Real Decreto 376/2022, de 17 de mayo, por el que se regulan los criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa, así como el sistema de garantías de origen de los gases renovables

I

La disposición adicional decimosexta de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, establece objetivos anuales de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte, que son objetivos obligatorios a partir del 2009 y habilita al Gobierno a modificar los objetivos establecidos, así como a establecer objetivos adicionales. Asimismo, habilita al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, actualmente Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a dictar las disposiciones necesarias para regular un mecanismo de fomento de la incorporación de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte.

La Orden ITC/2877/2008, de 9 de octubre, por la que se establece un mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte, dispone en la letra e) del artículo 7.3, que regula las condiciones generales que deben cumplir los biocarburantes para su certificación, que se deberá haber acreditado la sostenibilidad del biocarburante en los términos que se establezcan, teniendo en cuenta la calidad, el origen de las materias primas y la evaluación ambiental de los cultivos.

La Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, habilitó al Gobierno a modificar los objetivos previstos en la misma, así como a establecer objetivos adicionales.

El Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los Biocarburantes establece objetivos de venta o consumo de biocarburantes para el periodo 2016-2022, estableciendo reglas específicas para su cálculo.

Por último, el artículo 3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, establece como objetivos mínimos nacionales para el año 2030, al objeto de dar cumplimiento a los compromisos internacionalmente asumidos, alcanzar una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42 por ciento; y en su disposición final sexta, se habilita al Gobierno para desarrollar lo establecido en dicha ley.

La Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, definió criterios de sostenibilidad para los biocarburantes y biolíquidos, relativos a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y a la protección de tierras de elevado valor en cuanto a biodiversidad o tierras con elevadas reservas de carbono.

La Directiva 2009/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 98/70/CE en relación con las especificaciones de la gasolina, el diésel y el gasóleo, se introduce un mecanismo para controlar y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, se modifica la Directiva 1999/32/CE del Consejo en relación con las especificaciones del combustible utilizado por los buques de navegación interior y se deroga la Directiva 93/12/CEE, estableció los mismos criterios de sostenibilidad para los biocarburantes.

El Real Decreto 1597/2011, de 4 de noviembre, por el que se regulan los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos, el Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad y el doble valor de algunos biocarburantes a efectos de su cómputo, transpone lo previsto en las citadas directivas a este respecto.

Posteriormente, la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, deroga con efecto a 1 de julio de 2021 la directiva anterior y revisa los criterios de sostenibilidad y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que tienen que cumplir los biocarburantes y biolíquidos a efectos del cumplimiento de los objetivos de introducción de energías renovables. Asimismo, amplía el ámbito de aplicación de dichos criterios a los combustibles de biomasa, que incluyen la biomasa sólida y el biogás, así como a la utilización de estos combustibles para la generación de energía eléctrica y para la calefacción y refrigeración. Esta directiva establece a su vez que los combustibles de biomasa se deben transformar en electricidad y calefacción de manera eficiente reduciendo las emisiones de los gases de efecto invernadero y previniendo y controlando las emisiones de otros contaminantes atmosféricos. Esto contribuiría a las medidas de control previstas en el Programa Nacional de Contaminación Atmosférica elaborado para dar cumplimiento de los objetivos establecidos en la Directiva (UE) 2018/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos.

Por otro lado, la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, recoge en el artículo 26.2 que del 31 de diciembre de 2023 hasta el 31 de diciembre de 2030 a más tardar, la proporción de biocarburantes, biolíquidos o combustibles de biomasa con riesgo elevado de cambio indirecto del uso de la tierra, producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros para los que se observe una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono (en adelante, alto riesgo ILUC) no superará el nivel de consumo de dichos combustibles en ese Estado miembro en 2019, reduciéndose ese límite gradualmente hasta alcanzar el 0 por ciento el 31 de diciembre de 2030. A este respecto la disposición adicional décima del Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, estableció que con anterioridad al 31 de diciembre de 2021 y a los efectos de lo previsto en el artículo 3 quater del referido real decreto, por resolución de la persona titular de la Secretaría de Estado de Energía se determinarán los biocarburantes o combustibles de biomasa de alto riesgo ILUC de acuerdo con lo previsto en la normativa europea de aplicación, así como el porcentaje máximo que los mismos podrán tener para el cumplimiento del objetivo de venta o consumo de biocarburantes regulados, equivalente al nivel de consumo de dichos combustibles alcanzado en España en 2019. En desarrollo de lo anterior se ha aprobado la Resolución de 29 de septiembre de 2021, de la Secretaría de Estado de Energía, por la que se determinan las materias primas empleadas en la producción de los biocarburantes o combustibles de biomasa con alto riesgo de cambio indirecto del uso de la tierra y su porcentaje máximo, a efectos del objetivo de venta o consumo de biocarburantes, estableciendo que a partir del año 2022 incluido, a los efectos del cumplimiento del objetivo de venta o consumo de biocarburantes regulados, el porcentaje de biocarburantes o combustibles de biomasa incluidos en el apartado primero no superará, para cada uno de los sujetos obligados el 3,1 por ciento en contenido energético.

Mediante este real decreto se transponen al ordenamiento jurídico nacional las modificaciones introducidas por la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, con relación a los citados criterios.

II

Los gases renovables (biogás e hidrógeno, entre otros) pueden contribuir a la descarbonización de la economía en aquellos usos cuya electrificación presenta mayores dificultades técnicas o económicas. Uno de los principales mecanismos para favorecer el despliegue de los gases renovables es la determinación de un Sistema de garantías de origen que acredite la utilización de fuentes renovables en la producción de los mismos.

La Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, define las garantías de origen como aquel documento electrónico cuya única función es acreditar ante un consumidor final que una cuota o cantidad determinada de energía se ha producido a partir de fuentes renovables. Asimismo, en su artículo 19 establece que, con el fin de certificar a los clientes finales el porcentaje o la cantidad de energía procedente de fuentes renovables de una estructura de abastecimiento energética del proveedor de energía y de la energía suministrada a los consumidores en virtud de contratos comercializados haciendo referencia al consumo de energía procedente de fuentes renovables, los Estados miembros velarán por que el origen de la energía producida a partir de fuentes renovables pueda garantizarse como tal en el sentido de la referida directiva, según criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios.

En el ámbito nacional, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, en su artículo 12 dedicado al fomento y objetivos de los gases renovables, y el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (en adelante, PNIEC) 2021-2030, en su medida 1.8, señalan la necesidad de establecer un Sistema de garantías de origen de gases renovables que acredite la procedencia y trazabilidad de los mismos y el impacto ambiental asociado a su producción y uso.

Consecuentemente con lo anterior, esta medida se prevé en la «Hoja de Ruta del Hidrógeno: una apuesta por el hidrógeno renovable» y en la «Hoja de Ruta de Biogás», aprobadas por Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

Con objeto de desarrollar todo lo anterior, este real decreto determina en su título II la creación de un sistema de garantías de origen aplicable a los gases renovables, estableciendo la definición de estas garantías, su contenido, las condiciones de expedición, así como la habilitación para la designación de una entidad responsable de su gestión y el procedimiento de operación del citado sistema.

Con la creación de este sistema de garantías de origen se da total cumplimiento al hito 130 asignado a la Componente 9, reforma 1, del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, conforme a lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y en su normativa de desarrollo, en particular la Comunicación de la Comisión Guía técnica (2021/C 58/01) sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo», con lo requerido en la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España (CID) y su documento anexo, así como en la Decisión sobre los Acuerdos Operativos (OA), todas las actuaciones que se lleven a cabo en aplicación de este marco deben respetar el principio de no causar un perjuicio significativo al medioambiente (principio DNSH por sus siglas en inglés, Do No Significant Harm).

III

Tras las disposiciones generales del título preliminar, el título I se refiere a la sostenibilidad y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de la energía procedente de los biocarburantes, biolíquidos, combustibles de biomasa y carburantes líquidos y gaseosos renovables de origen no biológico, así como la eficiencia energética de las instalaciones eléctricas.

El capítulo I regula los criterios de sostenibilidad y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que son exigidos para que estos combustibles puedan optar a ayudas financieras al consumo y para poder ser computados para los objetivos comunitarios y nacionales en materia de energías renovables. También se especifica la reducción de dichas emisiones que como mínimo han de alcanzar los carburantes líquidos y gaseosos renovables de origen no biológico.

En los artículos 4 y 5, se concretan asimismo estos criterios de sostenibilidad para las materias primas cultivadas en España. Con relación a la biomasa agrícola, se considerará que cumplen determinados requisitos, los residuos y desechos procedentes de materias primas cultivadas en España originadas en superficies acogidas a las ayudas de la Política Agraria Común en determinadas condiciones. Con relación a la biomasa forestal, dado que España cuenta con normas de ámbito nacional y autonómico, así como con sistemas de supervisión y garantía del cumplimento, para reducir al mínimo el riesgo de utilizar biomasa forestal derivada de una producción no sostenible, se considera que la biomasa forestal recolectada en España cumple las exigencias establecidas siempre que cuente con las autorizaciones y permisos que resulten de aplicación de acuerdo con la normativa vigente.

El artículo 6 establece los criterios en materia de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura aplicables a la biomasa forestal. Por último, habida cuenta de la urgencia de luchar contra el cambio climático, en el artículo 7 se establecen los criterios relativos a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero derivada de la producción y el uso de biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa, a fin de seguir garantizando una elevada reducción de tales emisiones en comparación con las alternativas de combustibles fósiles. Se introducen distintos valores de reducción en función del uso al que se destinen los combustibles (transporte, calefacción y refrigeración o electricidad) y de la fecha de entrada en funcionamiento de las instalaciones.

El capítulo II establece las formas que pueden utilizarse para verificar el cumplimiento de los requisitos antes citados y algunas exigencias con relación a su verificación. Regula el sistema de balance de masa y transformación de partidas que han de utilizar los agentes económicos y la forma de cálculo del efecto de los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa en las emisiones de gases de efecto invernadero.

El capítulo III se refiere a la acreditación de la verificación de la sostenibilidad de los biocarburantes, biolíquidos y biogás con fines de transporte, y el capítulo IV a los biocarburantes y biogás con fines de transporte que contabilizan doble a efectos del cumplimiento de las obligaciones de venta o consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte y el objetivo establecido para la utilización de la energía procedente de fuentes renovables en todas las formas de transporte.

El capítulo V establece los requisitos de eficiencia energética aplicables a las instalaciones de generación de energía eléctrica que utilicen combustibles de biomasa, así como la forma de verificación de su cumplimiento. En este sentido, pese a que no se establecen requisitos de eficiencia específicos para las instalaciones de potencia térmica nominal total inferior a 50 MW, resulta conveniente que estas se diseñen y exploten de modo que se fomente su eficiencia energética. Adicionalmente, este tipo de consideraciones, así como las de índole económica, las posibilidades técnicas y el ciclo de vida de dichas instalaciones, deben tenerse especialmente en cuenta al modernizar las instalaciones o al decidir sobre las principales inversiones.

El título II, que comprende el artículo 19, establece la creación de un sistema de garantías de origen del gas procedente de fuentes renovables, estableciendo la definición de estas garantías, su contenido, las condiciones de expedición, así como la aprobación de un procedimiento de operación del citado sistema.

La disposición adicional primera establece la forma de aplicación de los criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero a efectos del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (RCDE UE). El artículo 38 del Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2066 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2018, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 601/2012 de la Comisión, establece que en el caso de biomasa consumida por una instalación perteneciente el RCDE UE, el factor de emisión será igual a cero siempre que se cumplan los criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero establecidos en el artículo 29, apartados 2 a 7 y 10 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018. Esta disposición concreta, por tanto, cómo deben aplicarse los criterios establecidos en este real decreto a los efectos del RCDE UE.

La disposición adicional segunda designa a la Entidad Responsable del sistema de garantías de origen del gas procedente de fuentes renovables, mientras el Ministerio para la Transición Ecológica no disponga de los medios para ejercer esta función.

La disposición adicional tercera designa a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos como la entidad responsable de llevar a cabo las funciones de inspección previstas el artículo 15, así como las previstas en el artículo 14 de la Orden ITC/2877/2008, de 9 de octubre.

La disposición adicional cuarta recoge la habilitación a la persona titular de la Secretaría de Estado de Energía para el desarrollo de aspectos relacionados con los biocarburantes, biolíquidos, biogás u otros combustibles con fines de transporte..

La disposición derogatoria única deroga el Real Decreto 1597/2011, de 4 de noviembre, así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en este real decreto.

La disposición final primera introduce en el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, las modificaciones necesarias para la verificación de los criterios anteriormente citados de sostenibilidad y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en las instalaciones de generación de energía eléctrica con régimen retributivo específico, tanto nuevas como existentes, así como las liquidaciones que resultarán de aplicación en caso de incumplimiento.

La disposición final segunda modifica el Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, estableciendo a partir del año 2023 incluido el límite de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros previsto en la directiva que se transpone parcialmente en este real decreto. Dicho límite no será más de 1 punto porcentual superior a la cuota de dichos combustibles sobre el consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en 2020, con un máximo del 7 por ciento sobre dicho consumo. Asimismo, se prevé que por orden de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, previo informe de la Comisión Delegada del Gobierno para asuntos económicos, se determine, tanto el porcentaje anterior, como el porcentaje que será de aplicación a efectos del cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes y biogás con fines de transporte regulados a partir del año 2023 incluido.