Real Decreto-ley 4/2023, de 11 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en materia agraria y de aguas en respuesta a la sequía y al agravamiento de las condiciones del sector primario derivado del conflicto bélico en Ucrania y de las condiciones climatológicas, así como de promoción del uso del transporte público colectivo terrestre por parte de los jóvenes y prevención de riesgos laborales en episodios de elevadas temperaturas

El sector agrario de este país se configura como un sector estratégico, por su relevancia económica y social, pero sobre todo porque garantiza la seguridad alimentaria de la población suministrando los productos más esenciales, los alimentos.

Se trata de un sector que, desde 2020, ha estado sometido a grandes tensiones causadas por factores exógenos que han ido superponiéndose: la pandemia de COVID 19 –durante la cual se mantuvo en todo momento la cadena de producción y distribución de alimentos–, la crisis logística de 2021 y la situación de costes y mercados generada por la invasión de Ucrania en febrero de 2022, que aún perdura y a la que se añade ahora un prolongado escenario de sequía, altas temperaturas y fenómenos climatológicos extraordinarios.

En este difícil escenario, el sector ha demostrado un elevado grado de resiliencia y adaptación a situaciones cambiantes, con la implicación activa de todos sus agentes y contando con unos inéditos niveles de apoyo público, tanto en el ámbito nacional – el volumen y frecuencia de las ayudas habilitadas por el Gobierno no tiene precedente histórico- como europeo – con la activación del nuevo periodo de la Política Agrícola Común (PAC) 2023-2027 y el despliegue de fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR).

Sin embargo, la persistencia de una situación caracterizada por la concurrencia prolongada de una inusual escasez de precipitaciones y unas temperaturas anormalmente elevadas define en la actualidad un escenario que amenaza la estabilidad del sector agrario, y por tanto de la seguridad alimentaria, convirtiendo de nuevo en indispensable la urgente adopción de medidas de apoyo público.

La situación descrita tiene consecuencias perjudiciales para la sostenibilidad de las explotaciones agrícolas y ganaderas, cuya subsistencia en un escenario de baja rentabilidad podría verse amenazada. Así se refleja en datos oficiales como la estimación de la Renta Agraria en 2022, que presenta en su segunda revisión un descenso provisional del 6,2%. Pero además, no puede ignorarse que una situación de descenso de la producción tanto agrícola como ganadera, y de minoración de la superficie cultivada, puede incidir negativamente en la evolución del precio de los alimentos, uniéndose a los efectos derivados de la crisis de costes que empezaban a superarse.

En este contexto, resulta de extraordinaria y urgente necesidad adoptar medidas que garanticen la resiliencia y sostenibilidad de las explotaciones agrícolas y ganaderas, reafirmen la seguridad alimentaria y coadyuven a reforzar la senda de crecimiento económico de nuestro país.

La invasión de Ucrania incidió de forma muy negativa en la situación que ya atravesaban buena parte de los sectores agrarios, caracterizada por un incremento sostenido de los costes de producción, derivados del aumento de los precios de las materias primas para alimentación animal y de los precios de la energía y de los combustibles.

En la actualidad el sector agrario en su conjunto atraviesa una situación complicada. A los incrementos de costes sin precedentes, que han provocado pérdida de tejido productivo y de empleo, tal y como se puede comprobar con el descenso de un 9,6% de ocupados según la EPA del primer trimestre de 2023 se une la escasez de precipitaciones durante un periodo de tiempo prolongado, que está provocando un déficit de pastos para el que se ha precisado la adopción de medidas paliativas complementarias al seguro agrario para compensar las rentas de los agricultores y ganaderos afectados.

La falta de lluvia, junto con la caída de las reservas de agua para los regadíos, está condicionando las siembras, mientras que en la actividad ganadera ha provocado una menor disponibilidad de pastos y, por tanto, una mayor necesidad de suplementación en la alimentación animal a precios muy elevados.

A esta coyuntura, ya grave, se suman los recientes acontecimientos derivados de la guerra de Ucrania que han afectado a las importaciones de maíz, el trigo, la colza, el aceite de girasol, las semillas de girasol a Polonia, Rumanía, Bulgaria, Eslovaquia y Hungría, cuyo sector agrícola se ha visto muy afectado en los últimos meses por el aumento de las importaciones agrícolas de Ucrania. Ucrania es uno de los principales exportadores de estos productos y en un contexto de alta volatilidad e inestabilidad de precios esta medida añade aún mayor incertidumbre a los mercados internacionales de materias primas.

