Real Decreto 364/2023, de 16 de mayo, por el que se establecen las bases de desarrollo de la normativa de la Unión Europea de sanidad animal, en lo relativo a las obligaciones de vigilancia del titular de la explotación y al plan sanitario integral de las explotaciones ganaderas, y por el que se modifican varias normas de ordenación ganaderas

Norma derogada, con efectos de 1 de junio de 2025, por la disposición derogatoria única del Real Decreto 346/2025, de 22 de abril. Ref. BOE-A-2025-8160#dd

La normativa de la Unión Europea en materia de sanidad animal ha sufrido una profunda transformación en los últimos años de manera que, basándose en el lema «más vale prevenir que curar», ha establecido como objetivo mejorar el estatus sanitario de la cabaña ganadera, prestando más atención a las medidas preventivas y a la vigilancia y control de enfermedades, para reducir la incidencia de las mismas y minimizar el impacto de los brotes cuando se produzcan.

Asimismo, resulta imprescindible abordar la sanidad animal desde la perspectiva one health («una sola salud»), iniciativa global cuya finalidad es garantizar un enfoque holístico a la hora de hacer frente a las amenazas para la salud de los animales, los seres humanos, las plantas y su entorno. La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, la Organización Mundial de Sanidad Animal, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Organización Mundial de la Salud se han comprometido con este enfoque. El concepto de «una sola salud» resume una idea que se conocía desde hacía más de un siglo: Que la salud humana y la salud animal son interdependientes y están ligadas a la salud de los ecosistemas en los que existen, por lo que debe concebirse y aplicarse como un enfoque global colaborativo para comprender los riesgos para la salud humana y animal y la salud del ecosistema en su conjunto.

Para ello, en el Reglamento (UE) 2016/429 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, relativo a las enfermedades transmisibles de los animales y por el que se modifican o derogan algunos actos en materia de sanidad animal («Legislación sobre sanidad animal»), se asigna a los operadores una serie de responsabilidades en aspectos como la bioseguridad, el uso prudente y responsable de los medicamentos veterinarios y la prevención y control de enfermedades. Sin embargo, si bien estas responsabilidades son asignadas al operador, lo cierto es que para llevarlas a cabo necesita la presencia de una persona que sea veterinaria, la cual pueda diseñar y supervisar la aplicación de un plan sanitario integral conforme a lo dispuesto por la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, cuyo artículo 6.2.d) establece que a los veterinarios le corresponde «el control de la higiene y de la tecnología en la producción y elaboración de alimentos de origen animal, así como la prevención y lucha contra las enfermedades animales, particularmente las zoonosis, y el desarrollo de las técnicas necesarias para evitar los riesgos que en el hombre pueden producir la vida animal y sus enfermedades».

Por otro lado, también prevé la necesidad de que en los establecimientos que alberguen animales se lleven a cabo visitas zoosanitarias por parte de un veterinario con una frecuencia basada en el riesgo que presente el establecimiento en cuestión conforme a los criterios del artículo 25.1 de dicho Reglamento. Estas visitas zoosanitarias incluirán un seguimiento sobre el cumplimiento en la explotación de los aspectos recogidos en el Plan sanitario integral, realizando recomendaciones para subsanar las deficiencias que observe o para reducir el uso, global o de determinados grupos de riesgo, de antibióticos, y prestará especial atención a la detección de cualquier signo clínico indicativo de la aparición de una enfermedad o cualquier otra patología existente en la explotación. No obstante, aunque las visitas zoosanitarias deban realizarse con una frecuencia determinada basada en el riesgo de la explotación, el veterinario será responsable de llevar a cabo una supervisión sanitaria de la explotación ganadera de forma regular.

Ello se corresponde con una de las excepciones previstas en el artículo 12.3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que establece que excepcionalmente, podrá supeditarse el acceso de los prestadores a una actividad de servicios o su ejercicio temporal en territorio español al cumplimiento de los requisitos que en cada caso determine la legislación sectorial aplicable, únicamente cuando estén justificados por razones de orden público, de seguridad pública, de salud pública o de protección del medio ambiente; y sean, de conformidad con el artículo 5 de dicha ley, proporcionados y no discriminatorios y de forma suficientemente motivada.

