Ley 1/2023, de 1 de marzo, del Sistema Público de Cultura de Canarias

Sea notorio a todos los ciudadanos y ciudadanas que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 47.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 1/2023, de 1 de marzo, del Sistema Público de Cultura de Canarias.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La cultura es uno de los grandes conceptos que mueven el Estado democrático y de derecho contemporáneo, hasta el punto de haber sido propuesta como el cuarto elemento del Estado que habría que sumar a los tres tradicionales de poder, población y territorio.

El largo proceso histórico de afinidades entre la cultura, el Derecho y las políticas culturales ha elevado la cultura a un rango superior en los valores jurídico-políticos de nuestras sociedades, lo que se ha manifestado en varias direcciones. En primer lugar, en el desarrollo de una legislación cultural cada vez más extensa y especializada. En segundo lugar, en el estatus jurídico superior que ha adquirido la cultura al convertirse en un asunto del máximo rango constitucional. Y, en tercer lugar, en el alto grado de institucionalización de la cultura.

La aparición de una legislación cultural, parte de la nueva especialidad de un derecho de la cultura cada vez más complejo y afinado científicamente, es, probablemente, una de las grandes señas de identidad de la vida cultural actual. En el Estado de derecho, la legislación fija los principios, los procedimientos y las reglas, y las políticas culturales las realizan. Esta legislación cultural, que fue mínima en el siglo XIX y ceñida a unas incipientes normativas sobre patrimonio histórico y sobre propiedad intelectual, ha terminado por cubrir todas las manifestaciones y contenidos de la cultura no existiendo ya prácticamente campo, asunto o sector que quede al margen de ella.

Sin embargo, lo que más destaca no es tanto la notable amplitud de este grupo normativo como el rango que hoy ha conquistado la cultura al haber ascendido hasta el núcleo central de los textos constitucionales y del derecho internacional. El cambio ha sido extraordinario. Ninguna de las constituciones del mundo en el siglo XIX llegó a emplear la voz cultura en su articulado, aunque, en justicia, no se debería ignorar que había alguna materia constitucional en la que entonces ya estaba latente la semilla de lo cultural. Claro es, al efecto, el caso de la libertad de expresión en la que la libertad de creación artística, aunque no nombrada, subyacía dentro de ella, como tiempo más tarde sostuvo la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Estados Unidos, que, llegado el siglo XX, no tuvo inconveniente en proteger el arte bajo la cobertura de aquella primera libertad madre. Esta importante senda jurídica la inauguraron algunas constituciones de comienzo de siglo XX (México en 1917 y Weimar en 1919), que se abrieron tímidamente a la presencia de la voz cultura. Pero el cambio clave fue convertir ese concepto en un asunto constitucional, lo que inició, con llamativa vehemencia en el constitucionalismo mundial, la Constitución española de la Segunda República, de 1931. Esta constitución encumbró (art. 48) el servicio de la cultura como «atribución esencial» de la República (afirmación recuperada por el artículo 149.2 de la actual Constitución, art. 44.1), es decir, como una indeclinable responsabilidad pública. Asimismo, incluyó la cultura dentro del título de los derechos fundamentales, aun sin utilizar todavía el concepto de derechos culturales, pues no se conocían aún. Este nuevo concepto vendría con la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y los dos pactos internacionales que, en 1966, la transformaron en instrumento jurídico vinculante. Lo que acaecería después fue un imparable crecimiento constitucional, que expresa el nuevo concepto de Constitución cultural. Este desbordamiento constitucional se disparó a partir del último cuarto del siglo XX, en diversas constituciones europeas (como la portuguesa de 1976 y la española de 1978) y, sobre todo, en el área iberoamericana, donde la renovación constitucional ha sido más frecuente. Lo decisivo que decanta este proceso es que la cultura, no sus elementos o sectores, como concepto pleno e integral, se ha convertido en uno de los grandes asuntos constitucionales y va en camino de serlo también del Derecho internacional, aunque es cierto que el recorrido es más lento en el Derecho comunitario europeo. Mejor ejemplo no hay que la cláusula síntesis «vida política, económica, social y cultural» –cristalizada en gran parte de los textos constitucionales y en el propio Estatuto de Autonomía de Canarias, que la recoge en el artículo 37.18– que resume los grandes cuatro conceptos del ámbito pleno de actuación de los textos constitucionales.

Una cuestión de importancia sobresaliente asociada a la entrada de la cultura en las constituciones y en los instrumentos internacionales, es que se ha ido impregnando en estos textos de los valores democráticos y sociales y hasta de los de la propia cultura, y, por ende, su protección ha ingresado en el capítulo de las garantías jurídicas e institucionales propias de los derechos de naturaleza fundamental que, progresivamente, están afianzando la denominación de derechos culturales.

Otro de los rasgos de la situación de la cultura es la opción de radicar en los poderes públicos, por la superior capacidad del Estado democrático y social de satisfacer las necesidades culturales según criterios de servicio público, objetividad, universalidad, igualdad de acceso y pluralismo, la responsabilidad de garantizar el progreso de la vida cultural. Lo que no supone que los poderes públicos deban inmiscuirse en crear cultura por sí mismos, sino que su función, en respeto a la libertad y autonomía de la cultura, es la de generar, promover e impulsar las condiciones y dotarle de las garantías para que crezca libremente y para que puedan acceder a ella las personas y los grupos.

