Real Decreto 305/2022, de 3 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Ministerio Fiscal

I

La vigencia parcial del Reglamento Orgánico del Estatuto del Ministerio Fiscal, aprobado mediante Decreto 437/1969, de 27 febrero, durante la dictadura franquista, era una anomalía jurídica en nuestro ordenamiento positivo cada vez más inexplicable tras la Constitución Española de 1978, básicamente, por dos razones.

En primer lugar, porque se trata de una norma preconstitucional.

En ella, la concepción del Ministerio Fiscal se mantenía a mediados del siglo XX con un carácter claramente gubernativo, dependiente del poder ejecutivo. Se le definía como «órgano de comunicación entre el gobierno y los tribunales». Esta concepción gubernativa respondía a un desarrollo de su inicial diseño moderno en el siglo XVIII propiciado por la Revolución Francesa, en el que se le concebía como órgano del Ejecutivo revolucionario para el control de los jueces del absolutismo. Hay que recordar que en el primer Estatuto del Ministerio Fiscal, aprobado por el Real Decreto de 21 de junio de 1926 y en el Reglamento orgánico de ese Estatuto, aprobado por Decreto 66/1958, de 21 febrero, al Ministerio Fiscal se le atribuía «la representación del Gobierno en sus relaciones con el Poder Judicial». Se descartó en 1926 por razones tradicionales cambiar la denominación del Ministerio Fiscal a la de Ministerio Público, de sabor francés.

La Constitución de 1978, a finales del siglo XX, al referirse al Ministerio Fiscal, frente a esa histórica dependencia del Ejecutivo opta por una fórmula híbrida, donde concurren los tres poderes del Estado. En su artículo 124 ubica la Institución dentro del Título VI relativo al Poder Judicial, pero también determina que la persona titular de la Fiscalía General del Estado será nombrada por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial y al mismo tiempo, encomienda al Ministerio Fiscal la defensa de la legalidad.

Esa nueva concepción mixta del Ministerio Fiscal, entre los poderes del Estado, no permitía que su principal norma reglamentaria, inspirada en la concepción gubernativa y dependiente del Ejecutivo, tuviera fácil acomodo en nuestro ordenamiento positivo tras la aprobación de la Constitución de 1978.

No obstante, la norma reglamentaria ha pervivido desde 1969, sujeta lógicamente al escrutinio constitucional y a su disposición derogatoria tercera, que derogaba cuantas disposiciones se opusieran a lo establecido en la Constitución.

En segundo lugar, porque se trataba de una norma preestatutaria.

En efecto, el diseño constitucional del Ministerio Fiscal establecido en el artículo 124 de la Constitución Española de 1978 fue dibujado normativamente en primer término con la publicación del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal mediante la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, que en su artículo 1 reproduce el artículo 124.1 de la Constitución al señalar que:

«El Ministerio Fiscal tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social.»

Pero es en el artículo 2.1 del Estatuto Orgánico, reformado por Ley 24/2007, de 9 de octubre, donde el diseño legal del Ministerio Fiscal queda delimitado en los siguientes términos:

«El Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia, integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, y ejerce su misión por medio de órganos propios, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.»

También aquí la pervivencia parcial del texto reglamentario de 1969, a pesar de la vigencia de la Ley que regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal posterior al mismo, ha sido posible gracias a dos aspectos. Primero, por no haber sufrido alteración tanto sus principios orgánicos, unidad de actuación y dependencia jerárquica, como sus principios funcionales, defensa de la legalidad e imparcialidad. Segundo, porque en virtud de la sujeción de todo reglamento a la ley, el artículo 97 de la Constitución, lógicamente sólo se han considerado vigentes los preceptos reglamentarios compatibles con el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal y demás normas legales concordantes.

En definitiva, el Estatuto reafirma lo establecido en la Constitución estableciendo dos pilares esenciales en la configuración del Ministerio Fiscal, primero, el Ministerio Fiscal está integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial y, segundo, el Ministerio Fiscal ejerce su misión por medio de órganos propios, consagrando así, de un lado, y de manera expresa, su autonomía de funcionamiento en el seno del Poder Judicial y, coherentemente, de otro, la exigencia de autonomía orgánica que determina su relación con el Poder Ejecutivo, no como la que corresponde a dos órganos vinculados por una relación de dependencia y mucho menos de jerarquía, sino tratándose de una relación interinstitucional.

En el Estatuto de 1981 conviven sin duda la tradición orgánica y organizativa del Ministerio Fiscal, con los nuevos principios funcionales derivados de la Carta Magna. Al mismo tiempo, las sucesivas reformas del citado Estatuto, la del año 2003, pero singularmente la de 2007 dota de una nueva realidad institucional al Ministerio Fiscal, enclavado en el moderno Estado social y democrático de Derecho, y de una nueva realidad funcional, con la asunción de importantes objetivos y competencias en aras de una mayor cercanía al ciudadano al que tenía que servir, a lo que se dirigían sus nuevas atribuciones en todos los órdenes jurisdiccionales, para dar respuesta a las nuevas exigencias en especial de un derecho penal cada vez más conectado con otras áreas normativas de nuestro ordenamiento jurídico.

II

Dicho lo anterior, el desarrollo del modelo descrito no está acabado, y seguramente, los horizontes de Europa, la Fiscalía Europea que comenzó su actividad en el año 2021, el futuro cambio legislativo con la proyectada nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal en tramitación actual que afectará de manera esencial a la actual estructura y organización del Ministerio Fiscal con la consiguiente reforma estatutaria, harán necesaria una adaptación futura de esas características modernas del Ministerio Fiscal español desde su posición constitucional, entre los poderes del Estado, atendiendo a su integración con autonomía funcional en el Poder Judicial.

La carrera fiscal necesita también un nuevo marco de configuración, que derive del Estatuto como base esencial pero que supere ya de manera definitiva las normas obsoletas del reglamento de 1969 hasta ahora parcialmente vigente que ha contado con las imprecisas remisiones a la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, cuyo desarrollo reglamentario para la carrera judicial carece de valor supletorio directo a estos efectos, y que han generado en muchos supuestos una situación de incertidumbre normativa, puesta de manifiesto en diversas ocasiones ante los Tribunales de Justicia y el propio Tribunal Constitucional en diversos aspectos. Las especialidades propias de la carrera y del Ministerio Fiscal exigen ya adecuar su modelo reglamentario al perfil orgánico, institucional y funcional que diseña la Constitución de 1978 y el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal de 1981 con sus sucesivas reformas.

Es básico en este empeño fundamentar la arquitectura de esta nueva norma en los pilares que sustentan al Ministerio Fiscal como una institución del Estado que actúa mediante órganos propios (artículo 124.2 Constitución Española), que se integra con autonomía funcional en el Poder Judicial, que está configurado como órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia y que en el moderno Estado de las Autonomías se enmarca en un modelo territorial que determina su permanente interacción con distintas administraciones competentes sobre todo en materia de justicia.

Tras de más de treinta y cinco años de no atender el mandato del Estatuto Orgánico y tras cincuenta años de vigencia del anterior reglamento, es hora de poner en funcionamiento este nuevo marco normativo reglamentario, estableciendo otro hito en la articulación de una institución esencial en la Justicia española, respetando en todo caso esa autonomía orgánica y funcional exigida por la Constitución y el Estatuto.

Se elabora así un renovado reglamento que comprende con carácter previo una referencia a la definición, la naturaleza constitucional, a los principios rectores de la institución y la determinación del marco jurídico, seguido de la clasificación de las diversas categorías que componen la carrera fiscal, con la regulación de la adquisición y pérdida de la condición de miembro del Ministerio Fiscal, así como las situaciones administrativas, permisos, deberes y derechos, provisión de destinos y sustituciones, incompatibilidades, prohibiciones y responsabilidades de los miembros del Ministerio Fiscal. Con este real decreto se deroga totalmente, tanto en lo que se refiere a las materias anteriormente mencionadas como a otras, el Decreto 437/1969, de 27 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Estatuto del Ministerio Fiscal.

III

En cuanto a su estructura, el presente real decreto consta de un artículo único, por el que se aprueba el Reglamento del Ministerio Fiscal, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria única, dos disposiciones finales.

La disposición adicional primera contempla la publicidad de determinadas resoluciones de la persona titular de la Fiscalía General del Estado en distintas materias, insertándose en el Boletín Oficial del Estado, sin perjuicio de la publicidad por otros medios.