La sanidad y el bienestar animal son materias inescindibles, de ahí que el legislador las agrupe como una misma materia, principalmente en la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal. Ello se explica pormenorizadamente en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, n.º 1457/2021, en la que dicho Tribunal declara que la persona titular de la explotación debe tener un asesoramiento permanente, mediante un profesional integrado en la gestión ordinaria y que ese profesional «no puede ser otro que un Licenciado en Veterinaria».

A propósito de las funciones concretas establecidas para los veterinarios en el Real Decreto 306/2020, de 11 de febrero, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas porcinas intensivas, y se modifica la normativa básica de ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo, en la mencionada sentencia se declara que la exigencia de que exista una persona que tenga la condición de veterinario de la explotación que asesore e informe a quien sea titular de la explotación en determinadas materias o se exige que sea el veterinario el que haga las visitas zoosanitarias periódicas, nada impide que dichas funciones deban ser ejercidas por los veterinarios, que son los que tienen conocimiento de las necesidades que la salud e higiene de los animales requieren, pudiendo detectar, una vez se han dado por correctas al inicio de la actividad de la explotación intensiva, la necesidad de reparaciones o correcto mantenimiento de las instalaciones en que estos se alojan.

Habida cuenta de que el presente real decreto establece funciones para las personas que sean veterinarias directamente relacionadas con la sanidad y el bienestar animal, su higiene y las condiciones de bioseguridad, y dichas funciones se encuentran vinculadas a la sanidad de los animales, a sus condiciones y circunstancias particulares; se respetan los límites a la libre prestación de servicios y se establece que la actividad continuada y permanente de asesoramiento en la explotación que requiere el manejo y gestión de los propios animales y sus condiciones de salud e higiene sólo puede ser desarrollada por el profesional veterinario. En este sentido, es necesario diferenciar la figura del veterinario de explotación recogida en el presente real decreto, del veterinario habilitado según se establece en el artículo 3, apartado 23 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, el cual se encarga de llevar a cabo las funciones para las cuales ha sido designado por la autoridad competente mediante un procedimiento de delegación de tareas con base en el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 999/2001, (CE) n.º 396/2005, (CE) n.º 1069/2009, (CE) n.º 1107/2009, (UE) n.º 1151/2012, (UE) n.º 652/2014, (UE) 2016/429 y (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, los Reglamentos (CE) n.º 1/2005 y (CE) n.º 1099/2009 del Consejo, y las Directivas 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE y 2008/120/CE del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 854/2004 y (CE) n.º 882/ 2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/ 496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE y 97/78/CE del Consejo y la Decisión 92/438/CEE del Consejo (Reglamento sobre controles oficiales).

En los momentos actuales, una explotación puede ser asistida por diversos veterinarios, ya sea por motivos de disponibilidad, especialización en diferentes áreas o por voluntad de la persona que sea titular de la explotación. Esta situación facilita que el ganadero disponga, en todo momento, de los servicios de una persona veterinaria en su explotación que pueda atender las necesidades de la misma en cada momento.

Sin embargo, este sistema de trabajo hace que generalmente no exista una figura que pueda tener una visión de conjunto de la explotación, o relacionar aspectos de manejo, higiene, bioseguridad o bienestar animal con la situación sanitaria de la misma o incluso que puedan estar influyendo en el uso de antimicrobianos por parte del ganado.

Por todo ello, se hace necesario, por un lado, definir los requisitos básicos que deben ser tomados en consideración para el correcto funcionamiento de una explotación ganadera y que deberán ser recogidos en un documento que integre de manera conjunta medidas sanitarias, de higiene, bioseguridad, y uso racional de medicamentos veterinarios, constituyendo así un «Plan sanitario integral». Esta necesidad ya se preveía en los recién publicados Real Decreto 306/2020, de 11 de febrero, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas porcinas intensivas, y se modifica la normativa básica de ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo; Real Decreto 637/2021, de 27 de julio, por el que se establecen las normas básicas de ordenación de las granjas avícolas, y Real Decreto 1053/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas bovinas, que anticiparon la exigencia que ahora se estructura con vocación de generalidad en la presente norma.

Por otro lado, se requería la existencia de un veterinario que, con una visión de conjunto de la explotación, se encargase de diseñar ese Plan sanitario integral, y de verificar su adecuada implantación, asesorando al ganadero en las diferentes materias, y llevando a cabo una supervisión regular de la situación sanitaria del ganado a través de la realización de visitas zoosanitarias.

Desde el punto de vista de la normativa nacional, la persona que tenga la condición de veterinario de explotación está definido en la Ley 8/2003, de 24 de abril, como el veterinario o empresa veterinaria que se encuentre al servicio, exclusivo o no de una explotación, de forma temporal o permanente, para la prestación en ella de los servicios y tareas propias de la profesión veterinaria que la persona titular o responsable de la explotación le encomiende. Aunque algunas de las responsabilidades que se atribuyen a esta figura se habían recogido en el Real Decreto 306/2020, de 11 de febrero, en el Real Decreto 637/2021, de 27 de julio, y en el Real Decreto 1053/2022, de 27 de diciembre, no estaban desarrolladas en el ámbito nacional para el resto de animales de producción, motivo por el cual quedan recogidas en el presente real decreto, especificando además la relación entre esta norma y otras disposiciones de ordenación de las explotaciones.

La persona que tenga la condición de veterinario de explotación tendrá la responsabilidad, por un lado, de llevar a cabo el diseño, redacción y supervisión del Plan sanitario integral de la explotación de cualquier especie ganadera. Este plan sanitario deberá incluir las actuaciones sanitarias, de higiene, bioseguridad y uso racional de medicamentos veterinarios. Como es lógico, las alusiones a esta figura se entenderán hechas a veterinarios y veterinarias.

Uno de los ámbitos de gran importancia de este Plan sanitario integral es el uso racional de medicamentos veterinarios debido a que la resistencia antimicrobiana y sus consecuencias son una prioridad de la Unión Europea, que estableció en 2011 una estrategia común, a través de la publicación de un Plan Director de Acción sobre Resistencias Antimicrobianas, documento que estimuló la puesta en marcha de planes nacionales de actuación. En su desarrollo, el Reino de España aprobó en 2014 su primer Plan Nacional frente a la Resistencia a los Antibióticos (PRAN), y desde entonces, uno de sus pilares fundamentales ha sido la «Prevención de la necesidad del uso de antibióticos», aspecto en el cual es crucial la colaboración e implicación de los titulares de explotaciones.

Por otra parte, el ganadero deberá ser asesorado por una persona que tenga la condición de veterinario de explotación en todas aquellas materias relacionadas con la sanidad animal, como la identificación de animales y el registro de las explotaciones como medio para controlar las medidas de sanidad animal y su trazabilidad, medidas de higiene y bioseguridad y, en definitiva, el cumplimiento de la normativa vigente, así como en materia de bienestar animal.

En relación con este último aspecto, la legislación sobre sanidad animal, tal y como se ha indicado anteriormente, señala igualmente que la salud y el bienestar de los animales están íntimamente relacionados: una mejora de la salud animal fomenta la mejora del bienestar animal y viceversa, sin que la valoración del bienestar de un animal pueda llevarse a cabo con desconocimiento de su situación sanitaria. La normativa sobre protección de los animales en las explotaciones ganaderas establece, desde el año 2000, la obligación de los propietarios y criadores de animales de adoptar las medidas adecuadas para asegurar el bienestar de los animales con vistas a garantizar que éstos no padezcan dolores, sufrimientos ni daños inútiles. Recientemente, el Real Decreto 159/2023, de 7 de marzo, por el que se establecen disposiciones para la aplicación en España de la normativa de la Unión Europea sobre controles oficiales en materia de bienestar animal, y se modifican varios reales decretos, asigna al veterinario de explotación la responsabilidad de elaborar el plan de bienestar animal y de asesorar e informar a la persona titular de la explotación sobre las obligaciones y requisitos de la normativa vigente en materia de bienestar animal. En consecuencia, se ha establecido en la normativa sectorial la obligación de disponer de un plan de bienestar animal, siendo quien tenga la condición de veterinario de explotación el encargado de elaborarlo.

Otro pilar esencial de la labor de los veterinarios es la concienciación de las personas titulares de las explotaciones en aspectos tan relevantes como la sanidad animal y su interacción con el bienestar y la salud humana, la prevención de enfermedades, incluidas las zoonosis, la detección temprana y la respuesta rápida ante su aparición y la resistencia a los tratamientos, incluida la resistencia antimicrobiana.

Todas estas funciones se llevarán a cabo a través de la realización de las visitas zoosanitarias, junto con una supervisión sanitaria regular de la animal explotación.

Considerada dicha normativa, resulta preciso aprobar un real decreto para aplicar en España las mencionadas previsiones, concretando el Plan sanitario integral de las explotaciones ganaderas, así como los aspectos esenciales de las visitas zoosanitarias y las funciones y requisitos de quien tenga la condición de veterinario de explotación. En consecuencia, se modifican el Real Decreto 209/2002, de 22 de febrero, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones apícolas, el Real Decreto 1547/2004, de 25 de junio, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones cunícolas, el Real Decreto 804/2011, de 10 de junio, por el que se regula la ordenación zootécnica, sanitaria y de bienestar animal de las explotaciones equinas, el Real Decreto 306/2020, de 11 de febrero por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas porcinas intensivas, y se modifica la normativa básica de ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo, y el Real Decreto 637/2021, de 27 de julio, por el que se establecen las normas básicas de ordenación de las granjas avícolas, para contener en ellos la obligación del titular de designar a una persona que tenga la condición de veterinario de explotación que ostente las funciones contenidas en este real decreto y referir el contenido del Plan sanitario integral a lo aquí dispuesto y, de este modo, alcanzar la congruencia plena entre las normas de ordenación sectoriales con las obligaciones sanitarias generales aquí establecidas.

En todo caso, procede señalar que la regulación prevista en este real decreto se incardina en un grupo normativo más amplio, regulador de las cuestiones sanidad y bienestar animal en las explotaciones, en que las obligaciones que, de manera horizontal, se recogen en este real decreto se proyectan de modo concreto en el marco de su concreta regulación, hayan sido objeto de modificación para formalizarlas de modo expreso, como se ha indicado en el párrafo precedente, en los diversos reales decretos reguladores de aspectos transversales o tipos de granjas, o no se haya considerado necesario, como ocurre en el caso del Real Decreto 685/2013, de 16 de septiembre, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina, dado que su contenido se refiere fundamentalmente a los sistemas de identificación, registro y movimientos. Del mismo modo, esta normativa ha de entenderse siempre sin perjuicio de la aplicación del resto de reglas que regulan aspectos diferentes aunque también relacionados con la sanidad animal, como son las reglas que disciplinan la actuación de los veterinarios oficiales, tales como las contenidas en el Real Decreto 990/2022, de 29 de noviembre, sobre normas de sanidad y protección animal durante el transporte, o el Real Decreto 138/2020, de 28 de enero, por el que se establece la normativa básica en materia de actuaciones sanitarias en especies cinegéticas que actúan como reservorio de la tuberculosis (complejo Mycobacterium tuberculosis).

La regulación que se contiene en esta norma se ajusta a los principios contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, se justifica esta norma en la necesidad de establecer una gestión adecuada que controle los riesgos en la salud pública y la salud animal de la actividad ganadera. Se cumple el principio de proporcionalidad pues los requisitos se ajustan al interés perseguido y se fundamentan en motivos tanto de sanidad animal como de salud pública y la regulación se limita al mínimo imprescindible para controlar los riesgos en dichos ámbitos. En cuanto al principio de seguridad jurídica, la norma se inserta coherentemente en el ordenamiento nacional y de la Unión Europea. El principio de transparencia se ha respetado igualmente puesto que este real decreto ha sido sometido al procedimiento de información y participación pública del artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, se limitan las cargas administrativas a las imprescindibles para la consecución de los fines descritos.

Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la sanidad y en virtud de la habilitación contenida en la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, y en la disposición final quinta de la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición.