Ley 5/2023, de 13 de abril, integral de medidas contra el despoblamiento y por la equidad territorial en la Comunitat Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

La despoblación, como fenómeno demográfico, y el despoblamiento, como fenómeno territorial, son problemas con profundas raíces históricas que han conformado el paisaje humano de la Comunitat Valenciana. El éxodo poblacional y el decaimiento socioeconómico asociado en las zonas rurales es consecuencia de procesos económicos y sociales originados en períodos históricos pasados, desarrollados durante décadas, y acelerados a partir de los años sesenta del pasado siglo. La crisis del sistema agropecuario tradicional, la concentración económica en las ciudades, el acelerado proceso de urbanización, la mejora de los sistemas de transporte, la revolución tecnológica, la falta de servicios y oportunidades, así como la modernización social basada en profundos cambios de conducta y mentalidad de la sociedad desde entonces, generaron, entre otras razones, la crisis del sistema rural valenciano, junto a una falta de conciencia sobre los problemas que comportaba el desequilibrio territorial y unas políticas públicas desacertadas que ahondaban en esa inequidad.

El proceso de despoblamiento se perpetúa hasta la actualidad: alrededor de una cuarta parte de los municipios de la Comunitat Valenciana pierden población de manera continua en las últimas décadas. Asimismo, destaca el protagonismo relativo de los municipios con menos de mil habitantes, que representan en torno al 40 % del total, y que se distribuyen entre municipios de menos de 100 habitantes (23 municipios, un 4 %), de 100 a 499 (120 municipios, un 22 %), y de 500 a 999 (76 municipios, un 14 %), según los últimos datos disponibles del Instituto Valenciano de Estadísticas. Como tendencia asociada, el envejecimiento acompaña a la despoblación: de los 542 municipios de la Comunitat Valenciana, 172 muestran un índice de envejecimiento superior al 250 % lo cual indica, en otras palabras, que hay 25 personas mayores de 64 años por cada 10 personas menores de 16 años; y en 200 municipios el índice de dependencia, que mide las personas de más de 64 y menos de 16 años con respecto a las personas de 16 a 64 años, es superior al 60 %.

El despoblamiento, como proceso que caracteriza el abandono territorial y demográfico, ha sido particularmente intenso en las comarcas de interior y de montaña de la Comunitat Valenciana. En efecto, las comarcas del interior y, especialmente, los municipios localizados en dominios montañosos, con más dificultades de accesibilidad a los núcleos urbanos, han experimentado en los últimos 120 años una considerable pérdida de población: aproximadamente el 40 % del retroceso demográfico, si bien con contrastadas diferencias entre ellas. El despoblamiento se localiza principalmente en las comarcas de Els Ports de Morella, L’Alt Maestrat, L’Alcalatén, El Alto Mijares, El Alto Palancia, El Rincón de Ademuz, La Serranía, El Altiplano de Utiel-Requena, El Valle de Cofrentes-Ayora, La Canal de Navarrés, y parte de La Vall d’Albaida, L’Alcoià, y El Comtat. De la misma manera este fenómeno se localiza en el sector occidental (interior) de varias comarcas litorales como El Baix Maestrat, La Plana Alta, La Plana Baixa, La Marina Alta y La Marina Baixa. A escala municipal se reproduce dicho escenario, de tal manera que salvo alguna excepción causada por la función de capitalidad comarcal o por alguna actividad económica puntual sobresaliente, se puede apreciar que la despoblación continúa durante décadas.

El despoblamiento ha adquirido así un carácter estructural que afecta una parte sustancial de la Comunitat Valenciana y que reclama una actuación integral, multisectorial y estable en el tiempo por parte de los poderes públicos, con criterios de equidad territorial y de cohesión social, que refuerce la resiliencia del territorio ante los desafíos actuales y futuros, y que contribuya a mejorar la calidad de vida y a garantizar los derechos de las personas, independientemente de su lugar de residencia.

II

El fenómeno del despoblamiento se enmarca en un concepto más amplio, el de reto demográfico, pues viene acompañado por otras tendencias sociales y demográficas que asimismo deben considerarse en la formulación de soluciones jurídicas y administrativas a estos desafíos; esto es, el envejecimiento demográfico, la masculinización de la población en zonas rurales, los efectos de la población flotante, la precarización de las condiciones de vida y trabajo, las situaciones de aislamiento y las dificultades de integración social; junto a la pérdida, como sociedad, de valores culturales, de identidad y de un sentimiento colectivo de pertenencia.

El despoblamiento y, en sentido amplio, el reto demográfico, se manifiesta como fenómeno territorial en todas las comunidades autónomas en España, si bien con muy distintos rasgos e intensidades, así como en otros estados miembros de la Unión Europea. Se trata de un reto compartido de cohesión territorial, económica y social, que son principios europeos fundamentales asentados a partir del artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por el que se establece que: «A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial. La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Entre las regiones afectadas se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña».

Así, el reto demográfico ha devenido una cuestión de primer orden en la agenda de las instituciones europeas, como evidencian, entre otros, las recientes Conclusiones del Consejo sobre «El camino a seguir ante los retos demográficos» (2020/C 205/03); el informe de la Comisión sobre los efectos del cambio demográfico (COM(2020) 241 final) y su comunicación «Una Visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE: hacia unas zonas rurales más fuertes, conectadas, resilientes y prósperas antes de 2040» (COM(2021) 345 final); o sendos Dictámenes del Comité Europeo de las Regiones «La respuesta de la UE al reto demográfico» (2017/C 017/08) y «Cambio demográfico: propuestas para cuantificar y afrontar los efectos negativos en las regiones de la UE» (2020/C 440/07).

La cuestión ha recibido también un impulso por parte de las instancias de gobierno y legislativas de España, como queda recogido en documentos clave. A destacar, las directrices generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, emanadas del mandato de la Conferencia de Presidentes de 2017 y aprobadas por Consejo de Ministros en marzo de 2019; los resultados de la Comisión Especial sobre la evolución demográfica en España del Senado, publicados en 2019; o la Declaración de Mérida de enero de 2020, de la Conferencia de Presidencias de Parlamentos Autonómicos, para trabajar conjuntamente y compartir experiencias ante los retos de «[…] la plena igualdad, la lucha contra el despoblamiento de las zonas rurales, la cohesión territorial, el envejecimiento de la población y la diversidad cultural y lingüística».

Asimismo, la perspectiva sociodemográfica sobre el territorio, la despoblación y sus efectos en el tejido socioeconómico, el desarrollo sostenible y la calidad de vida, también ha sido objeto de análisis por el Consejo Económico y Social de España, en su informe «Un medio rural vivo y sostenible» de julio de 2021, y por el propio Comité Económico y Social de la Comunitat Valenciana en su «Informe sobre el Medio Rural en la Comunitat Valenciana» aprobado en julio de 2020.

Igualmente, es reseñable el acuerdo de diálogo social Alcem-nos, suscrito de manera tripartita el 22 de julio de 2020, entre el Consell y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, que marcó las líneas de actuación para hacer frente a la emergencia sanitaria, económica y social causada por la Covid-19 y para sentar las bases para la reactivación social y económica de la Comunitat Valenciana, incluyendo, entre sus propuestas, acciones para la cohesión territorial, el desarrollo rural y para revertir el fenómeno del despoblamiento.

Si bien los fenómenos de la despoblación y el despoblamiento nos sirven para explicar las consecuencias de procesos económicos y sociales originados en periodos históricos pasados, que se han intentado paliar con medidas verticales sin un éxito destacable, en los tiempos actuales resulta necesario introducir medidas de equidad territorial para evitar la perpetuación de estos procesos. Hay que arbitrar políticas de discriminación positiva para zonas de nuestro territorio con condiciones de partida desfavorables, para dotarlos así de una mayor resiliencia a fin de que puedan combatir las problemáticas estructurales que les afectan de una manera más eficiente y, al mismo tiempo, se adapten mejor a los nuevos retos derivados de la globalización y los efectos del cambio climático.