Más a largo plazo, las «Orientaciones Estratégicas sobre agua y cambio climático», aprobadas por el Consejo de Ministros el 19 de julio de 2022, de conformidad con lo establecido en el artículo 19.2 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, parten de la premisa de que resulta indudable que durante los próximos años la gestión del agua va a venir determinada por los impactos que el cambio climático va a provocar sobre las precipitaciones y las temperaturas, e indirectamente sobre el estado de los ecosistemas hídricos. Dichas orientaciones estratégicas establecen líneas de acción e instrumentos de gestión del agua en este escenario.

Los modelos climáticos pronostican que amplias zonas de nuestro país resultan especialmente vulnerables al cambio climático, no sólo en relación con la reducción de los recursos hídricos, sino también en relación con su variabilidad, que va a verse incrementada, por lo que el escenario completo sería el de menos agua disponible, más inundaciones y más sequías.

Ya en el informe del CEDEX del año 2017 de Evaluación del Cambio Climático en los recursos hídricos y sequías en España se afirma que en la medida en que la incertidumbre continúe existiendo, la Planificación Hidrológica no debería orientarse tanto a determinar el porcentaje de reducción de recursos hídricos, -dada la imposibilidad de eliminar la incertidumbre-, sino a analizar la robustez y resiliencia del sistema frente a situaciones de estrés, para identificar dónde es más vulnerable y proponer medidas de adaptación.

Los Planes Hidrológicos de cuenca, aprobados por el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, contemplan de manera explícita el riesgo del cambio climático y la necesidad de que la gestión de los recursos hídricos se adapte a este riesgo, con objeto de incrementar la seguridad hídrica y la resiliencia de los sistemas.

Los Planes Especiales de Sequía, actualmente en revisión, y aprobados por la Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre, por la que se aprueba la revisión de los planes especiales de sequía correspondientes a las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar; a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro; y al ámbito de competencias del Estado de la parte española de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental, son planes de gestión de los recursos e infraestructuras ya existentes en situaciones extremas. Proponen y recogen medidas específicas para mitigar los impactos de las sequías, lo que permite prevenir y corregir los efectos adversos de ésta sobre el medio ambiente y favorecer el desarrollo sostenible incluso en los momentos más excepcionales.

Los anteriores instrumentos de planificación constituyen herramientas de gestión del agua para una adaptación a medio y largo plazo a los escenarios climáticos mencionados y situaciones de mayor frecuencia e intensidad de las sequías.

No obstante, las condiciones actuales de sequía que se exponen a continuación hacen necesarias medidas extraordinarias, como las medidas urgentes que se adoptaron en el año 2022 y las que se adoptan en este real decreto-ley.

Debido a la situación del año hidrológico 2020/2021 y la escasa reserva hídrica almacenada en el mes de marzo de 2022, el Gobierno a través del Real Decreto-ley 4/2022, de 15 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo al sector agrario por causa de la sequía, adoptó un conjunto de medidas urgentes de protección del sector agrario dada la afección de la sequía.

El año hidrológico 2021/2022 finalizó con una precipitación de un 25% por ciento inferior al valor medio. Desde el inicio del último año hidrológico hasta final de marzo de 2023 el valor medio de las precipitaciones acumuladas en España ha sido un 18% inferior al promedio para el mismo periodo. A fecha de 3 de mayo de 2023 la reserva hidráulica peninsular se situaba en un 49,6%, dato levemente inferior al del año anterior (50,6%) e inferior a la media de los últimos cinco años (61,8%) y también a la de los últimos diez años (68,7%).

Por otra parte, conforme a las previsiones que publica la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET), se espera, con un elevado grado de incertidumbre, que lo que resta de primavera se mantenga la situación actual. Las previsiones del Observatorio Europeo de la Sequía apuntan a un riesgo de escasez de precipitaciones en la costa mediterránea.

En algunas cuencas españolas la situación es especialmente crítica. De los últimos doce meses, todos excepto uno han tenido valores globales de pluviometría inferiores a los normales, siendo seis de ellos clasificados por AEMET como muy secos o extremadamente secos. A esto se le une que desde el punto de vista de las temperaturas, nueve de esos doce meses se clasifican como extremadamente cálidos o muy cálidos, siendo los otros tres cálidos o normales. En sectores como el agrario esto supone un impacto muy notable tanto desde el punto de vista de la disponibilidad de recursos como de las necesidades de los cultivos. Además, estas anomalías vienen acumulándose en los últimos años, especialmente en algunas cuencas.

Entre todas ellas destaca el caso de la cuenca del Guadalquivir, con 631 hm3 almacenados por debajo del valor correspondiente al año anterior. Sus reservas se limitan al 24,5% de su capacidad máxima de embalse, es decir, 7,6 puntos porcentuales por debajo del año anterior, 24,5 puntos por debajo de la media de los últimos cinco años y 38,6 puntos por debajo de la media de los últimos diez años. Asimismo, también se encuentran significativamente afectadas por la sequía las cuencas del Ebro, especialmente en el sistema del Segre, y del Duero, presentando riesgos los sistemas del Pisuerga y del Bajo Duero.

La situación de escasez y de falta de reservas hídricas que está sufriendo buena parte de España evidencian el riesgo de que existan problemas para el suministro de agua en los próximos meses, tanto para determinados abastecimientos a poblaciones como para las explotaciones agrícolas. Dada la situación observada y teniendo en cuenta que las previsiones no pronostican claros cambios de tendencia en los próximos meses, se hace necesario habilitar medidas que ayuden a paliar los graves e imprevisibles daños derivados de la sequía.

Como se ha avanzado, la cuenca del Guadalquivir es la que más preocupa en estos momentos, por la situación de sus reservas y las previsiones disponibles. Existe un problema de escasez muy generalizado en toda la cuenca que, aún tras la leve mejoría registrada en el mes de diciembre, continúa situando en escenario de emergencia por escasez hídrica a las unidades territoriales de la Hoya de Guadix, Bermejales, Martín Gonzalo, Sierra Boyera, Guardal, Guadalmellato, Bembézar-Retortillo y Regulación General, y en escenario de alerta por escasez a las unidades del abastecimiento de Jaén, Vega Baja de Granada, Montoro-Puertollano, Viar y Rumblar.

Dentro de la cuenca del Guadalquivir se encuentra en una situación crítica el Sistema de Regulación General, al que están adscritos diecinueve embalses que suponen el 70 % de la capacidad total de embalse de la cuenca, y el 83 % de la superficie que se riega con aguas reguladas, unas 350.000 ha. En este sistema las reservas almacenadas suponen únicamente el 21,8% de su capacidad total.

Uno de los focos especialmente preocupantes en la cuenca del Guadalquivir es el sistema de abastecimiento de Sevilla, cuyas reservas se encuentran a fecha de 4 de mayo de 2023 al 39,7% de su capacidad. Diversos ayuntamientos de la zona, entre los que destaca el de dicha capital, han publicado bandos para informar a los vecinos sobre la situación de riesgo y dictar normas específicas de ahorro. Es necesario por tanto reforzar este sistema de abastecimiento mediante actuaciones concretas que permitan resolver algunas de las limitaciones estructurales que padecen las infraestructuras de regulación que facilitan el abastecimiento de Sevilla y su área metropolitana. Dichas actuaciones se incorporan como actuaciones de ejecución inmediata en el anexo I de este real decreto-ley.

Otro sistema de abastecimiento particularmente afectado por la sequía es el comprendido en el Plan Écija, dependiente de sistema Bembézar-Retortillo, diagnosticado en situación en emergencia.

En el caso de la cuenca del Ebro, el inicio del año hidrológico 2022-2023 se ha caracterizado por escasas aportaciones en forma de lluvia y nieve, que ha dado lugar a inicios de campaña de riego con restricciones en varias unidades territoriales de la margen izquierda y el eje del Ebro. Además, las altas temperaturas alcanzadas en el mes de marzo han dado lugar a la sublimación de las reservas de nieve con las que se contaba para la campaña de regadío. Por último, las mínimas aportaciones del mes de abril, mes abundante en lluvias especialmente en zonas de montaña, ha empeorado significativamente la previsión de forma que la situación es más propia del estiaje que de la primavera.

En este contexto, la unidad territorial del Segre se encuentra en situación de emergencia por escasez. Las mínimas reservas del inicio de campaña en el sistema de regulación Oliana-Rialb, con un 12% de reservas, junto con las mínimas aportaciones en toda Cataluña han llevado a los sistemas de riego dependientes de esa cuenca a decisiones drásticas de reducción de dotaciones. En concreto, el canal principal de Urgell ha finalizado la campaña de riego solo un mes después de haberla iniciado con el cierre de su canal principal dependiente del río Segre para garantizar los abastecimientos dependientes de dicho canal. Con fecha 26 de abril de 2023, la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Ebro declaró la situación excepcional por sequía extraordinaria para la cuenca del Segre. Asimismo, las unidades territoriales de la cabecera y eje del Ebro, bajo Ebro, Iregua y Aragón y Arbas se encuentran en situación de alerta, y las previsiones indican que pueden pasar a situación de emergencia en fechas próximas.

Según las series hidrológicas disponibles para la cuenca del Ebro, se trata del episodio de sequía más grave de los últimos treinta y tres años, lo cual pone de manifiesto la gravedad y el carácter excepcional de esta situación.

En la demarcación hidrográfica del Duero, la situación de escasez en las unidades territoriales del Pisuerga y Bajo Duero, en las provincias de Palencia, Burgos, Valladolid y Zamora, y Torío-Bernesga en León, ha supuesto que, en cumplimiento de lo indicado en el artículo 55 del texto refundido de la Ley de Aguas y en uso de las facultades del artículo 90.4 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Duero en su reunión del 11 de abril de 2023, acordara establecer dos medidas restrictivas al uso del agua: por un lado, fijar una asignación de agua a los usos regadío de las unidades territoriales del Pisuerga y Bajo Duero para la campaña de 2023 del 58% de la asignación normal; y, por otro, establecer un sistema de turnos de extracción de agua de los cauces públicos para los regadíos de la unidad territorial del Torío-Bernesga, lo que puede suponer una restricción del 50% de la asignación normal de estos usos.

Las medidas contenidas en el título II de este real decreto-ley, que inicialmente se diseñan para afrontar los problemas actuales y previsibles en las cuencas del Guadalquivir, Ebro y Duero, también pueden hacerse extensivas a otras zonas de España en las que concurran las mismas o parecidas circunstancias de escasez.

También se prevé que puedan verse afectadas en un futuro próximo por situaciones de escasez y sequía las cuencas del Guadiana, Segura y Júcar.

Esta situación de sequía se añade a la situación de presión que vive el sector agrario y por extensión el sistema agroalimentario, ocasionada por la invasión de Ucrania se suma a la exposición a los efectos inflacionistas de una serie de productos y servicios directamente relacionados con la guerra, especialmente teniendo en cuenta que el período de recurrencia de las sequías se ha reducido en los últimos años: mientras que en décadas anteriores estaba entre siete y diez años (1995, 2005, 2012), en la actual el plazo es mucho menor (2017, 2019, 2022, 2023).

Adicionalmente, el impacto también ha repercutido sobre la liquidez y la volatilidad de los mercados en el comercio de productos básicos, lo que en su conjunto hace que la continuidad de la actividad primaria este en riesgo, siendo este un sector clave en la actividad económica y para garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria.

Estos hechos, que afectan muy negativamente a la rentabilidad de las explotaciones agrarias, obligan a actuar de forma inmediata adoptando una serie de medidas de apoyo para aliviar los efectos perjudiciales sobre la producción de alimentos del sector agrario, teniendo en cuenta que los Poderes públicos tienen la obligación de diseñar medidas que contribuyan a la seguridad alimentaria o aborden los desequilibrios del mercado.

La situación descrita condiciona el nacimiento y normal desarrollo de muchos los cultivos y producciones, en particular en las zonas afectadas por restricciones de uso del agua. En especial, la ganadería se está viendo gravemente impactada por la pérdida de pastos e incremento de los costes de los alimentos del ganado, por lo que, afrontan preocupantes dificultades de tesorería y capacidad para sostener su actividad a medio plazo.

Las siembras más tempranas (octubre-noviembre) han tenido un desarrollo muy acelerado, consecuencia del invierno relativamente suave y las precipitaciones de diciembre y, sin embargo, se encuentren ahora en estados fenológicos de máximas necesidades, sin reservas hídricas y con evidencias de marchitez irreversible en diversas regiones como Extremadura y Castilla-La Mancha; donde las precipitaciones invernales fueron algo mayores, aún existe una mínima reserva de agua en el suelo en algunas comarcas, aunque ya se aprecian síntomas de sequía en gran parte del territorio.

Adicionalmente, en estas fechas se vienen produciendo de modo general las siembras y plantaciones de importantes grupos de cultivos, que se ven directamente afectados por esta situación, hasta el punto de que en algunos casos se está empezando a optar por no cultivar en este ejercicio las producciones habituales en atención a las especiales condiciones concurrentes, o bien substituir los tradicionales cultivos por otras especies u orientaciones productivas más resistentes al acusado descenso de la disponibilidad de agua.