Ley 5/2021, de 21 de diciembre, de medidas urgentes de impulso de los sectores primario, energético, turístico y territorial de Canarias

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 5/2021, de 21 de diciembre, de medidas urgentes de impulso de los sectores primario, energético, turístico y territorial de Canarias.

PREÁMBULO

I

La expansión a escala mundial del coronavirus tipo 2 del síndrome respiratorio agudo grave (SARS-CoV-2) y de la enfermedad ocasionada por el mismo (COVID-19), ha conducido a la adopción de medidas drásticas para reducir la pérdida de vidas humanas, llevando a la mayoría de las economías a una paralización de parcelas importantes de la actividad y, por tanto, a una caída profunda y repentina del PIB. De este modo, la crisis sanitaria global ha dado paso a una crisis económica global de graves consecuencias sociales. Ante la magnitud del problema, las autoridades económicas han reaccionado poniendo en marcha medidas en ámbitos muy diversos, al objeto de paliar los severos efectos de salud pública, sociales y económicos de la crisis.

En España, el 14 de marzo de 2020 se dictó el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19. Este estado de alarma, con sus sucesivas prórrogas, duró más de tres meses (incluyendo el inicial confinamiento y la progresiva desescalada posterior y asimétrica de las medidas), durante los cuales la economía sufrió un duro revés del que no logró remontarse con posterioridad, debido a la problemática evolución de la pandemia en los meses posteriores, y en particular durante el mes de agosto de ese año. Así, se aprobó poco más tarde el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, que estuvo vigente hasta el 9 de mayo de 2021. Posteriormente, bajo la coordinación del Consejo Interterritorial de Salud, las Comunidades Autónomas han venido aprobando normativa para la contención de la enfermedad y realizando un ingente esfuerzo para la vacunación de la población.

En el contexto de los últimos meses de 2020, el Gobierno de Canarias aprobó con carácter urgente el Decreto ley 15/2020, de 10 de septiembre, de medidas urgentes de impulso de los sectores primario, energético, turístico y territorial de Canarias, que fue convalidado por el Pleno del Parlamento el 7 de octubre de 2020, acordándose asimismo su tramitación como proyecto de ley, por el trámite de urgencia.

La presente ley es fruto de aquel proyecto dado que, aunque los indicadores sanitarios y de salud pública han mejorado sustancialmente gracias a la vacunación, las consecuencias sociales y económicas de la pandemia se siguen manifestando de forma intensa.

Las restricciones son aún considerables, por lo que no solamente debe hacerse frente al gravísimo impacto y secuelas de la paralización casi total de actividades de los primeros meses de la pandemia, sino que, además, la actividad económica aún sigue lastrada por las inexcusables medidas preventivas derivadas de la aún sensible presencia del coronavirus y las consecuencias que, a nivel mundial, la pandemia ha producido en los procesos de producción.

II

Por tanto, sigue siendo necesario establecer una serie de medidas urgentes de simplificación y agilización administrativas con la finalidad de reactivar la actividad económica en determinados sectores estratégicos que se han visto especialmente afectados por la paralización de actividades derivada de la pandemia (turismo y hostelería, construcción), y en otros sectores que, aun habiendo resistido el choque inicial, se consideran también fundamentales para impulsar la recuperación (sector primario y sector energético, con especial atención a las energías renovables). Todo ello sin olvidar que las medidas de reactivación a adoptar deben atender a criterios de sostenibilidad ambiental y de utilización racional de los recursos naturales.

Por tanto, el objetivo final de esta ley es el de contribuir, de una forma sostenible, a la reconstrucción socioeconómica de Canarias, y de paliar las secuelas que la pandemia ha dejado y sigue dejando en el archipiélago (que, por sus condiciones estructurales, resultará particularmente afectado por la crisis).

En este sentido, la norma se enmarca dentro de los objetivos del Pacto para la Reactivación Social y Económica de Canarias, firmado el 30 de mayo de 2020, entre cuyas prioridades estratégicas figuran la atención y apoyo a las personas vulnerables; el mantenimiento y recuperación del empleo, el impulso de la actividad económica (con especial énfasis en el sector turístico y de la construcción y el sector primario, y una particular atención a empresas y personas autónomas); y la agilización, simplificación, cooperación y coordinación administrativas.

