Ley Foral 13/2023, de 5 de abril, de lucha contra el racismo y la xenofobia

LA PRESIDENTA DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de lucha contra el racismo y la xenofobia.

PREÁMBULO

I

Durante los últimos años, la lucha contra la discriminación racial y el desarrollo de los instrumentos jurídicos internacionales y europeos relativos a la prohibición de la discriminación racial o étnica ha sido cada vez mayor. Como marco general, entre los Objetivos de Desarrollo Sostenible establecidos por la Asamblea General de Naciones Unidas en 2015, el número 16 pretende «Promover sociedades pacíficas e inclusivas para un Desarrollo Sostenible, proveer acceso a la justicia para todos y construir instituciones eficaces, responsables e inclusivas en todos los niveles».

El respeto de la dignidad humana y la igualdad de trato y no discriminación se recogen como principios básicos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948. En este sentido, la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (ICERD), adoptada en 1965, constituye el marco de referencia específico sobre este tipo de discriminación.

La igualdad en el marco internacional de derechos humanos tiene carácter sustantivo, de tal manera que obliga a los Estados a adoptar políticas específicas y medidas efectivas para luchar contra la discriminación racial para ir adaptando la interpretación de la Convención a la realidad.

En el ámbito del Consejo de Europa, el principio de igualdad y no discriminación se recoge en el artículo 14 del Convenio para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH), aprobado en Roma el 4 de noviembre de 1950. Asimismo, la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), organismo de garantías, ha emitido 16 recomendaciones sobre temas específicos como el antigitanismo, el empleo, la policía, etc. que constituyen una fuente fundamental en la elaboración de esta ley foral.

Por su parte, como no puede ser de otra manera, se encuentra mencionado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. Esta disposición, junto al artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea constituye la base jurídica del Derecho primario europeo, formando parte del acervo europeo de obligado cumplimiento para cada Estado miembro al ser admitido en la Unión Europea. El Derecho europeo derivado se materializa en la Directiva 2000/43/CE del Consejo relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico.

El Plan de Acción de la Unión Europea Antirracismo para 2020-2025, reconoce el racismo estructural y hace un llamamiento a los Estados parte a reconocerlo y abordarlo a través de políticas proactivas. Además, debe tenerse en cuenta el Marco Estratégico de la UE para la Igualdad, Inclusión y Participación del Pueblo Gitano 2020-2030, en la que instan a los Estados miembros a ser más proactivos en la lucha contra el racismo en general, y contra el antigitanismo en particular.

Por su parte, el Parlamento Europeo también ha señalado la necesidad de intensificar la lucha contra todo tipo de discriminación, odio e intolerancia en su Resolución de 10 de noviembre de 2022 sobre situación de los derechos humanos en la Unión Europea basada en el informe sobre la situación de los derechos fundamentales en la Unión en el 2020 y 2021, en la que exhorta a la Unión y a sus Estados miembros a que incluyan la discriminación múltiple en sus políticas en materia de igualdad.

La Resolución del Parlamento Europeo de 26 de marzo de 2019, sobre los derechos fundamentales de las personas de ascendencia africana en Europa pide a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión que reconozcan que las personas de ascendencia africana son objeto de racismo, discriminación y xenofobia en particular, y de desigualdad en el disfrute de los derechos humanos y fundamentales en general, lo que equivale a un racismo estructural, y que tienen derecho a ser protegidas de esas desigualdades como individuos y como grupo, por ejemplo mediante medidas positivas para la promoción y el disfrute pleno y equitativo de sus derechos.

Por último, la Resolución del Parlamento Europeo, de 8 de marzo de 2022, sobre el papel de la cultura, la educación, los medios de comunicación y el deporte en la lucha contra el racismo, subraya que las sociedades europeas albergan una creciente diversidad cultural y una proporción cada vez mayor de poblaciones nacidas en el extranjero y sus descendientes y entiende que la cultura, la educación y el deporte son fundamentales para fomentar una sociedad que sea abierta y acoja con amabilidad a todo el mundo. Además, considera importante reconocer la aportación y el legado de estas personas a la cultura y el conocimiento europeos a lo largo de la historia y reconoce que el racismo está profundamente arraigado en la sociedad y se encuentra entrelazado con sus raíces culturales, herencia y normas sociales.

En el ámbito estatal, el artículo 14 de la Constitución de 1978 proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminación, citando como motivos especialmente rechazables el nacimiento, la raza, el sexo, la religión u opinión, y prohibiendo la discriminación por cualquier otra circunstancia personal o social.

El artículo 35 de la Ley 62/2003 de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, llevó a cabo la trasposición del artículo 5 de la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000 relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico. En el ámbito de la lucha contra el racismo y la xenofobia cabe destacar la Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte.

Por último, la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, reconoce el derecho de toda persona a la igualdad de trato y no discriminación con independencia de su nacionalidad, de si son menores o mayores de edad o de si disfrutan o no de residencia legal, indicando que «nadie podrá ser discriminado por razón de nacimiento, origen racial o étnico, sexo, religión, convicción u opinión, edad, discapacidad, orientación o identidad sexual, expresión de género, enfermedad o condición de salud, estado serológico y/o predisposición genética a sufrir patologías y trastornos, lengua, situación socioeconómica, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social».

Sin embargo, es necesario complementar ese marco regulatorio a través de normativa estatal y autonómica, tal y como establece la Recomendación número 7 de la Comisión Europea contra el racismo y la intolerancia, sobre la necesidad de legislar para combatir el racismo y la discriminación racial, así como el Plan de Acción de la Unión Europea Antirracismo para 2020-2025.

Por consiguiente, la presente ley foral pretende, en ejercicio de la competencia exclusiva en materia de desarrollo comunitario y políticas de igualdad, reconocida en el artículo 44.18 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, desarrollar políticas públicas que, al amparo de la regulación europea, promuevan la prevención, la protección y la reparación de la discriminación por origen étnico o racial, llevando al ámbito de Navarra los estándares más exigentes de protección en materia de derechos humanos, como corresponde a una sociedad avanzada que busca la cohesión como medio imprescindible para su desarrollo.

En nuestra Comunidad, al primer Plan Integral de Atención a la Población Gitana de Navarra (2011-2014) le siguió la Estrategia para el Desarrollo de la Población Gitana 2019-2022, pionera en la inclusión de la lucha contra el antigitanismo como uno de sus objetivos estratégicos. En coordinación con la Estrategia Nacional para la Igualdad, Inclusión y Participación del Pueblo Gitano 2021-2030, se actúa principalmente en la atención a las víctimas, la formación sobre el mismo a todos los niveles de la administración, la discriminación interseccional que padecen las mujeres gitanas y sobre la necesaria obtención de datos para analizar de manera correcta la situación y diseñar proyectos y políticas públicas contra el racismo antigitano y sus efectos.

Sin embargo, es preciso ir más allá del antigitanismo y de las menciones genéricas a la igualdad de trato para abordar la cuestión nuclear del racismo y la xenofobia, que tienen una sustantividad propia y arraigada en la sociedad. Para ello, la Comunidad Foral se ha ido dotando de instrumentos como el Plan de Lucha contra el Racismo de Navarra aprobado por el Gobierno de Navarra en fecha 16 de marzo de 2022 y en el que ya se detectó a través del proceso participativo seguido en su elaboración que la población de origen migrante de nuestra comunidad identifica contextos racistas y xenófobos en la sociedad navarra, con los cuales tiene que convivir de manera cotidiana.

En los lugares públicos se generan frecuentemente situaciones de rechazo, sobre todo cuando se percibe una competencia por el espacio de la calle, en el transporte público o los espacios de consumo. Una parte de la población bloquea o rechaza que las personas inmigrantes «se salgan de su lugar». Los microrracismos y racismos velados están presentes en la vida cotidiana, en el uso del transporte público, el comercio, los espacios públicos, el deporte, el ocio.

Esta es una situación que es preciso cambiar mediante políticas activas y específicas, y a ello esperamos que contribuya de una manera decisiva la presente ley foral con el fin de transformar la realidad.

II

Para legislar contra el racismo es necesario comprender qué es el racismo y cuáles son sus distintos niveles y manifestaciones; comprender el racismo como un fenómeno complejo y cambiante en el que interactúan la dimensión individual, social e institucional.

El racismo se sostiene en base a una estructura de poder que dota de sentido esos prejuicios sociales, por ello es institucional y estructural porque está presente en todos los ámbitos de la vida, la cultura, los valores y las relaciones que se establecen en la sociedad. Se manifiesta a través de disposiciones legislativas o reglamentarias que impiden el disfrute de derechos y el acceso a bienes y servicios. Y por ello, la respuesta ha de ser siempre institucional.

Para reconocer el racismo es necesario hablar de raza, un constructo social que, a través de la esclavitud, de la trata transatlántica y del colonialismo, ha derivado en el establecimiento de estructuras y prácticas que tienen efectos en la existencia de desigualdades sociales y económicas que duran hasta hoy día. El racismo opera en un plano interpersonal y se manifiesta a través de actos individuales y/o colectivos cotidianos. Estos comportamientos se alimentan de una serie de prejuicios y estereotipos históricos que abundan en el imaginario social y acaban por legitimar creencias sobre otros grupos sociales en base a una condición racial. Desde esta óptica, la Comunidad Foral de Navarra rechaza la existencia de las razas humanas y en esta ley foral el uso del término «origen racial» se debe a la trasposición de la terminología empleada en las convenciones internacionales y al reconocimiento de ese factor sociológico todavía no deconstruido que de facto genera discriminación.

En los últimos años, a raíz de la cada vez mayor organización social contra el racismo, se viene hablando de personas y grupos racializados, para colocar en el centro del debate la racialización, entendida como un proceso de categorización creado por la relación desigual entre grupos sociales determinada por el constructo sociopolítico «raza» cimentado a través de diversos elementos de identificación, distinción y diferenciación de seres humanos en base a criterios asociados a rasgos fenotípicos, culturales y/o religiosos. En la actualidad, debido a una resignificación de este concepto por el tejido asociativo antirracista, se emplea «personas racializadas» para referirse a todas aquellas que son potenciales víctimas del racismo.

El lenguaje construye realidades y las dota de un marco de acción, por ello, es también importante señalar que racismo y xenofobia no son sinónimos. La xenofobia hace referencia a actitudes, conductas y sentimientos de recelo, odio y hostilidad hacia las personas extranjeras. La diferencia radica en que para hablar de racismo hace falta que operen marcadores raciales y la xenofobia hace referencia a la condición extranjera. En esta ley foral se ha optado por mantener en el título los términos de racismo y xenofobia dado que, aunque la xenofobia es una forma de racismo, su importancia social hace que sea conveniente una mención específica.

III

Uno de los objetivos fundamentales del enfoque antirracista presente en esta ley foral consiste en promover el acceso a los espacios de la vida social, económica, política e institucional de las personas racializadas, facilitando su presencia y representación en el conjunto de la sociedad navarra.

Una de las herramientas para promover el acceso a esos espacios, es el uso de la acción positiva, como medio para garantizar la plena igualdad en la práctica. La acción positiva permite adoptar medidas específicas para prevenir y compensar las desventajas que de manera estructural afectan a las personas por su origen étnico o racial. Esta política pública es una forma de reconocer el esfuerzo extra que constituye para muchas personas por su origen étnico o racial el acceso a muchos espacios y derechos, las barreras que el racismo estructural impone desde la infancia, y el impacto positivo que la diversidad genera para la sociedad en su conjunto.

Por último, el enfoque antirracista presente en esta ley foral implica el reconocimiento de los procesos y las estrategias colectivas del tejido social como una herramienta clave en la lucha contra el racismo; y la legitimación de las asociaciones o entidades con experiencia en la lucha contra el racismo como interlocutores principales a las que ofrecer espacio y escucha. Por ello uno de los objetivos de esta ley foral es que los colectivos antirracistas la sientan como el resultado de un proceso propio y que sea una herramienta de prevención para combatir el racismo a través de su difusión y de las reflexiones que su análisis genere. Dichas reflexiones colectivas serán al mismo tiempo la mejor herramienta de revisión y mejora de esta ley foral.

El enfoque en los derechos humanos inspira todo el articulado de esta ley foral. De la misma manera, esta norma incorpora el enfoque de género, que significa tener en cuenta de manera sistemática las diferencias entre las condiciones, situaciones, necesidades y aspiraciones de las mujeres y de los hombres en el conjunto de todas las políticas en todos los ámbitos, al nivel de su planificación, de su desarrollo y de su evaluación. Como metodología de análisis y de trabajo, este enfoque permite hacer visibles y, como consecuencia, abordables, las desigualdades de mujeres y hombres: considera los diferentes roles y funciones que socialmente se asigna a mujeres y hombres y el valor que se adjudica a los mismos.

Esta ley foral adopta asimismo un enfoque interseccional. El Plan de Acción de la Unión Europea Antirracismo para 2020-2025 establece que una perspectiva interseccional profundiza en la comprensión del racismo estructural y hace que las respuestas sean más eficaces. Este enfoque se refiere a la forma en que varios marcadores de diferencias sociales se cruzan entre ellos y como estos cruces contribuyen a expresiones únicas de opresión, discriminación o privilegio. La combinación simultánea de distintos motivos de discriminación genera un tipo de discriminación específica que es una forma de opresión con características propias. No se trata de la acumulación de motivos de discriminación, sino de que la intersección entre ellos genera una discriminación diferente a la mera suma. Requiere reconocer y analizar las dinámicas de poder y los sistemas de desigualdad predominantes en un contexto, y trabajar de forma sustantiva e intencionada para contrarrestarlos.

El enfoque de género hay que combinarlo con la perspectiva interseccional. En este sentido se expresa el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, en su Recomendación General n.º 25 relativo a las discriminaciones raciales relacionadas con el género (2000).

En consecuencia, se presta una atención específica a la intersección del machismo y el racismo, que termina colocando a las mujeres racializadas en una situación de especial vulnerabilidad y alta exposición a la violencia.

IV

La ley foral de lucha contra el racismo y la xenofobia consta de 34 artículos, estructurados en cuatro títulos, además de tres disposiciones finales.

El título preliminar recoge las disposiciones generales aplicables. Se establece el objeto de la ley foral, que se concreta en promover las condiciones para que el derecho fundamental a la igualdad y no discriminación por origen étnico o racial en la Comunidad Foral de Navarra sea real y efectivo en todos los ámbitos y etapas de la vida. Se determinan los conceptos y tipologías de discriminación y de racismo, así como el ámbito de aplicación y la inclusión de la acción positiva.

El título I regula las medidas a aplicar en el ámbito de la prevención y la protección. Establece los mecanismos para la prevención del racismo como son el reconocimiento institucional, los planes de lucha contra el racismo y la xenofobia, la formación al personal de la Administración pública, la transparencia en la denominada Inteligencia Artificial y lo relativo a contrataciones y subvenciones públicas. Además, incluye la creación del Consejo Navarro para la Lucha contra el Racismo y la Xenofobia como órgano consultivo y de participación superior en la Comunidad Foral de Navarra en materia de discriminación por origen étnico o racial.

Asimismo, regula las políticas públicas para prevenir y combatir el racismo en los ámbitos de la educación, el trabajo y empleo, la salud, la vivienda, los servicios sociales, la seguridad, la protección civil y emergencias, la comunicación y redes sociales, el deporte, ocio y tiempo libre, y la cultura.

Por último, establece los mecanismos de protección frente al racismo como el Servicio de Atención frente al Racismo y la Xenofobia de Navarra, la protección frente a las represalias, la formación a operadores jurídicos y el apoyo a las entidades del tercer sector y a las asociaciones que trabajen en la lucha contra el racismo y la xenofobia en Navarra especialmente a aquellas con participación significativa y relevante de personas racializadas o pertenecientes a minorías étnicas.

El título II dispone lo relativo al Reconocimiento y la Reparación, incluyendo por su especial significado y consecuencias el reconocimiento al pueblo gitano y el daño causado por la trata transatlántica de personas negras esclavizadas. Por último, se prevé la puesta en marcha de litigios estratégicos en asuntos que por su relevancia tengan potencialidad para transformar la sociedad.

Finalmente, el título III incorpora un régimen sancionador a la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación.