Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania

Incluye corrección de errores publicada en BOE núm. 100, de 27 de abril de 2022. Ref. BOE-A-2022-6764

I

La invasión de Ucrania por parte de Rusia está generando importantes consecuencias en todos los órdenes. Por un lado, desde el punto de vista humanitario, ha dado lugar al desplazamiento de millones de refugiados, que siguen llegando a la Unión Europea. Asimismo, el inicio de la guerra impide el regreso a Ucrania de muchos ucranianos que se encuentran en situación de estancia en nuestro país (actualmente en torno a 114.000).

Por otro, ha agravado el choque de oferta que viene sufriendo la economía europea desde el verano de 2021 a causa de la escalada del precio del gas natural y ha añadido además una elevada incertidumbre respecto a su duración e intensidad. El precio del gas natural, que, dado el diseño del mercado eléctrico europeo determina en gran medida el precio de la electricidad, se ha multiplicado por cinco en un año, subiendo un 25 % desde el inicio de la invasión. El petróleo casi ha doblado su precio durante el último año, subiendo un 20% desde finales de febrero de 2022, mientras el precio del trigo ha aumentado el 30 % en el mismo periodo. Se ha producido así un aumento abrupto y generalizado de costes de las materias primas y los bienes intermedios, añadido al que ya se venía produciendo como consecuencia de los cuellos de botella en las cadenas de producción debidos a las fricciones generadas por la rápida recuperación económica tras la pandemia. Las consecuencias económicas de esta evolución son un aumento de la tasa de inflación y una ralentización del ritmo de crecimiento.

España está entre los Estados Miembros de la Unión Europea menos expuestos a los efectos directos de la invasión de Ucrania. La diversificación de las fuentes de aprovisionamiento de gas es muy alta y la relación comercial, de inversión y financiera con Rusia y Ucrania es modesta. Sin embargo, los efectos económicos indirectos son considerables, sobre todo a través del aumento del precio del gas y del petróleo, pero también a través del encarecimiento o la escasez de otras materias primas agrícolas y minerales.

El choque de oferta para la economía europea asociado a la escalada de los precios de la energía puede ser de una intensidad semejante a la del segundo choque del petróleo de finales de los años setenta del siglo pasado. La economía española afronta esta situación desde una posición sólida, con el nivel de empleo más alto desde 2008 y en plena ejecución del programa de reformas e inversiones del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que tiene en la transición energética uno de sus cuatro ejes principales. No obstante, la tasa de inflación ha subido desde un nivel cercano a cero a principios de 2021 hasta situarse por encima del 5 %, reflejando primero el impacto directo de los precios de la energía y, de manera más reciente, su traslación a los precios de los bienes y servicios que la utilizan en sus procesos de producción. La subida de los precios de la energía está afectando de manera particular a aquellos sectores que la utilizan de manera intensiva y tienen poca capacidad de trasladarla a precios, como el transporte por carretera, la pesca, la agricultura y la ganadería. La subida de los precios de la electricidad y su efecto sobre la inflación afectan también a la renta disponible de los hogares, en particular a la de los más vulnerables.

La respuesta europea a la agresión injustificada a Ucrania está guiada por tres principios: unidad, determinación y solidaridad. El 4 de marzo de 2022, el Consejo de la Unión Europea, en su formación de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), aprobó la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022, por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal.

España participa también de esta reacción, habiendo declarado su compromiso decidido e inquebrantable de apoyar al pueblo ucraniano y de velar por su bienestar y atender sus necesidades. Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de marzo de 2022, se ha ampliado la protección temporal otorgada en virtud de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022, a personas afectadas por el conflicto de Ucrania que puedan encontrar refugio en España. Asimismo, por Orden PCM/169/2022, de 9 de marzo, por la que se desarrolla el procedimiento para el reconocimiento de la protección temporal a personas afectadas por el conflicto en Ucrania, se han implementado las normas necesarias para el reconocimiento individual de esta protección temporal, dictándose resolución en el plazo de 24 horas desde la correspondiente solicitud.