Habitualmente, las áreas rurales están más expuestas a las externalidades negativas de procesos que se originan en las áreas más pobladas. Por ello, hay que insistir en políticas activas, en contraposición a las medidas aplicadas históricamente. Las respuestas de las instituciones a esta situación desfavorable de partida requieren de un tratamiento diferenciado para territorios en riesgo de despoblamiento: el enfoque adecuado debe ser el del tratamiento equitativo, abandonando el paradigma del tratamiento igualitario, que no ha tenido efectos notables en la lucha contra el despoblamiento.

Las dinámicas de despoblamiento actuales son diferentes a las experimentadas en la segunda mitad del siglo xx, cuando las políticas de contraposición de «la ciudad contra el campo», la intensificación del modelo de la España radial y la industrialización alrededor de las zonas urbanas provocaron el éxodo rural de familias enteras. Actualmente el despoblamiento viene más motivado por dos factores: por un lado, el envejecimiento de la población que se resistió a aquellas dinámicas y, por otro lado, la carencia de oportunidades para la gente joven, la cual, después de su etapa de formación superior, raramente vuelve a sus poblaciones de origen. Es en este segmento de población en el que, básicamente, se debe actuar, para retener y para atraer gente joven al mundo rural. Hay que insistir, por lo tanto, en políticas activas, y esto pasa por desarrollar de manera decidida medidas para favorecer la equidad territorial.

III

En los últimos años, la Generalitat ha asumido estos retos y, en particular, la lucha contra el despoblamiento territorial, como una línea de acción política prioritaria. Ello se ha traducido en un impulso transversal firme a las actuaciones de todos los departamentos y órganos del Consell, para hacer frente al despoblamiento y reforzar los servicios públicos en los municipios afectados, a través de la Comisión Interdepartamental creada a tal efecto en 2017. Igualmente, con el apoyo a la administración local mediante la creación de un fondo de cooperación municipal específico en 2018; y con el refuerzo de la estructura institucional, que ha permitido emprender medidas y actuaciones directas en beneficio de los municipios en riesgo de despoblamiento en la Comunitat Valenciana y sus comarcas. Con estos objetivos, además, ha sido fundamental el consenso en la elaboración de un marco estratégico a largo plazo, plasmado en la Estrategia Avant 20-30, elaborada en colaboración con las universidades públicas de la Comunitat Valenciana, a través de la Cátedra interuniversitaria Avant constituida en marzo de 2019.

Como antecedente, asimismo, cabe mencionar la Estrategia territorial de la Comunitat Valenciana, aprobada por Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell, modificado posteriormente por Decreto 166/2011, de 4 de noviembre, del Consell, instrumento marco de la ordenación del territorio en el ámbito de la Comunitat Valenciana, conforme a lo previsto en el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell, de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, incorporando los principios y directrices de la Estrategia Territorial Europea y más recientemente la Agenda Territorial Europea 2030. Dicha Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana contempla, entre sus objetivos generales, el mantenimiento de la diversidad y la vertebración del sistema de ciudades, la mejora de las condiciones de vida del sistema rural o la aplicación de forma eficiente de los instrumentos de equidad territorial. En este contexto, el fenómeno de la despoblación, por su carácter territorial y sistémico, ha de enmarcarse en un concepto de vertebración del territorio, bajo una visión de complementariedad entre las relaciones urbanas y rurales, y contando con el papel indiscutible de los paisajes y la infraestructura verde de la Comunitat Valenciana.

Teniendo en cuenta los desafíos actuales y futuros que se suman al reto demográfico, como son la lucha y la adaptación al cambio climático, la pérdida de la biodiversidad, la transición energética, la transformación digital, la innovación tecnológica, la globalización de los mercados y el crecimiento de las áreas urbanas y metropolitanas; reconociendo que todo ello afecta con mayor intensidad a las personas y a los territorios que sufren los efectos de la despoblación, ahondando en la brecha rural-urbana y en las desigualdades; y reconociendo, asimismo, que las políticas para actuar contra el despoblamiento requieren de un marco estable, con vocación de permanencia, que dé confianza y continuidad a las medidas, la Generalitat establece, en esta Ley integradora, los objetivos, principios rectores y medidas para lograr una mayor cohesión territorial y social de la Comunitat Valenciana, con la aspiración de corregir las desigualdades, garantizar los derechos y potenciar las oportunidades para todas las personas independientemente de su lugar de residencia.

Esta voluntad entronca con el precepto constitucional por el cual «todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado» (art. 139 CE), y con aquello que establece el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, en su artículo 19.1, según el cual la Generalitat ha de impulsar un «modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible» y promover «políticas de equilibrio territorial entre las zonas costeras y las de interior». Por tanto, esta Ley encaja competencialmente en las facultades otorgadas por el Estatuto de Autonomía con carácter específico en la materia del equilibrio territorial y en el desarrollo de aquellas competencias sectoriales reconocidas constitucional y estatutariamente.

Bajo estos preceptos fundamentales, las disposiciones de la presente ley desarrollan diversos ámbitos competenciales de la Generalitat. Por un lado, el artículo 49.1.1.º del Estatuto de Autonomía atribuye la competencia exclusiva en materia de organización de sus propias instituciones de autogobierno; en virtud de la cual se desarrolla la regulación de la comisión interdepartamental del Consell, la planificación estratégica de las políticas contra el despoblamiento y la elaboración de informes sobre la materia.

Por el necesario carácter transversal e integrador de las políticas públicas contra la despoblación, la ley contiene y desarrolla disposiciones en una amplia relación de materias de carácter sectorial, en virtud de los siguientes ámbitos competenciales. En primer lugar, de conformidad con el artículo 49.1 del Estatuto de Autonomía, la Generalitat tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 8.º Régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española; 9.º Vivienda; 10.º Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con lo que dispone el número 23 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española; 12.º Turismo; 15.º Ferrocarriles, transportes terrestres, marítimos, fluviales y por cable: puertos, aeropuertos, helipuertos y servicio meteorológico de la Comunitat Valenciana, sin perjuicio de lo que disponen los números 20 y 21 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española. Centros de contratación y terminales de carga en materia de transporte; 25.º Juventud; 26.º Promoción de la mujer; 27.º Instituciones públicas de protección y ayuda de menores, jóvenes, emigrantes, tercera edad, personas con discapacidad y otros grupos o sectores necesitados de protección especial, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación; 35.º Comercio interior, defensa del consumidor y del usuario, sin perjuicio de la política general de precios, libre circulación de bienes, la legislación sobre defensa de la competencia y la legislación del Estado; 36.º Administración de justicia, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de desarrollo del artículo 149.1 5.ª de la Constitución. Y, en relación a la administración de justicia, exceptuada la militar, el artículo 36.1.5.ª del Estatuto de Autonomía dispone que corresponde a la Generalitat: 5.ª La competencia para ordenar los servicios de justicia gratuita que podrán prestarse directamente o en colaboración con los colegios de abogados y las asociaciones profesionales.

Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el artículo 49.3 del Estatuto de Autonomía, la Generalitat tiene competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución y, en su caso, de las bases y ordenación de la actividad económica general del Estado, sobre: 8.º Gestión de las funciones del servicio público estatal en el ámbito de trabajo, ocupación y formación; 14.º Protección civil y seguridad pública. Y, de acuerdo con el artículo 50 del Estatuto de Autonomía, a la Generalitat le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de: 1. Régimen jurídico y sistema de responsabilidad de la administración de la Generalitat y de los entes públicos dependientes de ésta, así como el régimen estatutario de sus funcionarios; y 6. Protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de la Generalitat para establecer normas adicionales de protección.