progresiva retirada sin generar ninguna disrupción en los sectores afectados.

Las medidas del real decreto-ley se orientan a contener los precios y apoyar a los ciudadanos y empresas más afectados en cinco ámbitos principales: (i) energía (ii) alimentos (iii) transporte (iv) industria gas intensiva (v) estabilidad económica y financiera (vi) escudo social. Adicionalmente, se incluyen medidas dirigidas a extender la protección a las familias y empresas afectadas todavía por la erupción de la isla de La Palma así como otras medidas de carácter urgente.

Estas ayudas, y la consiguiente bajada de los costes de producción, deberán repercutirse en los precios intermedios y finales, beneficiando así a toda la cadena de valor y, en última instancia, a los consumidores.

II

En primer lugar, el presente real decreto-ley introduce medidas en materia fiscal en el ámbito de la energía.

Habida cuenta de que la situación generada por el incremento de los precios del gas natural persiste, se considera oportuno prorrogar, hasta el 31 de diciembre de 2023, la reducción al 5 por ciento del tipo impositivo del Impuesto sobre el Valor Añadido que recae sobre todos los componentes de la factura de las entregas de gas natural, así como de las entregas de briquetas o «pellets» procedentes de la biomasa y a la madera para leña utilizados como combustible en sistemas de calefacción, con el objeto de minorar su importe.

En relación con el IVA, este real decreto-ley incluye también una prórroga de la aplicación del tipo impositivo del 5 por ciento a determinados suministros de energía eléctrica hasta el 31 de diciembre de 2023 para reducir la factura eléctrica de los hogares.

De igual modo, esta norma incorpora una prórroga de la medida consistente en la aplicación del tipo impositivo del 0,5 por ciento del Impuesto Especial sobre la Electricidad; medida esta cuya vigencia concluye el 31 de diciembre de 2023.

Adicionalmente, se considera necesario prorrogar la suspensión temporal, hasta el 31 de diciembre de 2023, del Impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica. Dicha suspensión, introducida inicialmente para el tercer trimestre de 2021 por el Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua, y, desde entonces, extendida en sucesivas ocasiones hasta el segundo semestre de 2022, ha servido como instrumento de amortiguamiento de la escalada de precios mayoristas de electricidad. De esta forma, mediante dicha suspensión, los productores de electricidad, en tanto que sujetos obligados de dicho tributo, podrán seguir ofertando precios más competitivos que redunden favorablemente en los consumidores al verse reducido uno de sus costes operativos. Con el fin de garantizar el equilibrio del sistema, se compensará al sistema eléctrico por el importe equivalente a la reducción de recaudación consecuencia de esta medida, limitando este importe al mínimo necesario para asegurar el mencionado equilibrio entre los ingresos y los gastos asociados a los cargos del sistema eléctrico hasta el 31 de diciembre de 2023.

En segundo lugar, se extienden durante todo 2023 las medidas para, para garantizar un suministro mínimo, en materia energética, el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, ya acordó dar continuidad a la intensa batería de instrumentos normativos que habían sido aprobados durante la pandemia del COVID-19 para combatir la pobreza energética.

En particular, destaca la prohibición del corte suministro eléctrico, también extendido al suministro de agua y gas natural, a aquellos consumidores en los que concurriese la condición de consumidor vulnerable, vulnerable severo o en riesgo de exclusión social.

Si bien el contexto sanitario ha sufrido una favorable evolución en comparación con aquel que precipitó la aprobación de dichas medidas, otros desafíos derivados de la crisis energética han aflorado en los últimos meses, principalmente vinculados a la escalada de precios en los productos energéticos y otros componentes de la cesta de consumo de las familias.

Si bien los sucesivos paquetes de medidas adoptados en el curso de 2022 han permitido contrarrestar el incremento de los precios, todavía se encuentran por encima de niveles razonables, por lo que se juzga conveniente seguir prorrogando aquellas medidas que permiten proteger a los colectivos en situación de vulnerabilidad energética, de tal forma que estos tengan garantizado el acceso a los suministros básicos.

Asimismo, para evitar las graves consecuencias que tendría un escenario de repercusión del alza de los hidrocarburos para los consumidores finales, especialmente aquellos vulnerables, se considera necesario prorrogar la limitación del precio máximo de los gases licuados del petróleo (bombona de butano) hasta el 30 de junio de 2023, manteniendo la misma previsión de recuperar los incrementos no repercutidos en posteriores revisiones.

En tercer lugar, además de las bajadas de impuestos, se adoptan medidas para rebajar los cargos, cánones y peajes del sistema eléctrico, para flexibilizar los contratos y actualizar los regímenes retributivos, con una atención especial al alivio de costes de la industria electro y gas-intensiva.

El artículo 1 del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, configuró un mecanismo de apoyo para garantizar la competitividad de la industria electro-intensiva basada en la reducción del 80 por ciento de los peajes que debían soportar dichos consumidores en sus facturas finales. Dicha medida, con efectos hasta el 31 de diciembre de 2022, tenía por objeto contribuir a aliviar la presión de precios soportada por estas industrias.

Puesto que la coyuntura económica que motivó la aprobación de este mecanismo persiste en términos generales, se juzga necesario prorrogarlo hasta el 30 de junio de 2023, a fin de que las industrias afectadas puedan verse beneficiadas del descuento en peajes que supone este instrumento regulatorio, el cual, sumado a las restantes medidas en vigor, garantiza el mantenimiento de la actividad productiva y el empleo asociado a esta.

El Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, incrementó las obligaciones de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad de los comercializadores de gas natural y consumidores directos en mercado de 20 a 27,5 días de consumo firme.

Al objeto de reducir el impacto económico derivado de la inmovilización de este volumen de gas en un momento de altos precios internacionales, mediante la disposición transitoria segunda de dicho real decreto-ley se determinó que toda la capacidad de almacenamiento subterráneo contratada destinada a almacenar gas por encima de la obligación de 20 días de consumo firme, quedaría exenta del pago del canon de almacenamiento subterráneo durante el ciclo anual de inyección que daba comienzo el 1 de abril de 2022 y terminaba el 31 de marzo de 2023. Esta exención estaba sujeta a la obligación de llenar al 100% la capacidad contratada destinada al almacenamiento de los 7,5 días adicionales y al 90% la capacidad contratada por encima de los 27,5 días el 1 de noviembre.

El 29 de junio de 2022, la Unión Europea aprobó el Reglamento (UE) 2022/1032 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de junio de 2022 por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2017/1938 y (CE) n.º 715/2009 en relación con el almacenamiento de gas, imponiendo a los Estados miembros la obligación de alcanzar un nivel de llenado del 80% de los almacenamientos subterráneos el 1 de noviembre de 2022 y del 90% en la misma fecha de 2023.

Esta nueva obligación de alcanzar un 90% de llenado el 1 de noviembre de 2023 va a suponer que los comercializadores y consumidores directos tendrán que almacenar un volumen de gas superior a los actuales 27,5 días de consumo firme, en concreto esta obligación superará los 30 días.

En consecuencia, para el ciclo de inyección-extracción 2023-2024, el coste de la obligación de existencias va a superar el actual, por lo que no estaría justificado eliminar la exención actual del peaje de almacenamiento. Por ello, se procede a prorrogar la medida incluida en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, hasta 31 de marzo de 2024.

No obstante incluir dicha disposición una habilitación para la prórroga de la medida mediante orden ministerial, se hace necesario incluir esta prórroga en una norma con rango de ley, ya que el objeto de la exención ya no es ahora el volumen fijo de 7,5 días de consumo, sino los días equivalentes a la que correspondan a la obligación de llenado del 90%.

La disposición adicional quinta del Real Decreto-ley 29/2021 de 21 de diciembre, establecía una serie de medidas de flexibilización de contratos de suministro de gas natural con objeto de proteger al sector industrial ante el incremento de precios.

El artículo 6 del Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, por el que se aprueban medidas de refuerzo de la protección de los consumidores de energía y de contribución a la reducción del consumo de gas natural en aplicación del "Plan + seguridad para tu energía (+SE)", así como medidas en materia de retribuciones del personal al servicio del sector público y de protección de las personas trabajadoras agrarias eventuales afectadas por la sequía, prorrogaba hasta el 31 de diciembre de 2023 la aplicación de esta medida de flexibilización (medida 49 del Plan +SE), que ya fue previamente ampliada en virtud de la disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo.

Adicionalmente, el referido Real Decreto-ley 18/2022, de 18 de octubre, ampliaba el ámbito subjetivo de esta flexibilización a los puntos de suministro de gas natural titularidad de autónomos con objeto de reforzar la protección a este colectivo, independientemente de su consumo.

Las citadas medidas de flexibilización de contratos de suministro de gas natural, en la redacción original del referido Real Decreto-ley 29/2021, de 21 de diciembre, condicionaban su aplicación al mantenimiento durante diez sesiones diarias del precio del gas natural por debajo de un determinado valor. Los mercados de hidrocarburos, y en particular los del gas natural, están viéndose sometidos a una volatilidad sin precedentes que dificultan la aplicación de mecanismos vinculados a niveles concretos de precios, por lo que resulta necesario introducir mediante este real decreto-ley una modificación de la redacción de esta medida, de manera que la flexibilización de los contratos pueda ser de aplicación durante todo el restante ámbito temporal con independencia de la evolución de los índices de precio del gas natural.