Estos mismos principios van a guiar la respuesta de política económica, siendo fundamental la acción coordinada para garantizar la eficacia y protección del mercado interior, así como un marco justo de competencia entre las empresas en toda la Unión Europea. Debe darse una respuesta contundente para afrontar las consecuencias económicas y sociales de la guerra con medidas eficaces en el corto plazo y medidas que aceleren la acción a medio y largo plazo en materia de transición energética que viene impulsando el Gobierno, en particular a través de la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Para ello, el Gobierno ha decidido impulsar un Plan Nacional, que comprende tanto medidas normativas como no normativas, y que ha sido elaborado tras un proceso de diálogo con los sectores más afectados, los agentes sociales, las Comunidades Autónomas y los partidos políticos. Al igual que en la respuesta a la pandemia, el Gobierno está comprometido con el diálogo social, y actuará con flexibilidad para adaptarse a la evolución de la situación y facilitar la protección de los distintos sectores y colectivos.

Los objetivos básicos de las medidas que conforman este Plan de Respuesta son la bajada de los precios de la energía para todos los ciudadanos y empresas, el apoyo a los sectores más afectados y a los colectivos más vulnerables y el refuerzo de la estabilidad de precios. Se trata de limitar los costes económicos y sociales de la distorsión de naturaleza geopolítica en el precio del gas, atajar de raíz el proceso inflacionista y facilitar la adaptación de la economía a esta situación de naturaleza temporal, reforzando al mismo tiempo las bases de la recuperación económica y de la creación de empleo de calidad.

II

En el ámbito energético, desde el segundo semestre del año 2021, Europa está sufriendo una crisis de precios de la energía que no es comparable a ninguna otra en la historia del proyecto de integración europeo tanto por su duración como por su impacto sobre las economías domésticas, la competitividad de las empresas y la industria en los mercados globales y el crecimiento económico a medio y largo plazo.

Una situación que se ha agravado con la invasión de Ucrania por Rusia el pasado 24 de febrero de 2022 impulsando abruptamente al alza la cotización del gas natural en los principales mercados organizados europeos y el precio de la electricidad en los mercados mayorista hasta niveles nunca antes registrados. A modo ilustrativo, el 8 de marzo del año 2022, el precio medio de la electricidad del mercado diario en España ascendió a 544,98 €/MWh, alcanzando ese mismo día su valor horario máximo de 700 €/MWh en el pico de consumo de la noche (hora 20), cuando el precio medio de la electricidad desde la liberación de la generación en el año 1998 se sitúa en el entorno de los 45 €/MWh, es decir, más de diez veces.

Estas recientes subidas están estrechamente ligadas al «efecto contagio» del mercado eléctrico por los altos precios del gas natural derivados del mecanismo de formación de precios existente conforme a los principios que establece la normativa europea. De hecho, el 7 de marzo de 2022, se registró en el mercado ibérico de gas (MIBGAS), el récord al cierre del producto con entrega el día siguiente (D+1) de 214,36 €/MWh, es decir, de nuevo diez veces superior a la medida del gas natural desde la entrada en funcionamiento de MIBGAS.

En este contexto de emergencia energética, económica, climática y social, la Comisión Europea el 8 de marzo de 2022 publicó la Comunicación con orientaciones para regular los precios en circunstancias excepcionales para mitigar el impacto de esta subida de los precios sobre los consumidores.

En el contexto anterior, el Gobierno ha implementado un ambicioso paquete de medidas para contrarrestar el incremento de los precios mayoristas antes mencionado, entre las que cabe destacar las aprobadas por medio del Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercado minoristas de gas y electricidad, y del Real Decreto-ley 23/2021, de 26 de octubre, de medidas urgentes en materia de energía para la protección de los consumidores y la introducción de transparencia en los mercados mayoristas que han abordado la problemática energética desde una faceta omnicomprensiva, con medidas específicas para el sector doméstico, medidas de ámbito mayorista con mayor incidencia para el sector industrial, y tanto para el sector eléctrico como gasista.

Como ha puesto de relieve la Comisión Europea en su Comunicación de 23 de marzo, la invasión rusa de Ucrania está añadiendo preocupaciones sobre la oferta a la difícil situación preexistente, exacerbando la volatilidad de los precios de la energía, que están alimentando la inflación, perjudicando a la economía europea y repercutiendo en su recuperación de la crisis de la COVID-19. Esta grave situación de naturaleza geopolítica ya no solo tiene fuertes repercusiones desde un punto de vista estrictamente económico y de señal de precio, sino que adquiere una relevancia adicional desde la perspectiva de la seguridad de suministro, cuyos riesgos adicionales requieren ser anticipados y abordados de manera decidida.

La escalada de los precios de la electricidad en los mercados mayoristas, impulsados fundamentalmente por el incremento de la cotización del gas natural en los mercados («hubs») internacionales y de los derechos de emisión de CO2 del mercado europeo ETS («European Union Emissions Trading System»), está teniendo importantes consecuencias en el conjunto de la sociedad y del tejido empresarial e industrial, habida cuenta del rol esencial que la electricidad desempeña tanto en el normal desenvolvimiento de los consumidores domésticos como en la competitividad de las empresas e industrias. Todo ello en un contexto de transición energética que, si bien imprescindible para lograr los objetivos de descarbonización a los que se ha comprometido el Reino de España en el ámbito europeo e internacional, en algunos casos se traduce en nuevos retos que deben abordarse de forma urgente.

En definitiva, en este contexto de alta volatilidad, incertidumbre e inestabilidad de precios energéticos, resulta imprescindible abordar nuevas medidas de ámbito energético que contribuyan a reforzar la seguridad de suministro y garantice un precio asequible a todos los sectores, desde el ámbito doméstico al conjunto del tejido productivo en todo el territorio nacional. Estas medidas deberán abordarse, una vez más, desde una visión omnicomprensiva, que combine medidas de naturaleza coyuntural para frenar la escalada de precios, entre las que se destacan las medidas de ámbito fiscal, con medidas de marcado carácter estructural, fomentando el autoconsumo y promoviendo la integración de nuevas tecnologías renovables que permitan reducir el precio del mercado mayorista de electricidad al tiempo que reducen la dependencia de otros combustibles energéticos [que son, por lo general, en su práctica totalidad importados], aumentando de este modo nuestra seguridad energética y nuestra capacidad de autoabastecimiento, disminuyendo potencialmente la importación, de acuerdo con el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030.

El incremento desorbitado del precio de la electricidad en los mercados mayoristas que viene sucediéndose fundamentalmente desde el segundo semestre de 2021, agravado en el último mes por la invasión rusa de Ucrania, acaba trasladándose a los precios minoristas, en algunos casos de forma inmediata, y en otros de manera más diferida (dependiendo del grado de indexación de los contratos minoristas a la evolución del pool mayorista), pero en cualquier caso acaba teniendo unos impactos evidentes en el conjunto de la sociedad y en el tejido empresarial, como vienen poniendo de manifiesto las últimas actualizaciones del índice de precios al consumo, con la consecuente pérdida de poder adquisitivo para los consumidores domésticos y una pérdida de competitividad para la industria y el sector servicios.

En un escenario marcado por la incertidumbre y la alta volatilidad de los precios de la electricidad, la situación descrita se caracteriza por la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar un conjunto de medidas encaminadas en el corto plazo a reducir el precio de la electricidad en el mercado mayorista y a prestar apoyo a los consumidores domésticos y a las empresas a hacer frente a los elevados precios de la energía, al tiempo que se hace imprescindible acelerar la transición ecológica para reducir las emisiones y la dependencia de los combustibles fósiles importados, para estar mejor protegidos contra las subidas de precios.

Este escenario se reproduce también en el sector del transporte. En efecto, el ascenso del precio de los combustibles es común a todas las ramas de actividad y el transporte marítimo no ha quedado al margen con subidas medias del HFO del 21,3 % (hasta los 724 dólares por tonelada, $/t), del 27,5 % para el VLSFO (987 $/t) y el MGO un 30,5 % (1.180 $/t) desde el comienzo del año 2022 con una escalada a partir del inicio del ataque a Ucrania. La partida del precio del combustible supone aproximadamente un 80% del total de gastos de explotación de un buque por lo que el impacto de estas subidas repercute de manera directa en la viabilidad económica de las líneas de navegación, especialmente en aquellas donde estas subidas no pueden verse trasladadas a los precios que pagan los usuarios del transporte.

Por su parte, en el ámbito del transporte terrestre por carretera, el conflicto en Ucrania ha derivado en un aumento del coste de los combustibles extraordinario, una partida que supone del orden del 30% de los costes de esta actividad, añadiéndose además la elevación de costes que también se está produciendo en otras partidas como neumáticos, lubricantes, etc.

La dimensión de este aumento de costes en partidas esenciales dentro de esta actividad, y la rapidez con la que se ha producido, se focalizan en un segmento de la actividad del transporte que tiene una dificultad estructural para trasladar de manera inmediata estos aumentos de costes a sus clientes, lo que ha derivado en un deterioro extraordinario en la viabilidad económica de este segmento.

Por otro lado, como se ha señalado, la invasión rusa de Ucrania ha desencadenado un incremento de la incertidumbre, restricciones a los flujos comerciales con Rusia y Bielorrusia y mayores precios de materias primas energéticas y no energéticas que hacen más difícil el contexto en el que las empresas deben operar. Por ejemplo, el incremento sustancial en los precios de la electricidad y el gas aumentan el coste de un suministro esencial para una variedad de sectores productivos, incluyendo algunos de los más afectados por la crisis de la COVID-19. En algunos casos, este incremento de los costes energéticos puede poner en riesgo la cobertura de las necesidades de liquidez a corto plazo.

En respuesta a esta nueva coyuntura, el 8 de marzo de 2022 la Comisión Europea publicó la Comunicación «Repower EU: Acción conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible» en la que, entre otros aspectos, reconoció el papel potencial de las ayudas de Estado para apoyar a las empresas y sectores gravemente afectados por la evolución geopolítica actual. Tal y como se indicaba en la citada Comunicación, el 23 de marzo de 2022 la Comisión Europea aprobó un nuevo marco temporal, sobre la base del artículo 107.3 (b) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea –que alude a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro– para evaluar las ayudas de Estado dirigidas a hacer frente a los efectos económicos de la invasión rusa de Ucrania.

Esta situación hace necesario adoptar medidas para mitigar las consecuencias negativas a corto plazo de la invasión y para facilitar los ajustes estructurales para responder a la nueva situación económica. En particular, es crucial evitar que las tensiones de liquidez asociadas al incremento del precio de la energía pongan en riesgo la supervivencia de empresas viables y generen presiones generalizadas en la estructura de costes y precios de la economía.

También en el ámbito agrario, la situación de Ucrania ha afectado de manera especial a un sector cuya importancia estratégica deriva de que su producción garantiza el abastecimiento de alimentos a la población. Pero además, en términos económicos, el Sistema Agroalimentario y Pesquero español supone en la actualidad cerca de un 10 % del PIB y ocupa a más 2,8 millones de personas. Por otra parte, vertebra el territorio nacional desarrollando su actividad en 6.671 municipios en los cuales se encuentran censadas 7,5 millones de personas, esto es, afecta directamente a la economía del 16 % de la población española. No en vano, el medio rural reúne al 82,0 % del total de municipios de España. De hecho España posee una superficie total de 50,6 millones de hectáreas, de las que un 52 % son tierras dedicadas al sector primario. A mayor abundamiento, el sector primario tiene aproximadamente 1 millón de explotaciones y exportan 53.848 M€, lo que supone el 21 % del total exportaciones de la economía, equilibrando la balanza exterior española gracias a sus 18.693 M€ de saldo positivo.

En cuanto al consumo energético, España ocupa la sexta posición en consumo de energía por parte del sector agrario y forestal, con un valor de 2.612 ktep, suponiendo un 3 % del consumo energético del país, mientras que el sector pesquero somos los segundos en consumo de la UE, con 298 Ktep. También nos encontramos entre los primeros países de la UE en consumo energético en la Industria Agroalimentaria, con 2.368 Ktep. Es decir, el sector agroalimentario consume el 6,8 % de la energía del país y los sectores primarios son de los más expuestos de la Unión Europea a las variaciones del precio de la energía ya que en consumo neto están entre los primeros de la Unión.

Por otra parte, las actividades agraria y pesquera presentan una demanda y una oferta prácticamente inelásticas, lo que les hace sufrir en primer término, y con efecto multiplicador, cualquier variación en el precio de los inputs de producción. Así en el marco de una afectación transversal, con diferentes grados de intensidad a todos los sectores, el incremento de los costes de la energía hace insostenible la actividad de ciertos subsectores agrarios y de la actividad pesquera en su totalidad en el corto plazo.