Real Decreto-ley 4/2022, de 15 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo al sector agrario por causa de la sequía

I. Antecedentes

El año hidrológico 2020/2021 finalizó el 30 de septiembre de 2021 con una precipitación un 5 por ciento inferior respecto al valor normal. Desde el inicio del último año hidrológico, el 1 de octubre de 2021, el valor medio nacional de las precipitaciones acumuladas ha sido de 223,6 mm, un 38,2 por ciento inferior al valor normal. A fecha 8 de marzo de 2022, la reserva hidráulica peninsular se situaba en un 40,5 por ciento, notablemente inferior a la media de los últimos 5 años (52,5 por ciento) y a la de los últimos 10 años (60,8 por ciento).

Aunque en general están descendiendo los valores de los indicadores de escasez, los problemas respecto de la escasez coyuntural se centran principalmente en las demarcaciones del Guadalquivir y del Guadiana, donde las reservas son inferiores en 33,2 y 35,1 puntos porcentuales respectivamente respecto a la media de los últimos 10 años. En el caso del Guadiana está al 30,4 por ciento y el Guadalquivir al 28,4 por ciento. En el caso del Guadalquivir en los 4 primeros meses del año hidrológico se han recogido en los embalses de la cuenca 180 L/m², mientras que la media de ese periodo en los últimos 25 años era de 309 L/m².

Desde el punto de vista de los indicadores y escenarios de escasez correspondientes a marzo de 2022, 7 UTE continúan en emergencia (Hoya de Guadix, Regulación General, Dañador, Sierra Boyera, Rumblar, Guadalmellato y Bembézar-Retortillo), y otras 11 permanecen en alerta. Las 5 restantes están en normalidad (2) o prealerta (3).

En la cuenca del Guadiana la situación también es problemática, en especial en su cuenca alta, y se va extendiendo también a la zona occidental. Así, mantienen el escenario de Emergencia las UTE de Mancha Occidental, Jabalón-Azuer, Gasset-Torre de Abraham, El Vicario (todas ellas en la cuenca alta), y Tentudía. Otras 4 UTE están en escenario de Alerta. Las restantes UTE de la demarcación están en Prealerta (5) o Normalidad (7).

Dada la situación y que las previsiones no prevén cambios de tendencia notables en los próximos meses, se hace necesario el desarrollo de medidas que ayuden a paliar los graves e imprevisibles daños producidos por la sequía.

Es previsible que la situación descrita afecte a los cultivos tanto de secano como de regadío y a la ganadería de las zonas referidas en las demarcaciones hidrográficas citadas, bien por insuficiencia del agua embalsada para atender la demanda de riego, bien por la reducción de precipitaciones que ha afectado a las reservas en los acuíferos que proporcionan el agua de riego y a la propia aportación directa a los cultivos.

En relación con las concretas medidas ante la sequía en las cuencas hidrográficas del Guadalquivir y del Guadiana, las reservas de agua en la demarcación hidrográfica del Guadalquivir, como consecuencia de la falta de precipitaciones continuada, se encuentran en los niveles más bajos registrados desde hace más de 25 años, concretamente desde el año 1995, fecha en la que estaba llegando a su fin la sequía más grave sufrida en esta cuenca durante el último siglo. Esta escasez de reservas hídricas provoca que existan acusados problemas para el suministro de agua tanto para determinados abastecimientos a las poblaciones como para las explotaciones agrícolas de la demarcación.

Desde el año hidrológico 2012/2013 hasta la actualidad, vienen padeciendo una situación de precipitaciones inferiores a la media. En esta sucesión de años secos, únicamente el año hidrológico 2017/2018, superó ligeramente la aportación media.

La capacidad de regulación hiperanual de los embalses de estas cuencas permite atender las demandas durante los años secos con los recursos almacenados en los años húmedos. Sin embargo, debido a la sucesión de varios años con déficit acusados de aportaciones este balance se ha descompensado, obligando en la cuenca del Guadalquivir a imponer restricciones sobre el regadío en las últimas tres campañas de riego; no obstante, a pesar de estas restricciones a la demanda, las reservas disponibles se han reducido en casi 2.000 hm3, cifra que representa casi el 50 % de las disponibles a principios del año hidrológico 2018/2019, y en la del Guadiana a imponer restricciones sobre el regadío en las últimas 2 campañas de riego en la zona oriental de la cuenca.

Especialmente desfavorable respecto a las reservas almacenadas es la situación en el Sistema de Regulación General de la cuenca del Guadalquivir, al que están adscritos 19 embalses que suponen el 70 % de la capacidad total de embalse de la cuenca, y más del 80 % de la superficie que se riega con aguas reguladas, unas 350.000 ha. En este sistema las reservas suponen únicamente el 24 % de su capacidad total, lo que representa un volumen de agua similar al necesario para atender las demandas de una campaña de riego en situación de normalidad. El déficit de reservas en estas fechas respecto a la media es de treinta y tres puntos porcentuales, hecho que pone de manifiesto que la situación es extremadamente delicada. Concretamente, la probabilidad de que sea necesario imponer restricciones superiores al 50 % de la demanda de riego en la próxima campaña 2022 está próxima al 80 %, usando la serie de aportaciones del vigente Plan de Sequía.

En cuanto al abastecimiento, cabe destacar que durante el pasado año hidrológico y el actual, en aquellos sistemas que se encuentran en una situación más crítica, se han registrado problemas de calidad del agua debido a la escasez de las reservas, y se han impuesto reducciones de las dotaciones como medida de ahorro por la situación en la que se encuentran y la falta de fuentes alternativas de suministro.

El diagnóstico del informe de marzo de 2022 del Plan Especial de Sequía de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir es el siguiente: La situación general de la cuenca es de alerta, aunque con un valor del indicador de escasez de 0,192 que lo sitúa ya cerca del umbral de la emergencia, 0,150, dato significativo teniendo en cuenta que el indicador oscila en un rango entre 0 y 1.

De acuerdo con los indicadores del Plan Especial de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en la cuenca hidrográfica del Guadalquivir, aprobado por la Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre, por la que se aprueba la revisión de los planes especiales de sequía correspondientes a las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar; a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y al ámbito de competencias del Estado de la parte española de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental, las diferentes Unidades Territoriales de Escasez (UTE) se encuentran en la siguiente situación:

En situación de normalidad se encuentran: 0201 Rivera de Huelva y 0202 Rivera de Huesna. En situación de prealerta se encuentran: 0301 Abastecimiento de Córdoba, 0703 Aguascebas y 0706 Montoro-Puertollano. Se encuentran en situación de alerta: 0101 Guadiamar, 0102 Madre de las Marismas, 0401 Abastecimiento de Jaén, 0601 Bermejales, 0602 Vega Alta y Media de Granada, 0603 Vega Baja de Granada, 0704 Fresneda, 0705 Martín Gonzalo, 0708 Viar, 0710 Guadalentín y 0711 Guardal. Por último, se encuentran en situación de emergencia: 0501 Hoya de Guadix, 0702 Dañador, 0707 Sierra Boyera, 0709 Rumblar, 0712 Guadalmellato, 0801 Bembezar-Retortillo y 0701 Regulación General.

Además, dentro de la UTE 0602 Vega Alta y Media de Granada debe distinguirse entre las subunidades Quéntar-Canales, en situación de alerta y Cubillas-Colomera en situación de emergencia.

Debe destacarse el peso y la importancia de la UTE 0701 Regulación General, que soporta el 83 % de la superficie regada con aguas reguladas de la cuenca, y se encuentra en situación de emergencia por tercer mes consecutivo, lo que ha determinado la declaración de situación excepcional por sequía extraordinaria el pasado 2 de noviembre de 2021, según prevé el Plan Especial de Sequía en sus capítulos 6 y 9.

Por su parte, en el caso de la zona oriental de la demarcación hidrográfica del Guadiana, la situación de emergencia de las Unidades Territoriales de Escasez UTE 05: Gasset-Torre de Abraham y UTE 06: Vicario sufrida durante las campañas 2020 y 2021 ha motivado significativas restricciones al riego de una superficie aproximada de 11.330 ha. La situación actual de emergencia en dichas UTE hace previsible que para la campaña de 2022 se produzcan restricciones más severas que en campañas anteriores.

En el caso de la zona occidental de la demarcación hidrográfica del Guadiana, la situación para la campaña 2022 es especialmente desfavorable ya que la situación de alerta de las Unidades Territoriales de Escasez UTE 09: Sistema General y UTE 13: Alange-Barros, no permite realizar una campaña con normalidad debiendo realizar restricciones de riego superiores al 50 % en una superficie aproximada de 171.000 ha.

Debe destacarse el peso y la importancia de la UTE 09: Sistema General y de la UTE 13: Alange-Barros, que soportan el 92 % de la superficie regada con aguas reguladas de la cuenca, y se encuentra en situación de alerta por sexto mes consecutivo la primera de ellas y por vigésimo mes consecutivo la segunda. Por otro lado, la UTE 05: Gasset-Torre de Abraham y la UTE 06: Vicario soportan el 6 % de la superficie regada con aguas reguladas de la cuenca, se encuentran en situación de emergencia por décimo octavo mes consecutivo en la UTE 05: Gasset-Torre de Abraham y por trigésimo tercer mes en la UTE 04 Jabalón. Así mismo, la UTE 04 Jabalón-Azuer se encuentra en situación de emergencia desde hace dieciocho meses y la UTE 19 Tentudía se encuentra en situación de emergencia desde hace seis meses y estuvo previamente otros cuatro meses.

Todo ello ha determinado la declaración de situación excepcional por sequía extraordinaria el pasado 09 de marzo de 2022, según prevé el Plan Especial de Sequía vigente.

El diagnóstico del informe de marzo de 2022 del Plan Especial de Sequía de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana es el siguiente: La situación general de la cuenca es de ALERTA, con un indicador general de escasez en la cuenca de 0,296.

De acuerdo con los indicadores del Plan Especial de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en la cuenca hidrográfica del Guadiana, aprobado por la Orden TEC/1399/2018, las diferentes Unidades Territoriales de Escasez (UTE) se encuentran en la siguiente situación:

En situación de NORMALIDAD se encuentra las UTEs: 02 Peñarroya, 10 La Colada, 15 Nogales-Jaime Ozores, 17 Piedra Aguda, 18 Táliga-Alcarrache y 20 Valuengo-Nogales. En situación de PREALERTA se encuentran: 08 Tirteafuera, 11 Alto Zújar, 12 Molinos-Zafra-Llerena, 14 Aljucén-Lácara-Alcazaba, 16 Villar del Rey y 21 Chanza-Andévalo. Se encuentran en situación de ALERTA: 03 Gigüela-Záncar, 07 Guadiana-Los Montes, 09 Sistema General y 13 Alange-Barros. Por último, se encuentran en situación de EMERGENCIA: 01 Mancha Occidental, 04 Jabalón-Azuer, 05 Gasset-Torre de Abraham, 06 Vicario y 19 Tentudía.

La declaración de sequía en las demarcaciones hidrográficas del Guadalquivir y del Guadiana se realiza en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 10/2001 de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, teniendo en consideración el estado de los sistemas de explotación de la demarcación, según el Sistema Global de Indicadores Hidrológicos del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que integra los indicadores de estados definidos en la cuenca del Guadalquivir por el Plan Especial de Sequía.

La sequía descrita, entendida como escasez de precipitaciones durante un periodo de tiempo prolongado que compromete la viabilidad de los cultivos, es un fenómeno que viene padeciendo España de forma recurrente. Así, se han producido episodios de sequía en tiempos recientes durante los años 2005, 2011 y 2017, que han precisado la adopción de medidas paliativas complementarias al seguro agrario para compensar las rentas de los agricultores y ganaderos afectados.

Pero las extremadas condiciones climáticas que viene padeciendo este año el sector agrario se han unido al incremento de los costes de producción y a la situación en Ucrania, generando una situación extraordinariamente grave, que amenaza la viabilidad económica de muchas explotaciones y su propia pervivencia como unidades productivas, lo que afecta seriamente a la economía de las comarcas agrarias y al desenvolvimiento de otros sectores de actividad económica relacionados con la agricultura, así como a la producción de alimentos.

En efecto, a esta circunstancia adversa se ha sumado, ahora, el fuerte incremento de precio de los insumos derivado de la crisis de suministros que padece actualmente la economía mundial, circunstancia que condiciona de modo importante la rentabilidad de las explotaciones agrarias, no siendo en absoluto baladí la necesidad de garantizar su viabilidad para garantizar la producción de alimentos.

Desde el año 2021, el fuerte incremento de los precios de algunos insumos, agudizado por la crisis de suministros que padece actualmente la economía mundial, ha condicionado la rentabilidad del sector agrario. La subida de los precios de la energía eléctrica, el gasóleo, los fertilizantes, los plásticos o los piensos están repercutiendo negativamente en la rentabilidad de las explotaciones y empresas del sector, suponiendo un riesgo para su continuidad.

El sector agrario es vulnerable por sus propias características, pues se trata de un sector muy atomizado, estacionario y con una elevada rigidez de la demanda, por la propia naturaleza perecedera de la producción, que de manera paulatina ha tendido hacia un desequilibrio estructural del mercado, alcanzando en la actualidad cotas sin precedentes, con la consiguiente pérdida de tejido productivo y de empleo en el campo.

Este marco estructural se ve agravado y acelerado por la situación coyuntural actual, cuyo carácter repentino y grave obliga a los poderes públicos a adoptar medidas inmediatas para paliarlo, en tanto en cuanto se está hablando de productores de alimentos.

De hecho, en el Consejo de Agricultura y Pesca de la UE, celebrado el 15 de noviembre de 2021 a solicitud de la delegación española, se incluyó en el orden del día un punto sobre el aumento de los costes de los fertilizantes y de las materias primas para la alimentación animal y su impacto en el sector agrícola. El documento presentado contó con el apoyo de un total de 19 Estados miembros (Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Malta, República Checa, Rumanía, Polonia y Portugal), incluyendo España.

En la ganadería española esta situación ha conducido a un incremento notable del precio de los piensos; esto se traduce en unos sobrecostes de los sectores ganaderos. Por otro lado, en herbáceos el coste de los principales insumos afectados ha supuesto en estas partidas un importante incremento de coste energético, lo que se suma a que el sector agrario está viendo cómo la evolución de factores geopolíticos de diversa índole elevan la cotización del gas natural, y hasta el 94 por ciento del coste del amoniaco, principal materia prima utilizada en la elaboración de fertilizantes nitrogenados, se debe al coste del gas.

A mayor abundamiento, la actual situación internacional tiene también un importante impacto en las explotaciones españolas. Ucrania es uno de los principales exportadores de trigo, maíz, girasol, harina y aceite de girasol, por lo que la paralización de sus ventas al exterior ha impactado en las cotizaciones internacionales de materias primas destinadas a la alimentación animal. España importa de Ucrania anualmente una media de 2,7 millones de toneladas de maíz, el 22 por ciento de las importaciones españoles y es el segundo proveedor después de Brasil. También importa 233.000 de toneladas de torta de girasol, que suponen el 68 por ciento de las importaciones que España realiza de este producto, así como aproximadamente 500.000 de toneladas de aceite de girasol. De esta forma, la paralización total de estas importaciones, unido al incremento del precio de estas materias primas, puede provocar situaciones de gran tensión en los abastecimientos a corto plazo, al verse interrumpidos completamente los flujos de suministro, y además introduce un nuevo elemento de inestabilidad y alza de precios que pone en riesgo la viabilidad del sector si no se adoptan medidas inmediatas para aliviar los efectos gravosos de tal coyuntura.

Asimismo, la incidencia de la invasión de Ucrania por Rusia va a tener un impacto directo a corto plazo en el incremento de precios de la alimentación de los animales, en el precio de los abonos y fertilizantes y en el de la energía, vinculados a las subidas de los cereales, del gas, del petróleo y de la electricidad, que contribuirá a un agravamiento de la situación actual por las restricciones o vetos que afectan a las relaciones comerciales con Rusia y por las dificultades de comercio con Ucrania.

La inestabilidad del último mes, unida al incremento sostenido de los costes de producción y a la previsión de malas cosechas por sequía, ya ha provocado que el precio del trigo haya tenido subidas exponenciales tanto en la Bolsa de París como en la Chicago Mercantil Exchange (CME), una de las principales bolsas de negociación de derivados sobre materias primas.

Dado el peso de Ucrania en el comercio internacional, cualquier desestabilización de la producción agrícola ucraniana, o la interrupción de los flujos logísticos, así como el probable aumento del coste de los fletes y los seguros, puede repercutir en los mercados mundiales y, por tanto, en los precios de las materias primas acercándolos a los precios de la campaña 2007/2008, famosa por la importante perturbación acaecida en el mercado de materias primas.

Por otro lado, Rusia es el mayor proveedor de combustible de la UE (el 18 por ciento de las importaciones de la UE proceden de Rusia). Más de un cuarto de nuestras importaciones de petróleo crudo y más de un tercio de las de gas natural son de origen ruso; en cambio, la Unión Europea tiene un equivalente de cuota de mercado energético del 25 por ciento de la cuota de Rusia. Del mismo modo, las exportaciones rusas de fertilizantes a la UE suponen 3.000 millones de euros, es decir, alrededor del 30 por ciento de las importaciones de fertilizantes de la UE.

El conflicto va a repercutir muy notablemente en los mercados del gas y de los fertilizantes, que desde hace varios meses han experimentado un fuerte aumento de los precios y han alcanzado niveles históricamente altos (+ 288 por ciento para el gas natural en términos interanuales, + 142 por ciento para los precios de los fertilizantes en términos interanuales), lo que sugiere un aumento duradero de los costes de los insumos para la agricultura europea.

En este contexto de aumento de los costes de producción, a partir de un nivel ya excepcionalmente alto, requiere prestar especial atención a corto plazo a los sectores ganaderos que se enfrentan a un aumento de los precios de los piensos. Habrá que prestar también especial atención a las condiciones de exportación de los insumos agrícolas destinados a Ucrania, incluidas las semillas, ya que Ucrania depende de las importaciones de insumos. Esta es una condición esencial para que el potencial de producción del país no se vea amenazado por el conflicto actual, para garantizar un suministro adecuado de alimentos para la población ucraniana. La capacidad de siembra en Ucrania para la campaña de producción 2022/2023 también será crucial en este sentido.