Ley 4/2023, de 13 de abril, de Participación Ciudadana y Fomento del Asociacionismo de la Comunitat Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

La Constitución española de 1978 garantiza en los artículos 23 y 105.a el derecho de la ciudadanía a la participación en los asuntos públicos. Una apreciable producción normativa y jurisprudencial ha dado contenido a este derecho y lo ha desarrollado. Los pactos y acuerdos de derecho internacional subscritos por España tampoco son ajenos al reconocimiento activo de este derecho, como el artículo 21.1 de la Declaración universal de derechos humanos, y el artículo 25.a del Pacto internacional de derechos civiles y políticos.

Por su parte, el artículo 9.4 del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana consagra el derecho de participación de los ciudadanos y ciudadanas valencianos, de manera individual o colectiva, en la vida política, económica, cultural y social de la Comunitat Valenciana, que se puede ejercer en ambas lenguas oficiales sin ningún tipo de discriminación, teniendo en cuenta el artículo 6 del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana. Así mismo, atribuye a la Generalitat la función de promover la participación de los agentes sociales y del conjunto de la sociedad civil en los asuntos públicos.

Por otro lado, el Tratado de la Unión Europea, en el artículo 1, normativiza el concepto de apertura, entendido como la manera abierta y próxima a la ciudadanía en la que las decisiones tienen que ser tomadas, dentro de una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa. La apertura, que garantiza una mayor participación ciudadana y una mayor eficacia y responsabilidad de la administración pública, contribuye a fortalecer los principios de la democracia y el respeto a los derechos fundamentales contemplados en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea y en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión. Así mismo, la Unión Europea, en diferentes momentos, ha adoptado directivas, como las 2003/4/CE y 2003/35/CE de alcance sectorial, que han sido traspuestas al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 27/2006, de 18 de julio, derivado de la ratificación de España del Convenio de Aarhus, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

También los objetivos de desarrollo sostenible, adoptados por la Organización de las Naciones Unidas en el marco de la Agenda 2030, comprenden el objetivo 16, denominado «Paz, justicia e instituciones sólidas», donde se fija la meta 16.7, «Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que den respuesta a las necesidades».

Y, por supuesto, teniendo en cuenta lo que dice el artículo 21 de la Declaración de los derechos humanos de la ONU: «1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o mediante representantes libremente elegidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país».

Dentro del ordenamiento jurídico español, en el ámbito estatal, suponen un hito importante la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, que refuerzan las obligaciones de participación ciudadana y evaluación de la producción normativa.

En el ámbito de la Generalitat, el derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos se vio desarrollado por la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, ahora denominada Ley de participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, después de la entrada en vigor de la Ley 1/2022, de 13 de abril, de transparencia y buen gobierno de la Comunitat Valenciana. La Ley 2/2015, de 2 de abril, de participación ciudadana de la Comunitat Valenciana, satisface por un lado lo preceptuado en nuestro estatuto de autonomía, pero no es suficiente para implementar un auténtico modelo de gobernanza participativa en el ámbito de la Comunitat Valenciana en el contexto actual, por lo que, a través de esta nueva ley, se ordena un nuevo modelo de participación ciudadana mucho más de acuerdo con las crecientes necesidades de la ciudadanía y de las entidades ciudadanas como agentes sociales vertebradores en nuestro territorio.

Complementando el nuevo marco normativo de la transparencia y la participación ciudadana, se aprobó la Ley 25/2018, de 10 de diciembre, reguladora de la actividad de los grupos de interés de la Comunitat Valenciana, en la que se regulan mecanismos para hacer transparente la actividad de influencia de los lobbies en las políticas públicas, como el registro de grupos de interés, la huella o impronta normativa y la eventual y no vinculante participación previa entre grupos de interés del texto de anteproyectos de ley y de decretos del Consell. Esta participación se incardina en un procedimiento especial de participación de elaboración de estas normas por el poder ejecutivo, como una fase compatible y que no sustituye la utilización obligatoria de las herramientas y trámites de participación ciudadana previstos en la normativa vigente.

Por otro lado, se promulgó la Ley 9/2003, de 2 de abril, de la Generalitat, para la igualdad entre mujeres y hombres, puesto que la participación de las mujeres es deficitaria de las sociedades democráticas actuales y únicamente se superará cuando se alcance un equilibrio paritario. Por ello la incorporación de la perspectiva de género de manera transversal es clave en el impulso de la consolidación de una gobernanza democrática.

En cuanto a la participación infantil, la Ley 26/2018, de 21 de diciembre, de la Generalitat, de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia, recoge el derecho a la participación en la vida social, política y económica, entre otros, de los niños, niñas y adolescentes y la obligación, cuando las iniciativas ciudadanas afecten a los derechos de la infancia, de realizar las adaptaciones necesarias para que los y las menores puedan participar como sujetos políticos activos.

Así mismo, la Ley 15/2017, de 10 de noviembre, de la Generalitat, de políticas integrales de juventud, en el artículo 28 y siguientes, fomenta la participación y el asociacionismo juvenil, además de la educación en la participación.

Finalmente, en el ámbito local son de aplicación la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, que incorpora y desarrolla el derecho a participar en la gestión municipal, y la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana, que no contiene referencias destacables en cuanto a la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos.

En definitiva, el marco jurídico actual reconoce la participación ciudadana como un derecho político de la sociedad con especial importancia por su vinculación con los poderes públicos.

II

El desgaste del estado democrático ha provocado una creciente desconfianza en el rendimiento de las instituciones públicas y administrativas, de los partidos políticos y de sus representantes. Esto supone una fuerte desafección hacia el ámbito de la política e invita a la recuperación del espíritu original del proyecto democrático. No es suficiente el modelo tradicional de democracia representativa –participando en las convocatorias electorales periódicas y delegando únicamente en las personas representantes públicas la gestión de las políticas públicas–; al contrario, es necesario recuperar un modelo de democracia que busca el acercamiento de la ciudadanía a la toma de decisiones, la rendición de cuentas efectiva por parte de las personas que gobiernan y una coparticipación ciudadana en las decisiones ampliando el componente dialéctico, de codecisión y cogestión. El objetivo es aproximarse a una democracia fuerte, a un modelo de gobernanza participativa que cada vez cobra más importancia en los estados modernos.

En esta línea, la Generalitat está implantando una nueva cultura de la gobernanza contando con la participación de la ciudadanía y se han sucedido diferentes acuerdos para hacerla efectiva: en la declaración institucional sobre los procesos participativos de la Generalitat, de 7 de febrero de 2020, el Consell se comprometió a dotar la ciudadanía de recursos útiles y eficientes para su participación en los procesos de definición de políticas públicas y de toma de decisiones, y poner en marcha progresivamente procesos participativos en todas las áreas de acción de la Generalitat, objetivos que se han cumplido parcialmente con la publicación de la primera guía de participación ciudadana de la Generalitat y la implantación progresiva de procesos de participación ciudadana en los diferentes departamentos del Consell.

Como principal hito, recientemente se ha llevado a cabo el proyecto piloto de los presupuestos participativos de la Generalitat, en cumplimiento del Acuerdo del Consell de 9 de abril de 2021, primera experiencia de este impacto a nivel autonómico en el Estado español. Esta iniciativa refuerza la necesidad de contar con una nueva ley reguladora de la participación ciudadana en la Comunitat Valenciana, reconociendo este tipo de procesos participativos directos en las cuentas públicas como vinculantes.

Así mismo, el portal de participación de la Generalitat se puso en funcionamiento hace un año y constituye el instrumento tecnológico para escuchar y empoderar a la ciudadanía en un espacio abierto a la participación y colaboración ciudadana. Con la presente ley se busca consolidar y aumentar sus funcionalidades de forma que sea la principal herramienta de contacto estrecho entre la ciudadanía y la administración de la Generalitat, donde la comunicación sea fluida y exista retorno constante por parte de los poderes públicos hacia la sociedad civil.

Por otro lado, la Generalitat entiende la participación ciudadana como un factor fundamental en la defensa de los valores democráticos y, por este motivo, la creación de órganos participativos, con una representación mayoritaria de entidades ciudadanas, resulta esencial para desarrollar una sociedad abierta y democrática, lo que se ha estado exigiendo a los diferentes departamentos del Consell desde la anterior Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno y participación ciudadana de la Comunitat Valenciana.

Destacan también las diferentes alianzas que la Generalitat ha tejido con las entidades locales y con las universidades públicas, con el fin de implantar en el ámbito territorial un mayor compromiso en la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, así como la necesaria investigación, formación y difusión en esta materia.

Finalmente, respecto al fomento de la participación ciudadana a través del asociacionismo, en los últimos años se ha consolidado un creciente sistema de ayudas a las entidades ciudadanas, que requiere dar un paso más para que esta actividad de fomento se consolide, añadiendo también las necesarias ayudas a las infraestructuras de las entidades para realizar sus actividades.

III

De acuerdo con todos los avances y las nuevas herramientas y mecanismos que adecuan la participación ciudadana a la nueva realidad social, es necesario superar la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de participación ciudadana de la Comunitat Valenciana. En el reto de desarrollar unas instituciones más democráticas, íntegras y eficaces, las organizaciones públicas tienen un papel fundamental, pero no es una tarea exclusiva de estas. Para que la democracia participativa sea una realidad y exista un diálogo y colaboración permanente entre la administración y la ciudadanía, es necesario, por un lado, una sociedad civil fuerte que canalice la participación colectiva y, por otro, una cultura participativa de la ciudadanía que favorezca el interés por la esfera pública.

Se requiere, por lo tanto, una nueva regulación que establezca un marco normativo de la participación ciudadana formal en el ámbito de toda la Comunitat y que regule y promueva la participación de los agentes sociales y del conjunto de la sociedad como coproductora de conocimiento y políticas públicas y generadora de valor público. Concretamente, se han establecido mecanismos de participación ciudadana inclusivos y accesibles que permiten avanzar hacia una democracia participativa, implementando nuevas formas de trabajo, potenciando la educación en la participación desde edades tempranas y fomentando transversalmente la cultura participativa con criterios de intergeneracionalidad y equidad. Especial mención merece la apuesta decidida en esta ley, en consonancia con la Ley 26/2018, de 21 de diciembre, de la Generalitat, de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia, de considerar a los niños, niñas y adolescentes como ciudadanía activa de pleno derecho, adoptando medidas para hacer efectivo su derecho a participar en la esfera pública y garantizando su participación en los diversos órganos y foros regulados.

Por otro lado, es innegable la importancia que tienen las entidades ciudadanas, los movimientos y foros sociales, así como el tejido asociativo de la Comunitat Valenciana en la vertebración de la sociedad civil y el impulso de una cultura participativa activa. Por ello, este papel relevante se debe impulsar y reforzar con nuevas formas de colaboración en las que sea posible avanzar hacia el modelo que se pretende de democracia participativa y gobierno abierto y en constante comunicación fluida con la ciudadanía. Era imperiosa una regulación que fomente el tejido asociativo de la Comunitat como principal vía que toman los ciudadanos y ciudadanas para participar como parte de un colectivo que representa sus principales inquietudes y donde se recoja su papel primordial en la interlocución con las personas gestoras y en la ejecución de las políticas públicas.

Esta ley reconoce explícitamente la imprescindible labor de las entidades ciudadanas en la implantación de la cultura participativa y, al mismo tiempo, considera que la formación en participación –así como otras medidas de fomento de la cultura participativa– son esenciales para alcanzar el objetivo perseguido. Así, se reconoce que el instrumento de fomento en educación en participación es lo más idóneo, por ser las entidades ciudadanas los canales ciudadanos más activos implantados en nuestro territorio y conocedores del tejido social valenciano.

A todo esto se suma el largo recorrido de las entidades locales en materia de participación ciudadana, que ha servido como impulso en la dirección de buscar un desarrollo legislativo ambicioso, en el nivel de la alta implicación de la ciudadanía a escala local en los asuntos públicos y su imprescindible adaptación a escala autonómica de esta proximidad del poder ejecutivo hacia la ciudadanía.

Por lo tanto, es necesario establecer una regulación en la que se impliquen todos los actores del territorio: administraciones públicas, entidades ciudadanas y ciudadanía para alcanzar una mayor implicación en la toma de decisiones y en la cogestión de las políticas públicas, objetivo que persigue esta ley.

Finalmente, tampoco se ha olvidado a las personas valencianas en el exterior, cuyas especiales necesidades de participación se tienen en cuenta en esta ley, destacando como novedad la vinculación en los foros y espacios de participación a las nuevas políticas de retorno de las personas emigrantes valencianas. Por esta razón la ley también establece, por primera vez en el ordenamiento jurídico de la Generalitat, el concepto de persona retornada a la Comunitat Valenciana.

IV

Una ley sobre participación ciudadana debía contar con un proceso participativo previo que generara espacios de reflexión conjunta sobre aquellas problemáticas y necesidades detectadas y que permitiera generar propuestas que les dieran respuesta, y esto, desde todos los ámbitos de la sociedad civil.

Este proceso se articuló básicamente en torno a dos herramientas. Por un lado, la apertura de un periodo de debate en el portal de participación durante el cual, a lo largo de tres meses, se fomentó la participación de la ciudadanía a través de un cuestionario sobre los ejes de la futura regulación y de la proposición libre de propuestas y opiniones generales. Y, por otro lado, la dinamización de grupos de trabajo semipresenciales repartidos de manera igualitaria por el territorio de la Comunitat, donde las personas participantes realizaban un análisis previo de aquellas necesidades que debían ser cubiertas por la futura normativa para posteriormente generar propuestas que les dieran respuesta. El resultado de este proceso de participación ha sido retornado a la ciudadanía a través del portal de participación y ha contribuido notablemente a establecer el nuevo marco regulador de la participación ciudadana y el fomento del asociacionismo en la Comunitat Valenciana.

Así, el proceso de elaboración de la ley ha partido de un modelo colaborativo, justamente para ejemplificar lo que se pretende conseguir: una ciudadanía activa en la vida política, con poder de decisión directo sobre materias a regular y en contacto estrecho con la administración.

V

La presente ley se estructura en un título preliminar y tres títulos, complementada con varias disposiciones.

El título preliminar incluye las disposiciones comunes como aspectos transversales de la ley donde se define su objeto, así como los principios inspiradores y los fines, además del ámbito de aplicación y la titularidad del derecho a participar. Hay que destacar el ámbito integral de aplicación de la norma, que incluye todos los sectores de la administración de la Generalitat y su sector público, y contempla también la aplicación al ámbito local respecto a su autonomía propia. Respecto a la titularidad del derecho a la participación, se reconoce este derecho a toda la ciudadanía residente y a las personas valencianas en el exterior, así como a las entidades ciudadanas, válidamente constituidas, y a las agrupaciones, plataformas o cualquier movimiento sin personalidad jurídica. No se establece ningún límite de edad para participar en los asuntos públicos, en consonancia con la Ley 26/2018, de 21 de diciembre, de la Generalitat, de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia.

El título I, en el capítulo I, recoge los principales mecanismos de participación ciudadana. En particular, se concreta la promoción por parte de las administraciones públicas de la celebración de procesos participativos deliberativos, la iniciativa ciudadana vinculada a procesos de participación y las particularidades de la participación en la elaboración de normas y planes de la Generalitat. En este ámbito destaca la nueva regulación de la participación ciudadana en la elaboración de normas y planes que sistematiza la participación de la ciudadanía en esta materia en el ámbito de la Generalitat y modifica el paradigma de la participación, la cual ya no se limita a las personas o colectivos afectados directamente, sino que se amplía al conjunto de la ciudadanía.