Ley 11/2023, de 30 de marzo, de uso estratégico de la contratación pública de la Comunidad Autónoma de Aragón

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo esta Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno su publicación en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

I

La contratación del sector público es una de las materias por las que el legislador aragonés ha mostrado una mayor sensibilidad, en el ejercicio del derecho a la autonomía, consagrado en el artículo 2 de la Constitución Española, representando uno de los exponentes más señeros del ordenamiento jurídico autonómico.

En lo que respecta al ámbito competencial, el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española configura como competencia del Estado la definición de la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, teniendo como efecto reflejo la atribución en favor de las Comunidades Autónomas de la competencia de desarrollo de esta legislación básica, siempre que así lo prevean sus estatutos. En el caso particular de Aragón, si bien el Estatuto de Autonomía no contuvo ninguna referencia a los contratos públicos hasta la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, a raíz de esta modificación estatutaria se incluyó un nuevo artículo 37, en el que se atribuía a la Comunidad Autónoma la competencia para desarrollar y ejecutar la legislación básica del Estado en varios campos, figurando entre ellos la contratación pública. Dicha competencia quedaría reafirmada con la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, al recogerla en su artículo 75, dentro del listado de las competencias compartidas con el Estado. Con todo, no es hasta 2011 cuando el legislador aragonés aprueba una ley dedicada de manera monográfica a la contratación del sector público: la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón.

El momento en que el legislador aragonés decide ejercer su capacidad legislativa en esta materia no resulta casual. La integración en 1986 de España en la Comunidad Económica Europea supuso un claro punto de inflexión dentro del desarrollo del régimen jurídico español de la contratación pública, que, bajo el influjo de las sucesivas generaciones de directivas europeas, ha incrementado su complejidad, extensión y sofisticación, elevando lo que era antes una parcela menor del derecho administrativo hasta convertirse en una de sus áreas de mayor relevancia, en consonancia con su importancia social y económica. En este proceso de evolución, el tránsito entre la segunda y la tercera generación de directivas, que se reflejó a escala nacional en la transición del marco de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, o, más concretamente, de su texto refundido, al de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, define un hito en la consolidación del moderno derecho de los contratos públicos. Es en este período en el que se encuadra la redacción de la Ley 3/2011, de 24 de febrero.

Nuestra norma sobre contratación del sector público de Aragón fue significativa no solo por el hecho de constituir la primera ley de contratos públicos de Aragón, sino también por el espíritu que se infiere de su contenido, que iba más allá de adaptar al ámbito autonómico el régimen general de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. A través de ella, se introdujeron algunas reglas singulares de marcada impronta propia, como la necesidad de solicitar al menos tres ofertas en determinados contratos menores, la posibilidad de utilizar la tramitación simplificada en los procedimientos abiertos o, más recientemente, la introducción de la declaración responsable única.

A pesar de tratarse de una norma autonómica y, por tanto, de estar circunscrita su eficacia a los límites del territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, cabe apreciar su influencia en algunos de los artículos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, así como en los de las leyes de contratos de otras Comunidades Autónomas. Igualmente, al margen de la asimilación legal, algunas de las prácticas propugnadas desde la legislación aragonesa han sido interiorizadas por otras Administraciones de forma voluntaria en su actuación administrativa. Este hecho representa una materialización del principio de cooperación y refleja con claridad la pretensión del legislador autonómico de fijar normas propias para la Comunidad buscando las mejores vías para resolver los problemas presentes en la sociedad aragonesa.

Sin perjuicio de que el texto haya ido actualizándose de manera periódica, la Ley 3/2011, de 24 de febrero, acusa una fuerte obsolescencia, que no cabe resolver con reformas parciales. No puede sustraerse el estado actual de la ley al momento de su aprobación, situado de forma casi equidistante entre la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, y la cuarta generación de directivas europeas en materia de contratación pública. Es preciso que la legislación aragonesa se sincronice con el marco jurídico vigente, contenido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, y el Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, para poder explorar todo el potencial que proporciona la vertiente estratégica de la contratación pública, y esto no es algo susceptible de resolverse con meras adiciones o modificaciones. Materialmente, iniciativas como los Objetivos de Desarrollo Sostenible, promovidos por la Organización de Naciones Unidas como continuación de los Objetivos del Milenio, impelen a maximizar el aprovechamiento de los recursos que proporciona la contratación del sector público.

Junto a las transformaciones producidas en el campo de la contratación pública, hay que reseñar las que, con carácter general, está viviendo el propio sector público. La aprobación de una serie de leyes claves, como la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, además de otras normas conexas, aspira a asentar un nuevo modelo de organización pública inspirado en los planteamientos de la gobernanza. Un modelo que, en el caso de Aragón, tiene su respaldo en la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón; la Ley 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas, o la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen Jurídico del Sector Público Autonómico de Aragón.

