Decreto-ley 1/2023, de 20 de marzo, de medidas urgentes para el impulso de la transición energética y el consumo de cercanía en Aragón

Disposición declarada inconstitucional y nula por Sentencia 113/2024, de 10 de septiembre. Ref. BOE-A-2024-20905

Incluye la corrección de errores publicada en BOA núm. 60 de 28 de marzo de 2023. Ref. BOA-d-2023-90120

Exposición de motivos

I

Establece el párrafo segundo del artículo 25 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética que «el despliegue de las energías renovables debe llevarse a cabo de manera compatible con la conservación del patrimonio natural y la adecuada ordenación territorial. Para ello, perseguirá revertir parte de la riqueza que genera en el territorio donde se realice el referido despliegue para activar su economía y combatir el declive demográfico». Aragón, como territorio con grandes recursos para la generación de energía renovable, ya activados en una parte importante, de acuerdo con las competencias que le atribuye el Estatuto, puede desarrollar una política energética propia, justificada específicamente en atención a sus características específicas, en el marco de la normativa básica y del sistema eléctrico nacional en ella configurado. Los objetivos generales de tal política serían promover las nuevas formas de consumo y autoconsumo que favorecen un menor precio de la energía generada y consumida localmente y asegurar la sostenibilidad del modelo resultante, preservando siempre la función de garantía y las normas de acceso a las redes actuales. Se trata, en definitiva, de favorecer formas de consumo y autoconsumo plenamente compatibles con el suministro a través de la red, que no afecten en modo alguno a las funciones de garantía, accesibilidad y sostenibilidad que esta ha de cumplir ni a su viabilidad financiera, pero que permitan abaratar la factura eléctrica a ciudadanos y empresas logrando, al mismo tiempo, reducir las pérdidas propias de la red de transporte y distribución y, en consecuencia, una red globalmente eficiente.

Dos serían los elementos fundamentales de esa política propia. En primer lugar, Aragón debe ser un agente activo en la planificación del desarrollo y mejora de las redes de transporte y distribución, en el marco de la planificación exigible a ambas aprovechando la participación que corresponde legalmente a la Comunidad Autónoma, con objeto de que la capacidad de transporte de energía se corresponda de forma equilibrada con una capacidad de suministro que permita el desarrollo ordenado y previsible de la región, evitando así intervenciones perentorias asociadas a proyecto y que la capacidad de suministro actúe como límite para potenciales inversores en la región. En segundo lugar, además, la política propia debería incorporar la distinción, en línea con lo establecido en el Derecho de la Unión, entre el consumo de cercanía, complementario del de la red, y el autoconsumo, basado el primero en el suministro mediante líneas directas, complementario a la red y que no puede impedir el acceso a estas del consumidor, y el autoconsumo, que según la normativa básica puede servirse, también, pero conforme a su régimen específico, de líneas directas como un elemento más de la infraestructura en determinadas modalidades.

El Estado sí ha establecido, con carácter básico, una política energética nacional, inescindiblemente vinculada a las redes, de transporte y distribución, gestionadas en España por compañías privadas, si bien el Estado mantiene el veinte por ciento del capital de la que gestiona la red de transporte. El Estado, además, ha actuado normativamente, modificando en más de veinte ocasiones, mediante dieciséis Decretos-ley y cuatro leyes, al menos y de forma muy relevante en ocasiones, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, norma que ha sido objeto, además, de un extenso desarrollo reglamentario. Sin embargo, pese a esta intensa actividad normativa del Estado, aún hoy existen aspectos muy relevantes de la Directiva (UE) 2018/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre, relativa al fomento del uso de la energía procedente de fuentes renovables (en trance de modificación junto a la Directiva 2010/31/UE, relativa a la eficiencia energética de los edificios, y la Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética), y de la Directiva (UE) 2019/944, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE, pendientes de transposición. La Comisión Europea, de hecho, ha requerido al Reino de España en varias ocasiones, las más recientes mediante Carta de emplazamiento de 16 de mayo de 2022, en relación con la Directiva 2019/944, y Dictamen motivado de 26 de enero de 2023, en relación con la Directiva 2018/2001, para que proceda a transponer de inmediato las citadas normas europeas.

Aragón, en el marco de sus competencias, puede y debe incorporar dichas Directivas europeas a su ordenamiento privativo, máxime atendiendo al hecho de que son precisamente las innovaciones propuestas por la normativa europea que más podrían abrir el mercado eléctrico a una sana competencia y favorecer a territorios generadores como el aragonés, adaptándose a sus peculiaridades, las que están pendientes, íntegramente en muchos casos, de transposición. No parece casual que sean precisamente disposiciones como las relativas a líneas directas, autoconsumo, comunidades de energía en sus diversas modalidades, redes cerradas de distribución o agregación de demanda las que se encuentran entre las pendientes de transponer, disposiciones todas ellas que inciden directamente sobre la actividad de distribución y comercialización de energía y que, a todas luces, pueden generar, como pretende la Unión Europea, un menor precio de la electricidad para los consumidores. Varias de esas materias, además, están reguladas cumpliendo los requisitos exigidos por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para producir efecto directo.

Por otra parte, una inmediata transposición de las Directivas, en lo que corresponda a la competencia autonómica de desarrollo legislativo y ejecución, no condicionada por la pendencia de una normativa básica que transponga íntegramente las directivas, puede contribuir decisivamente a paliar las consecuencias de la crisis. Los grandes impactos sociales y económicos derivados de la pandemia mundial generada por la COVID19 se han visto aumentados en la actualidad por la reciente invasión de Ucrania por parte de Rusia; una intervención militar que está generando importantes consecuencias en todos los órdenes: humanitario, social y económico. Con la finalidad de combatir los problemas generados, muy especialmente, por el incremento del precio de la electricidad, resulta a todas luces prioritario y perentorio establecer medidas adecuadas para impulsar el desarrollo y la innovación en tecnologías de generación renovable, de menor coste que las energías convencionales y más sostenibles económica y ambientalmente, el autoconsumo energético, las comunidades de energía y, sobre todo, la integración de dicha generación en los procesos productivos industriales, generadores de riqueza y empleo. Dichas medidas, además, han de estar alineadas con las prioridades que está esbozando la Unión Europea a través de la consulta pública para la revisión del diseño del mercado europeo de la electricidad lanzada el 23 de enero de 2023 por la Comisión Europea y centrada en instrumentos como los acuerdos de compra de energía, el mercado de futuros de energía y los contratos por diferencia, cuyos dos objetivos fundamentales son corregir la manipulación del mercado energético y empoderar a los consumidores en un contexto de transición energética acelerada.

II

El protagonismo del Estado en la regulación del autoconsumo, amparado en gran medida por el Tribunal Constitucional, como ha quedado expuesto, es decisivo. Pero no excluye toda intervención autonómica. Establecido por el Estado un régimen de distancias habilitante del autoconsumo a través de red y unos criterios técnicos concretos de medición de tales distancias en función de las competencias que corresponden al Estado que implican, en definitiva, que «por un lado, define el régimen básico de la actividad de uno de los sujetos que interviene en el sistema eléctrico, definición que ha de responder a unas características homogéneas en un sistema que opera de forma única para todo el territorio nacional, y, por otro, establece una serie de criterios generales respecto al régimen económico aplicable al mismo, extremos ambos que tienen por finalidad garantizar un desarrollo ordenado de la actividad compatible con la sostenibilidad económica y técnica del sistema en su conjunto, uno de los objetivos fundamentales de la Ley del sector eléctrico» (STC 60/2016, de 17 de marzo, FJ. 3). La normativa autonómica sobre autoconsumo que desarrolle la normativa estatal no podrá, por tanto, quebrar las características homogéneas del autoconsumo en el sistema eléctrico nacional ni alterar el régimen económico aplicable al mismo. Estos son los límites.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 205/2016, de 1 de diciembre (FJ. 4) dejó claramente establecida la interpretación del sistema competencial en este punto al afirmar que «el artículo 9.1 LSE establece con carácter básico que se entiende por autoconsumo «el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación conectadas en el interior de una red de un consumidor o a través de una línea directa de energía eléctrica asociadas a un consumidor». A su vez el artículo 9.5 LSE, cuyo carácter básico también hemos confirmado específicamente (STC 32/2016, FJ 6), determina que «el Gobierno establecerá las condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de las instalaciones con autoconsumo», lo que efectivamente ha llevado a cabo mediante el citado Real Decreto 900/2015. Por tanto, conforme a la normativa básica, solo el Gobierno puede determinar reglamentariamente las condiciones de conexión a la red de las instalaciones con autoconsumo; no una ley autonómica estableciendo las suyas propias» y que «cumplidas esas condiciones de conexión a la red que señala el artículo 9 LSE, las instalaciones de autoconsumo de energía eléctrica deberán contribuir a la cobertura de los costes y servicios del sistema eléctrico por la energía consumida, al igual que están obligados a hacerlo el resto de sujetos del sistema, en los términos que se establezcan reglamentariamente por el Gobierno (regulación que se contiene en el Real Decreto 900/2015)», al igual que por la energía vertida a la red o por la disponibilidad de esta. Condiciones administrativas y técnicas de conexión a la red y contribución a la cobertura de costes y servicios del sistema eléctrico por la energía consumida son, por tanto, materia básica. Sólo respetando tales previsiones, dentro del margen otorgado por la norma básica, pueden las comunidades autónomas ejercer su competencia de desarrollo legislativo y ejecución.

El modelo resultante, muy uniforme en un contexto de generación concentrada y, desde esos puntos, transporte y distribución, debiera no obstante someterse a revisión en el nuevo contexto de generación distribuida, atendiendo, muy especialmente, al balance de generación y consumo y a los nuevos impactos de todo orden que genera la dispersión de las plantas de generación. No parece razonable que la normativa básica cercene toda posibilidad de adecuación del modelo resultante a las peculiaridades de cada territorio autónomo en situaciones tremendamente diversas, si nos ceñimos al apuntado balance teórico según datos del año 2021, último completo disponible. Poco tiene que ver la realidad de nuestra Comunidad, que genera energía que supone el 186,16% de su consumo anual, con el anómalo y extremo caso de la de Madrid, que genera tan sólo el 4,86% de la energía que precisa para consumo. Pero es que, si centramos la atención en la relación entre energía procedente de fuentes renovables y consumo, la relación es del 144,66% en Aragón, y tan solo del 1,81% en Madrid, el 5,66% en Baleares, el 7,19% en el País Vasco, el 10,25% en Cantabria, el 12,55% en la Comunidad Valenciana o el 15,16% en Cataluña. Ninguna de estas Comunidades cuenta con generación, de cualquier fuente, equivalente a su consumo anual. Aun considerando la irregularidad de la generación renovable, que indudablemente comporta que cualquier territorio puede precisar energía generada en otros territorios, difícilmente puede negarse la necesidad de que la normativa energética, en el actual marco constitucional, reconozca a las Comunidades competentes el margen preciso para, sin quebrar la coherencia y sostenibilidad del sistema eléctrico nacional, ejercer su autonomía a la hora de definir políticas propias en la materia.

Sólo cuatro Comunidades Autónomas, Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Galicia, generan más energía de fuentes renovables que de no renovables y, simultáneamente, tendrían capacidad de cubrir la totalidad de su consumo con energía procedente de fuentes renovables. A ellas habría de añadirse Extremadura, sin duda, cuya generación de energía procedente de fuentes renovables casi duplica su consumo, aunque tenga una ratio baja entre energía renovable y no renovable al estar en su territorio la central nuclear de Almaraz que aporta 15.207.408 MWh del total de 15.302.103 MWh de energía procedente de fuentes no renovables. Es en estas Comunidades Autónomas, que soportan impactos mucho mayores que los del resto de Comunidades que, en general, se benefician de la energía en ellas generadas donde una elemental y equilibrada lectura del principio constitucional de solidaridad debiera permitir mecanismos compensatorios de índole inversora, en redes, por ejemplo, y regulatoria, facilitando el consumo de cercanía directo, no necesariamente bajo forma de autoconsumo, a precios más competitivos.

En este contexto, la regulación del consumo de cercanía en la Comunidad Autónoma de Aragón, ejerciendo su competencia en el marco que proporcionan la normativa europea y normativa básica estatal, en cuanto resulte compatible con la primera, dada su deficiente transposición y el posible efecto directo de diversas normas no transpuestas, constituye una palanca fundamental para el impulso a una política propia en el marco de la estatal. Pero la habilitación para realizar ese consumo de cercanía, que ponga en valor la capacidad de producción de energía del territorio aragonés para, abaratando el coste de suministro, favorecer políticas de lucha contra la despoblación y la atracción de inversiones, por ejemplo, no puede ser omnímoda. Resultará clave, desde esta perspectiva, la identificación de los clientes objetivo de esta modalidad de suministro de cercanía. También debiera serlo la limitación de la distancia entre instalaciones de producción y de consumo, para la cual resulta aconsejable utilizar criterios que garanticen menores pérdidas de energía o evitar costes innecesarios en las redes, por ejemplo, la prestación de servicios públicos esenciales o, sobre todo, el desarrollo de estrategias territoriales a nivel municipal o autonómico como serían las ya apuntadas de lucha contra la despoblación, atracción de inversiones o mejora de la competitividad del sector industrial aragonés. Pero si la distancia entre centros de producción y de autoconsumo sin utilizar la red no es cuestión relevante para el legislador básico, para el establecimiento de la regla básica general y sus excepciones, sí lo es cuando la utiliza.

En cualquier caso, ese consumo de cercanía no podría configurarse legalmente como instalación aislada salvo que lo fuese conforme a la legislación básica estatal, ni comportar la creación de una nueva modalidad de autoconsumo no prevista en esta, todo ello en los términos que declaró la Sentencia del Tribunal Constitucional 205/2016, de 1 de diciembre (FJ. 4). No obstante, hoy día resulta imprescindible, y posible, realizar una relectura de dicho pronunciamiento constitucional habida cuenta los relevantes cambios regulatorios posteriores a la misma en el Derecho de la Unión y en la normativa básica estatal. En todo caso, la política propia aragonesa ha de construirse sobre el marco europeo y estatal, afrontando su desarrollo en ámbitos como el régimen de las líneas directas, determinados aspectos del autoconsumo, las redes cerradas de distribución o las comunidades de energía en sus diferentes modalidades.

III

No resulta ajena en absoluto a esta nueva política energética aragonesa, de la que este Decreto-ley sientas alguna de sus bases, su concreción en instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Para ello, es preciso realizar diversos ajustes en su actual regulación, incorporando como una infraestructura territorial y urbanística más las instalaciones de generación de energía a partir de fuentes renovables, con la misma normalidad con la que se han venido asumiendo otras infraestructuras relacionadas con la energía. Al mismo tiempo, dada la innegable conexión entre energía y actividad industrial, en ocasiones determinante para la competitividad de nuestras empresas, resulta conveniente vincular esta revisión de la normativa territorial y urbanística con la de inversiones de interés autonómico con el objetivo de fomentar y priorizar proyectos o actuaciones que incorporen, como un elemento más de servicio, según se acaba de apuntar, instalaciones de producción distribuida asociadas y vinculadas a los proyectos o actuaciones correspondientes. Aun cuando la normativa aragonesa en estas materias es de las más avanzadas en España y ha servido de modelo a otras Comunidades, todavía existen ciertos márgenes de mejora cuando implica a instalaciones de producción de energía eléctrica que, una vez agotados, contribuirá a incentivar decisiones de los operadores económicos para vincular sus proyectos con el autoconsumo energético basado en la utilización de energía procedente de fuentes renovables, mejorando las oportunidades ligadas a la inversión y desarrollo de proyectos en nuestra Comunidad Autónoma, así como a la generación de actividad y empleo.