Es evidente que la economía canaria se sustenta fundamentalmente en el sector terciario. Y como ya se ha señalado, los más de nueve meses de duración de las dos declaraciones de estado de alarma y demás normativa de contención de la pandemia en España y en el resto del mundo, han generado la paralización de gran parte de la actividad económica, en especial del sector turístico, con los efectos que tal situación conlleva. Existen muchos establecimientos y zonas turísticas que aún tardarán en poderse activar a niveles de 2019 y que requerirán más tiempo para alcanzar su normal ejercicio, pero ello no impide que se pueda actuar en tales suelos y edificaciones para permitir su mejora y modernización; lo cual, además de permitir el impulso de otras actividades, singularmente el sector de la construcción, facilitará el objetivo de dotar al archipiélago de urbanizaciones y establecimientos turísticos más modernos, más eficientes desde el punto de vista energético, de mayor calidad ambiental y con medidas adecuadas y suficientes para garantizar la seguridad sanitaria de sus usuarios y trabajadores.

Desde esa perspectiva, la ralentización y progresiva reactivación de la actividad turística tras la paralización total inicial puede ser una oportunidad para afrontar esos retos de necesaria renovación, lo que exige facilitar la adopción de medidas de simplificación de los procedimientos de autorización administrativa y el otorgamiento de títulos administrativos habilitantes de determinadas actuaciones. Resulta necesario aprovechar esa ralentización en el reinicio del funcionamiento de nuestro sector motor para lograr ese objetivo de renovación, pero para garantizar resultados eficaces y no dilatar innecesariamente la puesta en funcionamiento de esas urbanizaciones y establecimientos desde la apertura de fronteras y la reactivación del flujo seguro de turistas a Canarias, las medidas deben ser de una inmediatez absoluta, por lo que se regulan, ampliando el elenco actual, nuevos supuestos de actuaciones sujetas a comunicación previa urbanística o a declaración responsable turística.

La sustitución de títulos habilitantes urbanísticos (licencias que pasan a ser comunicaciones previas o que incluso se suprimen) se extiende también a otras materias, donde cobran protagonismo determinadas actuaciones sobre el medio agrario (que, tras su evaluación, se han considerado de menor relevancia territorial, flexibilizándose por tanto la intervención administrativa) y a distintos tipos de instalaciones energéticas que, o bien tienen un impacto territorial menor, o bien entroncan con el necesario impulso de las energías renovables.

Por lo que se refiere al sector primario, se incorporan medidas urbanísticas que favorezcan el ejercicio de la actividad agrícola y ganadera, poniendo en valor la actividad profesional que desarrollan los colectivos de ese sector y que, tras la pandemia, deben dotarse de mayor protagonismo y mayor peso en nuestro desarrollo económico, facilitando los objetivos de seguridad alimentaria y kilómetro cero.

Evidentemente, las medidas propuestas se enmarcan en el ejercicio competencial que corresponde a la comunidad autónoma, sin que pueda omitirse la exigencia de licencia urbanística en determinados supuestos derivados del marco estatal básico (artículo 11 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto 7/2015, de 30 de octubre), ni la exigencia de evaluación de impacto ambiental que deriva de los anexos contenidos en la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que pasan a ser los únicos aplicables al derogarse el anexo contenido en la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias.

Al hilo de lo anterior, el respeto que la presente ley guarda al artículo 11 del citado texto refundido estatal y a la legislación ambiental básica, entronca con el inexcusable cumplimiento del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, positivado en el artículo 3 de la citada norma estatal, y que implica que las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo «deben propiciar el uso racional de los recursos naturales, armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y seguridad de las personas y la protección del medio ambiente». Pero al mismo tiempo, es precisamente dicho principio multifactorial el que, en un contexto de grave crisis sanitaria y socioeconómica, obliga a reequilibrar entre sí los distintos elementos inherentes al principio de desarrollo sostenible (sociedad-economía-medio ambiente), pues es obvio que varios de ellos se encuentran gravemente desajustados como consecuencia del impacto de la pandemia.

La presente iniciativa, por tanto, profundiza en ese principio de desarrollo sostenible, propiciando una reactivación socioeconómica que es necesaria y vital en este momento, pero al mismo tiempo garantizando que esta se realice de forma sostenible y con respeto al medio ambiente (lo cual queda asegurado al no traspasarse los límites marcados por la legislación estatal ambiental y en materia de suelo, manteniéndose incólume el núcleo esencial regulatorio de la protección de los recursos naturales). En definitiva, se atiende al triple factor económico, social y ambiental sobre el que incide el Pacto para la Reactivación Social y Económica de Canarias.

En íntima relación con los sectores materiales antes referidos, y considerando que la transición energética va a resultar clave en la recuperación económica del archipiélago, se introducen medidas en relación al impulso e implantación de energías renovables, del autoconsumo de energía eléctrica y de mejora energética de las instalaciones y edificaciones existentes. Sin perjuicio de lo anterior, también en materia de sector eléctrico se modifica la Ley 11/1997, de 2 de diciembre, de Regulación del Sector Eléctrico Canario, al objeto de hacer más ágil y eficaz la implantación de instalaciones eléctricas de interés general y de gran relevancia estratégica.

La citada apuesta por la eficiencia energética y por las energías renovables entronca, además, con el citado principio de desarrollo territorial y urbano sostenible (artículo 3.3, letras a), h) e i), del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana); y debe ponerse en relación, además, con el Pacto Verde Europeo y sus objetivos de potenciación de las energías renovables y de descarbonización del sector energético, así como con la Declaración de Emergencia Climática en Canarias, aprobada por Acuerdo del Gobierno de Canarias de 30 de agosto de 2019 (que insta a la adopción de normas legales y reglamentarias de simplificación administrativa para facilitar, entre otros, el cumplimiento de los objetivos de eficiencia energética, de avance hacia el autoconsumo eléctrico, de abandono de los combustibles fósiles y de aumento de instalaciones de producción a partir de fuentes renovables).

Paralelamente, se adoptan modificaciones del marco normativo que dan estabilidad y seguridad a las medidas propuestas, incluyendo la actualización de las infracciones urbanísticas y sus responsables, como mecanismo para reaccionar frente a posibles aplicaciones fraudulentas e ilegales de dichas medidas.

El texto se completa con determinadas modificaciones de preceptos reglamentarios, dirigidas a facilitar la inmediatez de las medidas, pero sin que tales modificaciones supongan la «congelación legal» del rango, salvando su naturaleza reglamentaria y manteniendo en vigor en el Decreto ley 15/2020, de 10 de septiembre, las no modificadas por la presente ley.

Se contienen, para finalizar, normas transitorias para dotar de seguridad jurídica a los procedimientos en tramitación que puedan resultar afectados por las modificaciones introducidas en este nuevo texto legal.

Por último, debe insistirse una vez más en que las medidas que se contienen en la presente ley no comprometen la protección del medio ambiente (al contrario, la perspectiva ambiental ha estado en todo momento presente durante su redacción). Efectivamente, dichas medidas se proyectan fundamentalmente sobre suelos urbanos, sobre edificaciones preexistentes o sobre suelos rústicos no protegidos por razones ambientales. En este sentido, son numerosas las excepciones que se introducen en la ley para salvaguardar los suelos rústicos protegidos por razones ambientales o incluso los incluidos en zonas Red Natura 2000.

Así, por citar algunos ejemplos de lo expuesto, las medidas de simplificación en materia de costas se proyectan solo sobre suelos urbanos anteriores a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; se prevé que los informes municipales e insulares no emitidos en plazo sobre instalaciones eléctricas no se entenderán favorables si afectan a suelo rústico de protección ambiental; se exige que las solicitudes de autorización de instalaciones eléctricas incorporen un análisis de compatibilidad con el planeamiento, incluido el planeamiento insular y el de los espacios naturales protegidos; las medidas en materia turística se proyectan solo sobre la renovación de establecimientos ya existentes y, por tanto, ubicados en zonas donde el planeamiento ya ha implantado el uso turístico (fundamentalmente en suelo urbano consolidado); y finalmente, se establece que los informes no emitidos en plazo en el procedimiento de legalización territorial y ambiental de explotaciones ganaderas no se entenderán favorables si afectan a suelo rústico de protección ambiental o zonas Red Natura 2000, entre otros ejemplos.

Además, ya se ha señalado que la norma se ajusta a los niveles de protección ambiental establecidos en la legislación básica estatal, fundamentalmente en las materias de suelo y de evaluación ambiental.

III

El contenido de las medidas incorporadas en el texto articulado es el que se expone a continuación:

La disposición transitoria cuarta de la Ley 22/1988, de julio, de Costas, establece el régimen jurídico aplicable a las obras e instalaciones que, en su día, fueron legítimamente construidas en virtud de licencias o autorizaciones de costas concedidas antes de la entrada en vigor de dicha ley (así como a las construcciones que, habiendo sido ejecutadas sin esos títulos habilitantes, hayan sido legalizadas con posterioridad por razones de interés público, con arreglo al procedimiento especial establecido en la disposición transitoria decimotercera del Reglamento General de Costas).

Durante décadas, todas estas obras han estado sometidas a autorización administrativa, cuya concesión es competencia de las comunidades autónomas cuando las construcciones se ubican en zona de servidumbre de protección (o en esta y simultáneamente en la servidumbre de tránsito). Concretamente, en Canarias, dicha autorización se ha venido concediendo por la consejería competente en materia de ordenación del territorio con arreglo al procedimiento establecido en el Decreto 171/2006, de 21 de noviembre, por el que se regula el procedimiento para la tramitación de autorizaciones en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.

No obstante, la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, ha introducido un cambio en este esquema de intervención administrativa, habilitando que se sustituya la autorización por declaración responsable para estas construcciones. En uso de esa habilitación, la presente norma permite que dichas obras se legitimen por declaración responsable, pero esta se configura como opcional, pudiendo aún solicitarse autorización para la respectiva actuación si así lo considera conveniente la persona promotora.

A tal efecto, se establece un listado de documentos mínimos que debe aportar la persona declarante, pero se remite a orden departamental el desarrollo y precisión de esos requisitos documentales. Asimismo, se regula el régimen de declaración de ineficacia de las declaraciones responsables como consecuencia de posibles incumplimientos de las personas promotoras.

– Se declara la urgencia de los procedimientos de autorización de instalaciones eléctricas, al objeto de agilizar su tramitación.

– Se exige a las personas promotoras incorporar a las solicitudes de autorización un análisis de la compatibilidad de la instalación eléctrica con la ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística, al objeto de fomentar el autocontrol por parte de quienes pretendan poner en marcha iniciativas en esta materia, así como de garantizar la integración de la perspectiva territorial y urbanística en los proyectos.

– Se establece la exención de licencia urbanística para aquellos proyectos de instalaciones de producción eléctrica a partir de fuentes renovables en cuyo procedimiento de autorización sustantiva energética se haya consultado al ayuntamiento afectado, a través de informe preceptivo y vinculante.

– Se simplifica la documentación técnica exigible a las solicitudes, suprimiéndose –entre otras medidas– el visado colegial.

– Se introduce un procedimiento simplificado para autorizar ciertas modificaciones sustanciales no relevantes de instalaciones de generación eléctrica a partir de fuentes renovables, consistentes en cambios de tecnología introducidos durante la fase de ejecución del proyecto inicialmente autorizado.

– Se establece la forma en la que se debe evacuar el trámite de información pública para la declaración en concreto de utilidad pública de las instalaciones energéticas, toda vez que la aplicación supletoria del artículo 144 (no básico) del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, implica la exigencia innecesaria de múltiples publicaciones en diversos medios, con las cargas y costes que ello conlleva.