Decreto-ley 2/2022, de 6 de abril, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas urgentes y extraordinarias para agilizar la gestión de los fondos procedentes del instrumento europeo de recuperación (Next Generation EU-MRR) para la reactivación económica y social de la Comunidad Autónoma de Aragón

I

La pandemia internacional producida por el COVID-19 a principios del año 2020 ha provocado un fuerte impacto sobre la sociedad y la economía mundial. Ante esta situación de crisis global, los Estados miembros de la Unión Europea adoptaron con rapidez medidas coordinadas de emergencia para proteger la salud de la ciudadanía y evitar el colapso de la economía.

El Consejo Europeo del 21 de julio de 2020, consciente de la necesidad en este momento histórico de un esfuerzo singular y de un planteamiento innovador que impulsara la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea, acordó un paquete de medidas de gran alcance.

Estas medidas incluyen el marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU), que se articula fundamentalmente en base a:

1.º El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), establecido a través del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021 cuya finalidad es proveer un modelo basado en la transformación del modelo productivo, económico y social, atendiendo a la emergencia energética y climática que requiere Europa.

2.º La Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-EU), que se canaliza mediante los fondos FEDER y FSE, y que pretende una recuperación ecológica, digital y resiliente.

Este Instrumento Europeo de Recuperación persigue tres objetivos prioritarios. El primero consiste en la adopción de mecanismos para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros por recuperarse, reparar los daños y salir reforzados de la crisis. El segundo persigue la adopción de medidas para impulsar la inversión privada y apoyar a las empresas en dificultades. Por último, el tercero, se centra en el refuerzo de los programas clave de la Unión Europea para extraer las enseñanzas de la crisis, hacer que el mercado único sea más fuerte y resiliente, y acelerar la doble transición ecológica y digital.

Para alcanzar estos objetivos descritos, cada Estado miembro ha diseñado un Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que incluye las medidas (inversiones y reformas) y los proyectos, subproyectos de inversión necesarios. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español (en adelante PRTR), aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, pivota en cuatro ejes transversales, que se vertebran en diez políticas palanca, treinta componentes, doscientas doce medidas (112 inversiones y 102 reformas) que permiten articular los programas coherentes de inversiones y reformas vinculadas al Plan.

Además, con la finalidad de responder a los retos que supone la gestión de estos fondos que recibirá España, que se estima que se sitúen alrededor de los 140.000 millones de euros, en forma de transferencias y préstamos, para el periodo 2021-2026, el Gobierno de España ha diseñado un marco jurídico ad hoc, específicamente destinado a la financiación europea, que se aprueba por el Consejo de Ministros, el 22 de diciembre de 2020, a través del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia; y Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y las sucesivas leyes de Presupuestos.

Este Instrumento Europeo de Recuperación ha impactado también en la Comunidad Autónoma de Aragón, que ya ha sido receptora de un amplio volumen de fondos procedentes del mismo, que le van a permitir contribuir a los objetivos perseguidos por el Fondo Europeo de Recuperación y Resiliencia, muchos de ellos también recogidos en la Estrategia Aragonesa para la Recuperación Social y Económica, documento estratégico de ámbito autonómico, aprobado el 1 de junio de 2020, de manera consensuada por el Gobierno de Aragón, la práctica totalidad de los partidos con representación en las Cortes de Aragón, los agentes sociales y la Federación Aragonesa de Municipios, Comarcas y Provincias, con el mismo propósito de adoptar las mejores soluciones para paliar los efectos negativos ocasionados por la crisis sanitaria y la social y económica subsiguientes.

Todos los elementos referenciados han sido ratificados por la Comisión Europea en sendas Decisiones aprobatorias respecto de las reprogramaciones FEDER-FSE Aragón 2014-2020.

Asimismo, la Comunidad Autónoma de Aragón, para dar una respuesta eficaz a las consecuencias de la pandemia y mejorar la gestión de los fondos recibidos, ya había trabajado en esta misma dirección simplificadora planteada por el Gobierno de España, aprobando normas de rango legal que agilizaran, con carácter general, la gestión pública.

La primera de ellas fue la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa, que introdujo importantes medidas de simplificación administrativa para promover la mejora de los procesos regulatorios, de gestión y de organización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y su sector público.

La segunda de estas normas simplificadoras aprobadas fue la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen Jurídico del Sector Público Autonómico de Aragón, que incorporó medidas para la simplificación, tanto de las estructuras organizativas como de las relaciones interadministrativas, dotando de un nuevo marco normativo para la organización y funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y su sector público institucional.

Además, en particular, para contribuir a mejorar la coordinación y a apoyar la gestión de los fondos europeos que ya se han recibido y que, previsiblemente, se puedan ir recibiendo durante la vigencia del Instrumento Europeo de Recuperación, se ha aprobado, recientemente, el Decreto 5/2022, de 26 de enero, del Gobierno de Aragón, de medidas para impulsar la gestión urgente y coordinada de los procedimientos financiados con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) en ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR).

En este Decreto 5/2022, de 26 de enero, del Gobierno de Aragón, se ha creado una unidad transitoria para el impulso y apoyo a la gestión coordinada de los subproyectos financiados con cargo al MRR, que se encuentra presidida por el Secretario General Técnico del Departamento de Hacienda y Administración Pública y entre cuyos integrantes se encuentran, además de determinadas unidades clave dentro de la organización como el Comisionado de la Agenda 2030, los Servicios Jurídicos, la Intervención General o el Servicio de Fondos Europeos, todos los Jefes de Servicio con competencias en materia de gestión económica, subvenciones o contratación designados por las Secretarías Generales Técnicas de los Departamentos que tengan que gestionar fondos del MRR.

Entre las funciones de esta unidad transitoria se encuentra expresamente prevista, en el artículo 4.3.e) de dicho Decreto, la de «prestar asistencia técnica a los órganos y unidades encargados de la ejecución de los subproyectos vinculados al MRR en ejecución del PRTR, colaborando, en su caso, en la gestión del procedimiento, con especial atención a los distintos hitos de la ejecución, así como prever las incidencias que puedan dificultar su desarrollo».

Fruto de las reuniones de esta unidad transitoria, y como consecuencia del ejercicio de las funciones referidas, se han identificado determinadas medidas agilizadoras, complementarias a las ya previstas en la normativa vigente, que deben adoptarse con carácter urgente y extraordinario, para poder cumplir los hitos y objetivos previstos por la normativa que regula la gestión de estos fondos procedentes del Instrumento Europeo de Recuperación.

Y ello en base a que algunas medidas del marco general básico estatal dirigido a movilizar inversiones y proyectos y a facilitar, dentro del calendario temporal marcado por la Unión Europea, la gestión administrativa necesaria para que el máximo de proyectos pueda beneficiarse de la financiación europea, son directamente aplicables en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón, pero otras requieren una adaptación o un desarrollo legal autonómico que las armonice con las particularidades organizativas y normativas propias.

Gracias a la existencia de las leyes autonómicas mencionadas anteriormente, ya aprobadas en el año 2021, que han configurado un sistema normativo que permite dar una respuesta ágil y eficaz a la gestión de estos fondos, las medidas que debe contener esta norma, cuya aprobación se pretende, son poco numerosas y afectan únicamente a determinadas especialidades relativas a la gestión presupuestaria, al ámbito de las subvenciones, en materia de contratación y relacionadas con las carreteras.

Sin embargo, los aspectos que deben modificarse afectan a normas de rango legal y, además, deben abordarse con carácter extraordinario y urgente.

En primer lugar, la naturaleza extraordinaria es clara, puesto que las medidas excepcionales que se proponen se van a circunscribir al ámbito de la gestión de los fondos procedentes del Instrumento Europeo de Recuperación y, en particular, del MRR.

Tal y como ya se ha señalado ut supra, estos fondos se aprueban con la finalidad de garantizar una respuesta europea coordinada con los Estados Miembros para hacer frente a las consecuencias económicas y sociales de una pandemia inédita, que ha causado estragos a nivel mundial, y se hallan especialmente dirigidos a aquellos Estados Miembros cuya situación económica y social se haya deteriorado más como consecuencia de la pandemia y las medidas de restricción de la actividad económica necesarias para combatir a la COVID-19.

En segundo lugar, el carácter urgente de dichas medidas procede de la envergadura de los retos que se persiguen con estos fondos y el marco temporal que se ha fijado para su desarrollo. Los cronogramas diseñados para cumplir con los hitos y objetivos fijados en este Instrumento de Recuperación Europea son vinculantes para los gestores públicos autonómicos. Este exigente calendario obliga a realizar algunas reformas normativas inmediatas, que permitan una mayor agilidad en la puesta en marcha de los proyectos y una simplificación de los procedimientos, siempre manteniendo las garantías y controles que exige el marco normativo comunitario y la eficiencia en el gasto público.

II

Una vez examinada la coyuntura descrita, así como la necesidad urgente y extraordinaria que concurre en la situación analizada, se propone la aplicación del artículo 44 del Estatuto de Autonomía de Aragón que establece que, en caso de necesidad urgente y extraordinaria, el Gobierno de Aragón podrá dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley.

De este modo, de acuerdo con lo que se ha expuesto anteriormente, en este difícil contexto de crisis sanitaria, social y económica a la que todavía están haciendo frente todas las Administraciones Públicas, el Gobierno de Aragón considera adecuado el uso de esta figura jurídica para dar cobertura a todas estas medidas tendentes a la reconstrucción de la economía, a través de una correcta y ágil gestión y ejecución de los mencionados fondos europeos.

La necesidad de aprobar un Decreto-ley, cuya adopción ha sido avalada por el Tribunal Constitucional, siempre que concurra una motivación explícita y razonada, es evidente en este supuesto y se deriva de la necesidad de impulsar de forma urgente e inmediata las medidas extraordinarias que van a tener que adoptarse para responder con inmediatez a las exigencias que conlleva la tramitación de los expedientes relativos a proyectos financiados con fondos procedentes del Instrumento Europeo de Recuperación, creando las condiciones oportunas para gestionar los mismos de manera ágil, eficaz y eficiente, que garantice las inversiones económicas y estructurales necesarias y fortalezca el crecimiento y el apoyo a nuestro tejido productivo.

Así lo señala la STC 61/2018, de 7 de junio (FJ 4), cuando exige, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido a denominarse la situación de extraordinaria urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella».

En consecuencia, este Decreto-ley cumple con las premisas que ha establecido en reiteradas ocasiones el Tribunal Constitucional (Sentencias 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, 137/2003, de 3 de julio, FJ 3 y 189/2005, de 7 julio, FJ 3) así como con la regulación que, para esta figura, establece el artículo 44 de nuestro Estatuto de Autonomía de Aragón.

III

En cuanto al contenido del Decreto-ley, tras la parte expositiva del mismo, su parte dispositiva se compone de catorce artículos, estructurados en cinco capítulos.

El capítulo I, dirigido a regular las «disposiciones generales», está compuesto por tres preceptos. El primero dedicado al objeto, es decir, a la adopción de medidas urgentes y extraordinarias para agilizar la gestión de los fondos procedentes del Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation EU-MRR). El segundo referido al ámbito de aplicación de la norma, que comprenderá todas las entidades integrantes del sector público de la Comunidad Autónoma de Aragón, en los términos establecidos en el artículo 2 de la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen Jurídico del Sector Público Autonómico de Aragón. El tercero y último, dedicado a los principios de prioridad, preferencia y celeridad, que deben aplicarse en la tramitación de los expedientes financiados con fondos del MRR.

El capítulo II, cuya rúbrica reza «especialidades en materia de gestión presupuestaria», se estructura en cuatro preceptos, que abordan cuestiones de distinta índole como la consideración de los fondos del MRR como fondos europeos; la diferente codificación que dichos fondos van a recibir, en función de si la Comunidad Autónoma de Aragón tiene la posición de entidad ejecutora de los fondos o de beneficiaria de los mismos; la flexibilización de algunos aspectos relacionados con la adopción de compromisos de gasto plurianual; la forma en la que deben llevarse a cabo las incorporaciones de remanentes de créditos; o las singularidades que se prevén, para este tipo de fondos del MRR, en relación con la prórroga presupuestaria.

El capítulo III, dedicado a las «especialidades de materia de subvenciones», consta de cinco preceptos, que hacen referencia al procedimiento que debe seguirse en la aprobación de las bases reguladoras que permitan convocar subvenciones financiadas con fondos del MRR; a la posibilidad de que las convocatorias plurianuales que se tramiten puedan incorporar anualidades futuras comprometidas en las Conferencias Sectoriales; a la posibilidad de generar una lista de espera de beneficiarios a la que se pueda acudir en el caso de que la convocatoria de subvenciones pueda disponer de más crédito del inicialmente disponible o en otros supuestos análogos; a la posibilidad de anticipar el 100 % de las subvenciones que se financien con estos fondos, sin que se deban prestar garantías; y a excepcionar la exigencia de acreditar determinados requisitos en los procedimientos de subvenciones, cuando se financien con fondos procedentes del MRR.

El capítulo IV sobre «especialidades en materia de contratación», prevé un precepto para establecer especialidades en la conformación de las mesas de contratación que analicen contratos financiados con fondos del MRR.

Por último, en relación con el articulado, el capítulo V, dedicado a «especialidades en materia de carreteras», introduce un precepto que establece una regulación especial para las obras o instalaciones correspondientes a los servicios de interés general, derivadas de la ejecución de proyectos financiados con cargo al MRR.

En cuanto a la parte final del Decreto-ley, se compone de una disposición transitoria, que indica cómo acogerse a las previsiones del Decreto-ley en los procedimientos cuya tramitación se haya iniciado con anterioridad a su entrada en vigor, y de dos disposiciones finales. La primera disposición final regula la vigencia del Decreto-ley que vincula a la de los fondos del MRR y la segunda disposición final prevé la entrada en vigor del Decreto-ley, que se señala para el mismo día de su publicación en el «Boletín Oficial de Aragón».

En relación con los principios de buena regulación del artículo 43 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, este Decreto-ley se justifica por razones de interés general, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, en los términos referidos a lo largo de esta exposición de motivos.

En virtud del principio de proporcionalidad, en este Decreto-ley se prevé la regulación imprescindible para agilizar las actuaciones y los procedimientos administrativos, de tal manera que se cumplan los objetivos del Instrumento Europeo de Recuperación con la celeridad y las garantías mínimas exigibles a toda actuación administrativa. De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, este Decreto-ley respeta la normativa autonómica, estatal y de la Unión Europea, y se integra en ellas.

Así mismo, en cumplimiento del principio de transparencia, se han definido con claridad los objetivos de la norma y, en cuanto al principio de eficiencia, no se ha previsto ninguna carga administrativa innecesaria, sino que, por el contrario, se simplifican y se agilizan los procedimientos previstos para la tramitación de los expedientes administrativos financiados con estos fondos.

IV

La competencia para impulsar este Decreto-ley, según el Decreto 17/2020, de 26 de febrero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica de la Vicepresidencia, le corresponde a ésta, por tener atribuida, en el artículo 1, la competencia para gestionar, seguir y controlar los Fondos Europeos. Estas competencias son desarrolladas en el artículo 4 respecto a la Dirección General de Desarrollo Estatutario y Programas Europeos y en su artículo 6 por lo que se refiere al Servicio de Fondos Europeos.

A su vez, al Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, que tiene atribuida la competencia de impulso y coordinación general de los programas, acciones y actividades cuando afecten a varios departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma, en el artículo 1.g) del Decreto 6/2020, de 10 de febrero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales. Asimismo, el apartado x) de este artículo le atribuye el apoyo técnico y asesoramiento al Gobierno de Aragón en los asuntos comunitarios y de acción exterior, así como la coordinación, seguimiento y ejecución, en su caso, de las actuaciones de la Administración autonómica en estos ámbitos.