La disposición adicional segunda determina que las referencias al Régimen de Seguridad Social se entienden realizadas bien al Régimen General de la Seguridad Social, bien al Régimen de Clases Pasivas del Estado, en función de la fecha de ingreso en la carrera fiscal, y al mutualismo judicial.

La disposición transitoria única, establece que los expedientes disciplinarios que se encuentren en tramitación en el momento de la entrada en vigor de este real decreto seguirán regulados por la normativa vigente al tiempo de su incoación, salvo en lo que le sea más favorable al expedientado.

La disposición derogatoria única deja finalmente sin valor jurídico el Reglamento Orgánico del Estatuto del Ministerio Fiscal, aprobado por Decreto 437/1969 de 27 de febrero.

La disposición final primera habilita a la persona titular del Ministerio de Justicia para dictar, en el ámbito de sus propias competencias, las normas de desarrollo del presente real decreto.

La disposición final segunda establece la fecha de entrada en vigor del presente reglamento conforme a la regla general.

IV

El reglamento consta de un total de 183 artículos distribuidos en un título preliminar y otros diez títulos, y una disposición adicional única.

El título preliminar del nuevo reglamento recoge como pórtico normativo el objeto, contenido y ámbito subjetivo de aplicación de la norma, así como el régimen jurídico supletorio.

V

El título I contiene en su primer capítulo los principios rectores de la actuación del Ministerio Fiscal tanto orgánicos como funcionales consagrados en la Constitución y en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.

Por su parte el segundo capítulo regula los procedimientos y las formas de los actos del Ministerio Fiscal, con unos principios generales que recuerdan su carácter reservado y la presunción de autenticidad. Se hace referencia a los procedimientos que pueden tramitarse en la fiscalía, sin alterar en modo alguno la normativa de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la forma que pueden adoptar las resoluciones del Ministerio Fiscal según los casos.

En el capítulo tercero se refiere a la Inspección Fiscal regulando los principios que han de regir su actividad, sus funciones, organización y funcionamiento, así como el plan anual de inspección y los diferentes tipos de visitas de inspección.

En el último capítulo se establecen unas disposiciones generales sobre la actuación del Ministerio Fiscal garantizando la atención al público desde las fiscalías, la asistencia a los juicios, vistas y comparecencias de los miembros del Ministerio Fiscal, junto con las visitas a los centros o establecimientos de detención, penitenciarios, de mayores, de menores, de personas con discapacidad, de estancia temporal de migrantes y de internamiento de cualquier clase. Se hace una breve mención al reparto de trabajo y a la protección de los datos personales.

El título y capítulo finalizan con una regulación básica de las recompensas de los integrantes del Ministerio Fiscal.

VI

El título II, bajo la rúbrica «Categorías, adquisición y pérdida de la condición de fiscal», comienza con la clasificación de las diversas categorías que componen la carrera fiscal y un sistema de oposición libre –conjunto con el de la carrera judicial– para acceder a la condición de Fiscal.

Una vez superada la fase de oposición, si se hubiera optado por la carrera fiscal, tendrá lugar el ingreso en el Centro de Estudios Jurídicos para realizar el curso teórico-práctico de carácter selectivo. En esta tarea, la Fiscalía General del Estado tendrá un papel relevante en su relación con el Centro de Estudios Jurídicos y el Director de Formación de la carrera fiscal, figura creada por el Estatuto del Organismo Autónomo Centro de Estudios Jurídicos, aprobado por el Real Decreto 312/2019, de 26 de abril.

En aplicación del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, se reserva un porcentaje concreto de plazas de acceso a la carrera fiscal para las mismas, así como la posibilidad de que una vez superado el proceso selectivo puedan solicitar al Ministerio de Justicia la alteración del orden de prelación para la elección de plazas por motivos de dependencia personal, dificultades de desplazamiento y otras análogas.

En este título se regulan también las causas de pérdida de la condición de fiscal, haciendo especial referencia a la renuncia, separación del servicio e incapacidad.

En cuanto al procedimiento de rehabilitación, el reglamento ha recogido de manera detallada las formas de solicitud de reingreso en la carrera, la tramitación, tanto en el supuesto de renuncia por disposición legal como en el supuesto de jubilación por incapacidad permanente, y la resolución del expediente.

VII

En el título III se aborda la provisión de destinos, distinguiendo las plazas de designación directa de la persona titular de la Fiscalía General del Estado, la provisión de plazas de nombramiento discrecional y el procedimiento de concurso reglado.

Los concursos se regulan de manera detallada refiriéndose a la convocatoria de los mismos, los requisitos a cumplir por los aspirantes, la obligación de concursar, el tiempo mínimo de permanencia en el destino, la forma de tramitarse las solicitudes y la forma de resolución de los mismos.

En los concursos relativos a plazas con sede en comunidad autónoma se valora el conocimiento del idioma cooficial y del derecho civil propio. Se desarrolla la previsión de que uno o varios fiscales puedan ser destacados temporalmente a una fiscalía determinada, a modo de un desempeño temporal de destino y bajo la figura de la comisión de servicio. Y también el desplazamiento temporal por el volumen o la complejidad de los asuntos, junto con la posibilidad de que la persona titular de la Fiscalía General del Estado autorice a un fiscal a actuar en cualquier punto del territorio nacional.

De otro lado, además de regularse los supuestos de comisión de servicios en órganos que no forman parte del Ministerio Fiscal, se contemplan también los desplazamientos de los fiscales por el territorio nacional y se hace una mención a los desplazamientos de los vocales del Consejo Fiscal.

Finalmente, este título contempla los traslados forzosos, y la cobertura de destinos mediante sustitución, con una remisión íntegra a la normativa específica de sustituciones en la carrera fiscal.

VIII

El título IV recoge los artículos referidos a las situaciones administrativas en que pueden hallarse los miembros de la carrera fiscal. Se regula primero de manera detallada toda la declaración y efectos de la situación de servicios especiales, la excedencia voluntaria y finalmente se introduce la excedencia de las fiscales víctimas de violencia de género.

En aplicación de la Ley 1/2004, de 28 de diciembre, de Protección Integral contra la Violencia de Género, se reconocen en el presente reglamento una serie de derechos a las fiscales víctimas de violencia de género, como el derecho a solicitar la situación de excedencia por razón de violencia de género sin necesidad de haber prestado un tiempo mínimo de servicios previos, pudiendo permanecer en esta situación administrativa un plazo máximo de tres años.

En el mismo título regula también de forma detallada la suspensión de funciones, tanto provisional como definitiva, con los efectos económicos y administrativos correspondientes, y el reingreso en la carrera fiscal, tanto en las situaciones que han comportado reserva de plaza como en las que no han tenido dicho efecto, y los supuestos de salida de la carrera fiscal para el caso de ser nombrados para cargo político o de confianza en virtud de real decreto o decreto autonómico, o elegidos para cargos públicos representativos en el Parlamento Europeo, Congreso de los Diputados, Senado, asambleas legislativas de las comunidades autónomas o corporaciones locales, el reingreso obliga a abstenerse de conocer de los asuntos concretos vinculados con su actividad política, si así la hubieran ejercido.

IX

En el título V se regulan todos los permisos que podrán disfrutar los miembros de la carrera fiscal de manera extensa y pormenorizada, y se les reconoce, al menos, los mismos derechos establecidos para los miembros de la Administración General del Estado y que supongan una mejora en materia de conciliación y permisos.

Destacan los permisos durante el embarazo o el periodo de lactancia natural por riesgo para la salud de las fiscales y la de su hijo, los permisos del progenitor diferente de la madre biológica por nacimiento, guarda con fines de adopción, acogimiento o adopción de un hijo, así como las reducciones de jornada para facilitar la conciliación de la vida personal, familiar y laboral.

Se reconoce especialmente a las víctimas de violencia de género de la carrera fiscal, que sus ausencias por esta causa tendrán la consideración de justificadas; el derecho a la reducción de jornada con disminución proporcional de la retribución, salvo cuando la reduzca en un tercio o menos; así como el derecho a la reordenación del tiempo de trabajo mediante la adaptación del horario, según las necesidades del servicio.

Es destacable asimismo los permisos para la realización de estudios relacionados con la función fiscal, por regla general con una duración no superior a seis meses; además los fiscales que lleven en el ejercicio efectivo más de diez años ininterrumpidos podrán solicitar un permiso, de hasta cuatro meses de duración para actualizar su formación en materias jurídicas relacionadas con la función fiscal.