No es menos trascendente la apuesta que realizan todas estas leyes en pos de la digitalización. En pocos años, los procedimientos electrónicos han pasado de ser una opción para convertirse en una obligación inexcusable para los poderes públicos. De forma particular, la contratación del sector público constituye una de las puntas de lanza de este proceso de digitalización, al haber fijado las directivas y el derecho nacional unos plazos más breves para llevar a cabo la transición a lo electrónico. La Ley aragonesa 3/2011 se redactó considerando el funcionamiento tradicional de la Administración, en un contexto en el que lo electrónico era todavía algo residual, por lo que resulta preciso acomodar las reglas de los procedimientos de contratación a esta nueva realidad. A mayor abundamiento, el desarrollo desde el sector público aragonés de herramientas informáticas que permiten utilizar medios tales como los sistemas dinámicos de adquisición o las subastas electrónicas aconsejan, asimismo, establecer preceptos propios que aclaren, dentro del respeto a la legislación básica, el uso de estos sistemas.

Ha de tenerse en cuenta, igualmente, el mandato presente en la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de simplificación administrativa, de redactar un texto refundido para dotar de mayor seguridad jurídica a la aplicación de la normativa contractual de la Comunidad Autónoma, puesto que el régimen de contratos en Aragón se había ido dispersando con el transcurso del tiempo y la aprobación de nuevas normas que, gozando de independencia respecto a la Ley 3/2011, de 24 de febrero, resultaban cruciales para la comprensión y aplicación del derecho de los contratos en Aragón. En ese sentido, desde esta ley se aspira a concentrar en un único texto las principales reglas autonómicas de rango legal que incidan sobre la contratación, facilitando a los operadores jurídicos la aplicación y el conocimiento del derecho vigente. Dispersión, refundición y desactualización son los motivos primordiales para tramitar una nueva norma que, en definitiva, genere en el aplicador seguridad jurídica.

Además de los factores legales, varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional juegan un papel destacado a la hora de valorar la oportunidad y necesidad de proceder a una renovación de la legislación aragonesa en materia de contratos del sector público. Las sentencias 237/2015, de 19 de noviembre, y 68/2021, de 18 de marzo, del Tribunal Constitucional, han contribuido a perfilar con mayor precisión el alcance y los contornos de la legislación básica en relación con el conocimiento del que se disponía durante la elaboración de la ley anterior. Gracias a esta información, se ha podido ponderar la inclusión de determinados contenidos, así como prescindir de otros.

En definitiva, y contando con la experiencia práctica de más de cuatro años de aplicación de la Ley 9/2017, esta ley nace con un triple objetivo: actualizar la normativa aragonesa en materia de contratos tras los cambios fácticos y jurídicos producidos desde la aprobación de la anterior; proporcionar mayor seguridad jurídica a los operadores económicos y órganos de contratación, reforzando, entre otros aspectos, el control de la fase de ejecución, y desarrollar el potencial estratégico de la contratación pública en el territorio de Aragón, dentro de un enfoque de gobernanza. Todo ello, dentro de una cooperación y un respeto a la legislación básica y al derecho de la Unión Europea, desde la convicción de que las novedades planteadas en la ley son beneficiosas para los aragoneses.

II

La necesidad de adaptación de la normativa sobre contratos del sector público de 2011 explicada en el apartado anterior acredita la concurrencia de razones de interés general que justifican la aprobación de la ley, respetándose de este modo los principios de calidad normativa previstos en el artículo 2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, que presuponen el ejercicio de la iniciativa normativa de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, simplicidad, efectividad y accesibilidad, teniendo en cuenta que los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, fueron declarados contrarios al orden constitucional de competencias en Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018, del Tribunal Constitucional, excepción hecha de los párrafos segundo y tercero del apartado cuarto de este artículo 129.

Considerando todo esto, la ley satisface el principio de necesidad, a la vista de las novedades legislativas autonómicas, nacionales y europeas, así como los cambios en la jurisprudencia que se han producido desde la aprobación de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, y que supusieron para ella la derogación, la anulación y el desplazamiento de preceptos, así como la creación de otros nuevos, no acomodados completamente con el resto. Resulta clara la necesidad de impulsar un nuevo texto que asimile desde sus mismos cimientos todo este acervo social y jurídico circundante.

Siendo una de las razones que justifican la necesidad de la ley la falta de seguridad jurídica del marco precedente tras los sucesivos cambios producidos durante el período de vigencia de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, el articulado cumple con el principio de seguridad jurídica. Por un lado, se ha realizado una labor de refundición en relación con diversas normas autonómicas que contenían previsiones de contratos, concentrando en un único texto si no todas las disposiciones que afectan a los entes de contratación del sector público aragonés, sí al menos las más relevantes para su actividad. De igual modo, se ha armonizado la legislación aragonesa con la legislación básica estatal y la cuarta generación de directivas. Se ha velado especialmente para que la ley, tanto interna como externamente, sea congruente y no incurra en contradicciones y duplicidades. Cuando se han usado conceptos jurídicos indeterminados, se han intentado acotar con marcadores de carácter objetivo o definiciones, y, cuando no ha sido posible, se ha recurrido a conceptos ya asentados y con un amplio acervo jurisprudencial y práctico que faciliten su comprensión y aplicación a los licitadores y a los órganos de contratación. Se ha dosificado la información de los artículos de manera que resulte didáctica y comprensible y se han redactado los preceptos con vocación de futuro, con enunciados menos propensos a la obsolescencia sobrevenida. En definitiva, se ha procurado que la ley sea eficiente, transparente, estable y clara, como expresión de la seguridad jurídica, garantizada por el artículo 9 de la Constitución española, que deben proporcionar todas las normas del ordenamiento. Todo esto redunda, además, en la simplicidad del texto, dentro de lo que permite la complejidad técnica de algunas de las materias reguladas en la ley.

En aras del principio de proporcionalidad, que exige que las iniciativas legislativas contengan la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios, se ha evitado la reiteración de preceptos básicos derivados de la legislación básica estatal, limitando la regulación a aquellos aspectos que introduce de forma genuina el legislador aragonés, en desarrollo del marco básico o de sus competencias propias. En cuanto a las obligaciones que se fijan a través de la ley, su alcance no difiere de lo habitual para esta rama del derecho se imponen únicamente en aquellos casos en que el interés público lo justifica. Hay que tener en cuenta, además, que la ley asimila las modificaciones que introdujo en el régimen de la contratación la Ley 1/2021, de 11 de febrero, por lo que los licitadores ven aligeradas de forma notable sus cargas, a través de mecanismos como la declaración responsable única (DRU). La facilitación de la constitución de la garantía por medio del sistema de retención en el precio es otro exponente de este espíritu de ayuda.

El texto legal promueve la eficacia en la medida en que con él se dan cobertura a todas las necesidades que motivan la elaboración de la norma. Sin perjuicio de que el potencial de las novedades que trae consigo la ley no se descubrirá en su totalidad hasta que comience su aplicación práctica, muchos de sus preceptos tienen un efecto directo, una vez que entren en vigor, con lo que favorecerán la construcción de la estrategia que se asume desde la ley, contribuyendo a la consolidación del modelo de gobernanza dentro del sector público.

Finalmente, en su tramitación se ha cumplido con el principio de transparencia mediante la difusión pública de los documentos integrantes del proceso de elaboración en el Portal de Transparencia del Gobierno de Aragón y la incorporación a su texto de distintos elementos que profundizan en ella. La norma ha sido sometida al trámite de consulta pública previa, a informe de todos los departamentos de la Administración, a los informes preceptivos de la Dirección General de Servicios Jurídicos, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón y del Consejo de Transparencia de Aragón, así como al dictamen del Consejo Económico y Social de Aragón y del Consejo Local de Aragón.

III

La ley comprende ciento treinta y ocho artículos, que se distribuyen en cuatro títulos, doce disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El Título I, denominado «Disposiciones generales», delimita el objeto de la norma a la vez que anuncia y establece como pilares de la ley el fomento de una contratación pública planificada, profesionalizada, tecnológica y transparente; la promoción de la contratación pública de calidad, ecológica, socialmente responsable e innovadora, y alcanzar un desarrollo sostenible que redunde en la creación de un tejido empresarial sólido y responsable, con especial atención a la pequeña y mediana empresa, a las empresas y entidades de la economía social y a las personas profesionales autónomas. Se hace alusión, asimismo, a la gobernanza no como una estructura meramente formal, sino como la base desde la que materializar la estrategia perseguida por toda la ley.

Dentro de este título, se fija también el ámbito de aplicación subjetivo de la ley, que comprende a todas las entidades que, de acuerdo con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, tengan la consideración de entes del sector público de Aragón, incluidos los entes locales. A diferencia de la ley precedente, que remitía a una disposición adicional la determinación del régimen de los entes locales, la ley declara que es aplicable al sector público autonómico y local, sin trazar distinciones. Cuando un precepto no resulta de aplicación al sector público local, se señala de manera expresa dentro del propio articulado, y lo mismo ocurre a la hora de definir sus especialidades.

El título concluye enumerando los principios rectores de la ley, a los que se reconoce como criterios de interpretación y aplicación del conjunto de las disposiciones del texto, en conexión con el derecho de la Unión Europea y la legislación básica estatal, además de la jurisprudencia y la doctrina que establezcan la Junta de Contratación Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón y el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón.