Ley 11/2023, de 8 de mayo, de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

La transposición en plazo de directivas de la Unión Europea constituye en la actualidad uno de los objetivos prioritarios establecidos por el Consejo Europeo. A este fin, la Comisión Europea somete informes periódicos al Consejo de Competitividad, a los que se les da un alto valor político por su función de medición de la eficacia y credibilidad de los Estados miembros en la puesta en práctica del mercado interior.

Asimismo, el Consejo Europeo, consciente de su importancia como elemento estructural del mercado interior, estableció en su momento como objetivos que cada Estado miembro debe transponer a su derecho interno, al menos, el 99 % de las directivas de mercado interior (Déficit 1) y como objetivo adicional, el 100 % de las directivas de mercado interior que tuvieran un retraso en su transposición superior a dos años con respecto a la fecha de su vencimiento (Déficit 0).

Desde el verano de 2019 España no consigue cumplir con el objetivo del Déficit 1, presentando unos niveles de déficits que vienen oscilando desde el 1,1 % (invierno de 2019) al 2,2 % (invierno de 2021), y en lo que se refiere al Déficit 0, España lleva sin cumplir dicho objetivo desde el verano de 2017.

Además, el pasado 15 de julio se publicó el Informe Anual sobre Aplicación del Derecho de la UE correspondiente al año 2021, en el que España figuraba, a 31 de diciembre de 2021, como el Estado miembro con mayor número de procedimientos de infracción abiertos por la Comisión, con 105.

El cumplimiento de los objetivos de transposición en plazo resulta aún hoy más prioritario habida cuenta del nuevo escenario diseñado por el Tratado de Lisboa para este tipo de incumplimientos, para los que la Comisión puede pedir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la imposición de importantes sanciones económicas de manera acelerada en base al artículo 260.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Cabe además recordar que, desde la introducción por la Comisión de un nuevo criterio de aplicación de dicho artículo en enero de 2017, en lo sucesivo, además de la multa coercitiva, se solicitará al Tribunal de Justicia una multa a tanto alzado contra el Estado miembro de que se trate. De esta manera, aunque el Estado miembro transponga la directiva encontrándose la demanda planteada ante el Tribunal, la Comisión no desistirá de su recurso, sino que perseguirá hasta el final una sentencia condenatoria que imponga una sanción a tanto alzado.

El impacto económico de estas ineficiencias en la adaptación de nuestra normativa al Mercado Interior puede suponer un lastre para la competitividad de nuestras empresas y un perjuicio para ciudadanos y operadores jurídicos, además de un deterioro de la imagen de país ante nuestros socios e instituciones de la Unión Europea, especialmente inoportuno de cara a la próxima Presidencia de turno del Consejo de la Unión Europea, que corresponde a España durante el segundo semestre del próximo año 2023; por lo que urge implementar las medidas necesarias para mejorar los resultados anteriores.

Esta mejora de la incorporación y correcta aplicación del Derecho de la Unión Europea debe ser por ello uno de los objetivos prioritarios en lo que resta de legislatura y para la próxima Presidencia del Consejo de la Unión, ya que sólo presentándonos como un Estado miembro diligente tendremos plena capacidad de influencia en los asuntos europeos.

En este sentido, y como continuación del esfuerzo que viene realizándose para dar cumplimiento a este propósito, la presente ley viene a transponer seis directivas de la Unión Europea.

En primer lugar, la Directiva (UE) 2019/882 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre los requisitos de accesibilidad de los productos y servicios, cuya fecha límite para su transposición por los Estados miembros era el 28 de junio de 2022, aunque se estableció un plazo más amplio para su aplicación efectiva, en concreto hasta el 28 de junio de 2025 y, además, permite a los Estados miembros posponer la aplicación de las disposiciones relativas a las comunicaciones de emergencia al número único europeo de emergencia 112 por el punto de respuesta de seguridad pública (PSAP) más apropiado hasta el 28 de junio de 2027.

En segundo lugar, se transpone de forma parcial la Directiva (UE) 2021/1883 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2021, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países con fines de empleo de alta cualificación, y por el que se deroga la Directiva 2009/50/CE del Consejo, cuyo artículo 31 establece como fecha límite para la transposición el 18 de noviembre de 2023.

En tercer lugar, se procede a la transposición de la Directiva (UE) 2020/284 del Consejo, de 18 de febrero de 2020, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a la introducción de determinados requisitos para los proveedores de servicios de pago, cuyas normas serán de aplicación desde el 1 de enero de 2024.

En cuarto lugar, se transpone la Directiva (UE) 2019/1151 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 en lo que respecta a la utilización de herramientas y procesos digitales en el ámbito del Derecho de sociedades, conocida como «directiva de digitalización de sociedades» o «directiva de herramientas digitales», cuyo plazo de transposición expiró el día 1 de agosto de 2021.

En quinto lugar, se transpone la Directiva (UE) 2020/262 del Consejo, de 19 de diciembre de 2019, por la que se establece el régimen general de los impuestos especiales, cuyo plazo de transposición de algunos de sus preceptos expiró el 31 de diciembre de 2021 y otros resultarán de obligada aplicación a partir del 13 de febrero de 2023.

En sexto lugar, se transpone la Directiva (UE) 2020/1151 del Consejo, de 29 de julio de 2020, por la que se modifica la Directiva 92/83/CEE relativa a la armonización de las estructuras de los impuestos especiales sobre el alcohol y las bebidas alcohólicas, cuyo plazo de transposición finalizó el 31 de diciembre de 2021.

Por último, mediante la presente ley se adapta nuestro ordenamiento a la normativa internacional aplicable en materia de responsabilidad civil por daños nucleares, tras la entrada en vigor de los Protocolos de 2004 de enmienda del Convenio de París, de 29 de julio de 1960, sobre la responsabilidad civil en materia de energía nuclear, y de su Complementario de Bruselas, de 31 de enero de 1963, introduciendo las necesarias modificaciones en la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos.

La incorporación de las directivas citadas fue objeto de tramitación separada mediante anteproyectos de ley diferenciados. Así, para la Directiva (UE) 2019/882, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, se elaboró inicialmente el anteproyecto de ley en materia de requisitos de accesibilidad de determinados productos y servicios, por la que se transpone al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2019/882 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, por la que se establecen los requisitos de accesibilidad de determinados productos y servicios, que fue elevado al Consejo de Ministros el pasado 5 de abril de 2022, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 26.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, acordándose en la misma fecha su tramitación urgente.

Por su parte, el anteproyecto de ley de modificación de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, procedía a la transposición de la Directiva (UE) 2021/1883, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2021, si bien no fue elevado al Consejo de Ministros a los efectos del citado artículo 26.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, también siguió tramitación urgente, en virtud de Acuerdo de 1 de agosto de 2022.

Igualmente, para la transposición de la Directiva (UE) 2020/284 del Consejo, de 18 de febrero de 2020, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a la introducción de determinados requisitos para los proveedores de servicios de pago, se tramitó el correspondiente anteproyecto de ley por la que se modifica la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, acordándose la misma tramitación urgente con fecha 1 de agosto de 2022.

Por lo que se refiere a la transposición de la Directiva (UE) 2019/1151 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 en lo que respecta a la utilización de herramientas y procesos digitales en el ámbito del Derecho de sociedades, se tramitó el anteproyecto de ley por la que se transpone la Directiva (UE) 2019/1151 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 en lo que respecta a la utilización de herramientas y procesos digitales en el ámbito del Derecho de sociedades, y por la que se modifica la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. Ha de señalarse que, por razones de política legislativa, se optó porque el contenido del citado anteproyecto se escindiese de un previo anteproyecto de ley de Eficiencia Digital, dividiendo su contenido en dos proyectos normativos separados, habiendo aprobado el Consejo de Ministros en su reunión del 19 de julio de 2022, el proyecto de ley de Medidas de Eficiencia Digital del Servicio Público de Justicia.

Para la transposición de la Directiva (UE) 2020/262 del Consejo, de 19 de diciembre de 2019, por la que se establece el régimen general de los impuestos especiales, y de la Directiva (UE) 2020/1151 del Consejo, de 29 de julio de 2020, por la que se modifica la Directiva 92/83/CEE relativa a la armonización de las estructuras de los impuestos especiales sobre el alcohol y las bebidas alcohólicas, se tramitó el anteproyecto de ley por la que se modifican la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales; la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, y la Ley 9/2011, de 10 de mayo, de tasas consulares, considerándose oportuno continuar su tramitación mediante este instrumento legislativo.

Finalmente, para adaptar la normativa nacional a los referidos convenios internacionales sobre responsabilidad civil por daños nucleares se preparó el anteproyecto de ley por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos, elevado al Consejo de Ministros el 21 de junio de 2022; fecha en la cual se acordó asimismo su tramitación urgente.

En consecuencia, la presente ley viene a consignar en un solo texto, refundiéndola, la regulación ya elaborada a través de los correspondientes anteproyectos de ley, para dar respuesta a la obligación de transposición en plazo de seis directivas de la Unión Europea al Derecho español, y a la necesidad de garantizar la coherencia de la Ley 12/2011, de 27 de mayo, con los Convenios revisados de París y de Bruselas, al tiempo que precisa algunas cuestiones identificadas durante el proceso de adaptación al nuevo régimen de responsabilidad civil que dicha ley establece.

El cumplimiento de estos objetivos respalda y justifica la necesidad de integrar en una sola norma la transposición de las citadas directivas y la adaptación de la legislación en materia de responsabilidad civil por daños nucleares.

En efecto, esta acumulación de proyectos normativos ya tramitados como anteproyectos de ley en un único texto aprobado por el Consejo de Ministros, y después remitido a las Cortes Generales, a su vez, para tramitación parlamentaria, responde en todo caso a un doble fundamento. En primer lugar, se pretende agilizar dicha tramitación parlamentaria de un único proyecto de ley en lugar de seis; proyecto éste que, si bien afecta a ámbitos sectoriales distintos, responde a una misma finalidad, que no es otra que el cumplimiento de compromisos de carácter internacional.

En segundo lugar, justifica la refundición la homogeneidad del supuesto de hecho que motiva su adopción, la finalidad compartida por los distintos anteproyectos; dado que en su práctica totalidad responden a la necesidad de transponer e incorporar en plazo a nuestro ordenamiento jurídico diversas directivas de la Unión Europea, o, adicionalmente, a la adaptación de dicho ordenamiento a la normativa internacional aplicable en materia de responsabilidad civil por daños nucleares.

De igual modo, el conjunto de iniciativas adoptadas en la ley para transponer las directivas citadas comparte, además de la necesidad de ser aprobadas en el plazo más breve posible, el objetivo común de dar respuesta a la actual coyuntura socioeconómica.

La crisis sanitaria provocada por la COVID-19 y el estallido de la guerra de Ucrania constituyen acontecimientos que han provocado significativas consecuencias políticas, económicas, energéticas y sociales que han ocasionado que España, al igual que muchos otros Estados de la Unión Europea y de su entorno, se enfrente a muy diversos desafíos. Igualmente, este escenario y las incertidumbres existentes a escala internacional exigen la implementación de medidas en el ámbito económico para garantizar la sostenibilidad en los distintos sectores productivos y sociales.

En ese sentido, la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva (UE) 2019/882 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, atiende a una doble necesidad; proponiendo, por un lado, eliminar y evitar los obstáculos a la libre circulación de determinados productos y servicios accesibles, derivados de las divergencias en los requisitos de accesibilidad en los Estados miembros, y por otro, respondiendo a la preceptiva adaptación de la legislación española al ordenamiento de la Unión para, entre otras cuestiones, lograr un correcto funcionamiento del mercado interior, poner fin a la fragmentación del mercado de productos y servicios accesibles y crear economías de escala.

Por otro lado, el modelo productivo, así como la formación del capital humano y el mercado laboral, presentan una serie de carencias que exigen seguir impulsando la adopción de iniciativas, urgentes e inaplazables, para adaptar el marco normativo español a esta nueva coyuntura laboral y económica.

Así, la competencia internacional por el talento y la mano de obra –en la que Europa se enfrenta a dificultades crecientes para abordar las necesidades del mercado laboral– y la transición de la Unión Europea hacia una economía ecológica y digital, van a exigir que numerosos sectores (como, por ejemplo, la energía, la industria o el transporte) requieran de mano de obra adicional y de capacidades específicas.

Igualmente, resulta necesario que España sea capaz de abordar con éxito los objetivos previstos en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, los cuales pueden verse afectados por las tensiones existentes para cubrir la demanda de determinados perfiles, así como a la disponibilidad de las competencias que la economía española requiere en el corto y medio plazo.

A todo ello responde la transposición de la Directiva (UE) 2021/1883 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2021, adaptando el modelo previsto en la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, no sólo desde la perspectiva del cumplimiento de los plazos de transposición que marca la citada directiva sino, sobre todo, desde la perspectiva de garantizar que los diferentes sectores económicos sean capaces de incorporar a las personas necesarias, con las cualificaciones y competencias requeridas, con gran agilidad.

Por su parte, la consolidación en nuestra sociedad de las nuevas tecnologías, la evolución cultural de una ciudadanía consciente de los retos que comporta la digitalización y, sobre todo, la utilidad de los nuevos instrumentos y herramientas tecnológicas al servicio de una mejor y más eficiente gestión de las administraciones públicas, implica el imperativo de abordar correctamente este nuevo marco relacional y, con él, delimitar y potenciar el entorno digital con el propósito de favorecer una más eficaz ejercicio de las potestades administrativas.

Además, el actual contexto económico y social, ya apuntado, exige, de manera inmediata, una Administración Pública fuerte, eficaz y adaptada digitalmente de forma que contribuya a la reactivación económica y robustezca el Estado Social y Democrático de Derecho.

De una manera progresiva, se han ido dando una serie de pasos en estos años, mediante algunas reformas legislativas necesarias sobre todo por la implantación de nuevas aplicaciones tecnológicas y de la reforma general de la Administración Pública operada con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Con el objetivo de seguir apostando por una transformación digital como elemento clave de la economía, se pretende estar alineados con la normativa europea. La Directiva (UE) 2019/1151 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132, continúa el proceso de digitalización de empresas ya iniciado a nivel europeo, con la finalidad de asegurar un entorno jurídico y administrativo a la altura de los nuevos desafíos económicos y sociales de la digitalización y basada principalmente en la constitución de las sociedades de capital íntegramente en línea así como de sus actos posteriores o sucesivos, la presentación online de los documentos necesarios para estas operaciones, la posibilidad de abrir y registrar una sucursal en otro Estado miembro de manera enteramente telemática y el funcionamiento de los Registros mercantiles.

En la misma línea, mediante la Directiva (UE) 2020/262 del Consejo, de 19 de diciembre de 2019, por la que se establece el régimen general de los impuestos especiales, se informatizan los procedimientos aplicados a los movimientos dentro de la Unión Europea de productos sujetos a impuestos especiales despachados a consumo que vayan a ser entregados con fines comerciales.

En todo caso, resulta imprescindible que todas estas medidas económicas estén alineadas con el cumplimiento de las obligaciones al que responde la transposición de la Directiva (UE) 2020/284 del Consejo, de 18 de febrero de 2020.

Sin perjuicio de la homogeneidad de motivación y finalidad que comparten las medidas adoptadas en la Ley, resulta oportuno recordar también que, en relación con la diversidad de ámbitos y materias que la presente ley viene a regular, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 136/2011, de 13 de septiembre, declaró que «el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución Española precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo (…)».