LegalizeOrden HFP/147/2022, de 2 de marzo, sobre documentación y tramitación de expedientes de modificaciones presupuestarias y de autorizaciones para adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros
La introducción al máximo nivel normativo de nuestro ordenamiento jurídico del principio de estabilidad presupuestaria, con la reforma del artículo 135 de la Constitución Española, así como su posterior desarrollo, en cumplimiento del mandato constitucional, a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, han supuesto la incorporación de un conjunto de disposiciones y procedimientos en nuestro marco presupuestario que han hecho posible la efectiva implementación de los principios presupuestarios recogidos en la citada Ley Orgánica.
Estos cambios exigen introducir modificaciones en el procedimiento administrativo que regula la tramitación de los expedientes de modificaciones presupuestarias y de autorizaciones para adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros con la finalidad de reforzar el cumplimiento de los principios enunciados en la citada Ley Orgánica.
Como elementos de mejora de la transparencia del procedimiento, se completa el contenido de los trámites existentes exigiendo la incorporación de información adicional que mejore el procedimiento de toma de decisiones al tener que recoger el posible impacto que los actos administrativos tendrán en el efectivo cumplimiento de los principios de estabilidad y de sostenibilidad financiera. Así, se refuerzan los mecanismos exigiendo una valoración de las repercusiones y efectos de los actos a aprobar para asegurar la sostenibilidad financiera a medio y largo plazo, garantizando la capacidad financiera para atender los compromisos de gasto, no solo del propio ejercicio, sino también futuros dentro de los objetivos de déficit y deuda pública. Se refuerza asimismo la transparencia exigiendo que las insuficiencias presupuestarias planteadas se refieran a expedientes de gasto concretos y determinados, de tal manera que su contabilización posterior permita asociar el expediente de gasto a la modificación aprobada.
Se exige asimismo en los expedientes de modificaciones presupuestarias, que tramiten los organismos públicos, que incorporen información sobre la previsible evolución de su remanente de tesorería a fin de garantizar que la aprobación del mayor crédito no va a provocar la aparición de remanentes de tesorería negativos en el organismo.
Por otra parte, los Presupuestos Generales del Estado (PGE) constituyen el instrumento a través del cual se están canalizando los fondos europeos destinados a financiar el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, establecido por Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021, está configurado como un instrumento en el que los pagos se realizarán por la Comisión Europea tras el cumplimiento de los hitos y objetivos previamente fijados.
A los efectos de garantizar una implementación y consecución eficaz de los objetivos vinculados al Plan, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en cuyo Capítulo I del Título IV se establecen especialidades en materia de gestión y control presupuestario que afectan a la tramitación de expedientes de modificaciones presupuestarias y de autorizaciones para adquirir compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros, objeto de regulación en la presente orden.
Como novedad destacable con la finalidad de asegurar que las modificaciones presupuestarias y los expedientes de elevación de límites plurianuales que afecten a los créditos del Plan estén alineados con el cumplimiento del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por el Consejo de Ministros el 27 de abril de 2021 y lo establecido en la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación, transformación y resiliencia de España y, en particular, de los hitos y objetivos, se ha introducido un informe preceptivo de la Dirección General del Plan y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, como órgano competente en su seguimiento.
Asimismo, la presente orden responde a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En su virtud dispongo:
CAPÍTULO I. Sector público administrativo con presupuesto limitativo
Artículo 1. Objeto y Ámbito de aplicación.
Las normas de este capítulo, en los términos que en cada caso se establecen, serán de aplicación a:
Los expedientes de modificaciones de crédito que afecten al Presupuesto del Estado, de sus organismos autónomos y del resto de entidades del sector público estatal con presupuesto de carácter limitativo, excluidas las entidades integrantes del Sistema de la Seguridad Social.
Los expedientes de autorización para adquirir compromisos de gasto de carácter plurianual a los que se refieren el artículo 47 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el artículo 41 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, así como el artículo 108 sexies de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, de todas las entidades incluidas en el sector público administrativo estatal.
Sección 1.ª Modificaciones de crédito en los presupuestos del Estado y de los organismos autónomos
Artículo 2. Tipos de modificaciones.
De conformidad con lo establecido en el artículo 51 y siguientes de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, las modificaciones de crédito a realizar en los Presupuestos del Estado y de los organismos autónomos son las siguientes:
Transferencias de crédito (artículo 52).
Generaciones de crédito (artículo 53).
Ampliaciones de crédito (artículo 54).
Créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el Presupuesto del Estado (artículo 55).
Créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los organismos autónomos (artículo 56).
Incorporaciones de crédito (artículo 58).
Artículo 3. Documentación general.
Los expedientes de modificación de crédito se iniciarán en las direcciones generales, organismos o unidades que tengan a su cargo la gestión de los respectivos presupuestos y contendrán la siguiente documentación e informes preceptivos:
Memoria. Constituye el documento justificativo de la necesidad de la modificación de crédito. En ella deberán hacerse constar los siguientes aspectos:
Clase de la modificación que se propone, con referencia a los créditos del presupuesto a que afectan.
Normas legales, acuerdos o disposiciones en que se basa, así como los preceptos de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, de la ley de presupuestos o norma con rango de ley que amparan la modificación.
Estudio económico que determine la cuantía de los créditos necesarios justificando detalladamente las insuficiencias presupuestarias, que vendrán determinadas por la diferencia entre las necesidades de gasto y los créditos disponibles a la fecha. Asimismo, se acreditará la suficiencia de crédito en la partida financiadora de las modificaciones presupuestarias para atender las necesidades pendientes hasta fin de ejercicio.
Cuando se solicite que la modificación presupuestaria se financie con recursos externos a la sección presupuestaria y no este asociado a un convenio o acuerdo de colaboración o a que deba de realizarse como consecuencia de reorganizaciones administrativas o al traspaso de competencias a comunidades autónomas, el ministerio deberá acreditar que carece de recursos propios para cubrir las insuficiencias planteadas.
Análisis del impacto en la sostenibilidad financiera, evaluando la incidencia de la modificación propuesta en los presupuestos de ejercicios futuros. Para ello, deberá señalarse expresamente si la modificación propuesta responde a una insuficiencia de crédito puntual o si, por el contrario, es necesario consolidar el aumento en dotaciones presupuestarias futuras. En este último caso, la memoria deberá detallar de forma pormenorizada el encaje presupuestario del mayor compromiso del gasto futuro.
Recursos o medios previstos para la financiación del mayor gasto público, bien se trate de mayores ingresos sobre los inicialmente previstos, de disminución de otras partidas de gastos o de recurso al remanente de tesorería, según corresponda, de conformidad con la modificación de que se trate.
Con carácter general, las insuficiencias presupuestarias planteadas se referirán a necesidades de gasto concretas y determinadas.
Respecto a las modificaciones presupuestarias que afecten a los créditos dotados en el servicio 50 «Mecanismo de Recuperación y Resiliencia» de cada sección, así como el resto de los créditos vinculados al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia consignados en los presupuestos de gastos de las entidades con presupuesto limitativo, en la medida en que el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, establecido por Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, se ha configurado como un instrumento en el que los pagos se realizarán por la Comisión Europea tras el cumplimiento de los hitos y objetivos previamente fijados, en la memoria deberá señalarse que dicha modificación no afectará al cumplimiento del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España (PRTR). En particular, deberán estar perfectamente identificados los componentes y medidas en la memoria, de acuerdo con la denominación utilizada en la Decisión de Ejecución del Consejo (CID por su siglas en inglés, Council Implementing Decision), vinculados a las aplicaciones presupuestarias objeto de modificación, la identificación de los Hitos y Objetivos vinculados a las inversiones afectadas en el expediente de modificación, así como la declaración de que dicha modificación no afectará a su cumplimiento. Asimismo, en aquellas modificaciones presupuestarias que afectaran a créditos que financien acciones que forman parte del PRTR, pero para las que no se establecen hitos y objetivos concretos en virtud del Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, la memoria deberá igualmente declarar que el expediente de modificación no afectará a su cumplimiento.
La Dirección General del Plan y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia solicitará los informes, datos y documentos que considere precisos en orden a la emisión del informe previsto en el apartado 3 de este artículo.
No obstante, toda actividad financiada con recursos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia deberá ejecutarse respetando los principios establecidos para el cumplimiento del PRTR, entre los que se encuentran los señalados en los artículos 5, 9 y 22 del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, así como los compromisos adquiridos respecto al gasto verde y digital, el cumplimiento del principio de no realizar daño significativo al medio ambiente, «Do No Significant Harm» (DNSH), respetando la planificación y distribución plurianual de costes y la legislación europea de ayudas de estado.
Cuando la modificación presupuestaria afecte a las aportaciones a recibir por una entidad del sector público administrativo estatal con presupuesto estimativo, incluyendo a los fondos sin personalidad jurídica, en la memoria deberá incorporarse el impacto en sus presupuestos de explotación y/o capital.
En aquellos expedientes en que se proponga la creación o incremento de una subvención nominativa destinada a entidades no pertenecientes al sector público estatal, se hará referencia a la norma legal que ampara la subvención o al Real Decreto que haya aprobado sus normas reguladoras, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
El certificado de existencia de crédito obtenido del Sistema de Información Contable, cuando sea necesario.
En las modificaciones y variaciones presupuestarias que afecten a los créditos dotados en el servicio 50 “Mecanismo de Recuperación y Resiliencia” de cada sección, así como el resto de los créditos vinculados al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia consignados en los presupuestos de gastos de las entidades con presupuesto limitativo, la memoria deberá acompañarse de un informe preceptivo de la Dirección General del Plan y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
El informe de la oficina presupuestaria.
El informe de la intervención delegada. A los efectos de emitir dicho informe, se remitirá a la intervención delegada el expediente administrativo completo.
Cualquier otro trámite o documento que se estime oportuno.
Artículo 4. Documentación específica.
Con independencia de la documentación general a que hace referencia el artículo anterior, dependiendo del tipo de modificación de crédito de que se trate, se remitirá además la siguiente documentación específica:
Transferencias de crédito. En los expedientes de transferencia de crédito, se acompañará el certificado de existencia de crédito al que se refiere la Regla 15 de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado, relativo a las aplicaciones presupuestarias en las que se vaya a producir la minoración, excepto cuando la financiación se proponga con cargo al Programa presupuestario de «Imprevistos y funciones no clasificadas». En este supuesto el certificado de existencia de crédito se incorporará al expediente por la Dirección General de Presupuestos.
Generaciones de crédito. En los expedientes de generación de crédito se acompañará un documento acreditativo de la materialidad del ingreso, que puede venir constituido por:
El justificante de pago debidamente validado del modelo 069 al que se refiere la Orden PRE/1064/2016, de 29 de junio, por la que se desarrolla parcialmente el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, en lo relativo al procedimiento de recaudación de recursos no tributarios ni aduaneros de titularidad de la Administración General del Estado a través de entidades colaboradoras.
El certificado expedido por la oficina de contabilidad de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional sobre la aplicación al Presupuesto del Estado del ingreso de que se trate.
En el supuesto de ingresos múltiples podrá ser sustituido el certificado anterior por un certificado conjunto de todos los ingresos efectuados en un periodo, que se emitirá por los órganos responsables de la gestión contable.
En el supuesto de que la generación de crédito se efectué en el presupuesto de los organismos autónomos, se remitirá documento acreditativo de la materialidad del ingreso. En el caso previsto en el artículo 53.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, relativo a las generaciones de crédito efectuadas en función de la existencia de un compromiso firme de aportación, se deberá remitir certificación o documentación justificativa de la existencia de este compromiso y del reconocimiento del derecho.
Ampliaciones de crédito en el Presupuesto del Estado. En el caso de las ampliaciones de crédito en el Presupuesto del Estado que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 54.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, se financien con baja en otros créditos del presupuesto no financiero, se remitirá el certificado de existencia de crédito en las aplicaciones presupuestarias que se minoren, conforme a lo dispuesto en la Regla 14 bis de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado, expedido con cargo a las aplicaciones que se minoren.
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