Las normas culturales regulan muy diversas cuestiones. Son, en primer lugar, garantías de derechos y principios para el florecimiento de una vida cultural libre y fecunda, entre los que se encuentran los de libertad, diversidad y pluralismo, igualdad y progreso de la cultura. En segundo lugar, está su función de equilibrar y armonizar intereses públicos y privados, consustanciales a la cultura (un ejemplo palmario es la propiedad intelectual en la que la propiedad del autor/a sobre su creación se armoniza con el acceso a la cultura de los ciudadanos y ciudadanas). Y, en tercer lugar, también la de dirimir conflictos entre intereses privados.

A caballo de las tres funciones anteriores, el derecho cultural cumple otra función de extraordinario valor y que consiste en fijar la arquitectura de las instituciones culturales, función que irrumpió en los tiempos de la Ilustración y que hoy ha alcanzado un soberbio desarrollo. Para comprender su importancia, valga la referencia a tres importantes instituciones clásicas de depósito cultural como son los museos, archivos y bibliotecas. Basta pensar en la colosal pérdida de goce, conocimiento y desarrollo personal que habría supuesto para los y las ciudadanas, y no menos para la sociedad, el que no hubieran existido en los dos últimos siglos esas instituciones que hoy, solo en el territorio del Estado español, pueden superar las dos mil. Esta reflexión no puede esconder los problemas del acceso desigual a la cultura de grandes sectores de la sociedad porque, por el simple hecho de que existan las instituciones culturales, la gente no entra en ellas. Más bien son las instituciones las que tienen que entrar en los ciudadanos y ciudadanas y esa es la gran tarea de las políticas culturales y educativas.

Las instituciones, en definitiva, cumplen la función de estabilizar socialmente y fortalecer en el tiempo valores y bienes culturales que representan intereses sociales, públicos y generales relevantes. La función de la legislación es fundamental: dotarlos de una veste que fije su naturaleza jurídica, sus fines, los medios, recursos y procedimientos de actuación, sus órganos de gestión y de gobierno.

II

El marco previo de reflexión expuesto hasta aquí es el espacio de ideas generales en el que se mueve la Ley del sistema público de cultura de Canarias. Ahora corresponde descender a un análisis particular de cómo se integra ese marco en la ley.

Comenzando por el Estatuto de Autonomía de Canarias, este podría ser merecedor, parafraseando el concepto de Constitución cultural, de ser calificado como un Estatuto cultural por el elenco amplio de referencias que contiene a la cultura como concepto integral y a sus sectores e instituciones especializadas, desde un enfoque jurídico multidimensional. Este concepto integral aparece como objetivo de la comunidad autónoma, como objeto de derechos, como competencia legislativa, ejecutiva o de gestión, o como ámbito de principios y valores específicos de la cultura.

La percepción de esta entropía legislativa ha empezado a recibir soluciones en las dos últimas décadas. Varios países, sobre todo del área iberoamericana –es el caso de Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Panamá y Paraguay– están buscando incorporar, en una iniciativa pionera, esa mirada global en las leyes infraconstitucionales intercalando, entre la Constitución y las leyes sectoriales de las materias culturales, un eslabón de leyes generales de cultura o de leyes de derechos culturales como peldaño intermedio entre ambos niveles. También en España hay algunas iniciativas en esta misma dirección en el ámbito autonómico. En definitiva, la presente Ley del sistema público de cultura de Canarias comparte con esas iniciativas el ser una ley que pone en valor la noción jurídica constitucional e iusinternacional de la cultura sobre la que se proyecta un haz fundamental de principios, valores y garantías concebidas de forma integral para la cultura entera y para el conjunto de materias que abarca. Pero se diferencia de ellas en que es una ley que centra su objeto en las organizaciones que garantizan esos derechos y principios, concibiéndolos como un sistema.

Por otra parte, es patente en el texto del Estatuto de Autonomía de Canarias la importancia del sistema de pluralismo territorial e institucional que lo articula. Diversidad cultural y pluralismo son conceptos relacionados, pero jurídicamente pertenecen a estadios diferentes. La diversidad cultural es, de facto, un hecho que las normas jurídicas superiores (entre las que, desde 2005, se ha producido la significada aportación de la Convención de la Unesco sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales) reconocen y elevan a la categoría de principio jurídico. Lo que supone que los poderes públicos, al amparo de la cláusula de Estado de derecho, se comprometen a garantizar el libre fluir de las expresiones culturales de la diversidad. El pluralismo cultural supone un paso más, de gran calado jurídico, que es el de ofrecer a la diversidad un marco jurídico proactivo e institucional para que disfrute de mejores condiciones de desenvolvimiento y para contrarrestar los impedimentos y dificultades que, desde otros intereses externos, tienden a erosionarla, a empobrecerla o a impedir su desarrollo. El pluralismo es, pues, una respuesta jurídico-política en el significado más prístinamente democrático de esta palabra (en palabras de la Declaración Universal de la Unesco sobre la Diversidad Cultural, del 2001 en su artículo 2, «el pluralismo cultural constituye la respuesta política al hecho de la diversidad cultural») para garantizar, desde la acción pública e institucional, la pluralidad cultural.

El principio de pluralismo es un principio complejo que se proyecta en diversas dimensiones, como son la política, la territorial, la institucional, la informativa, y en el ámbito de lo cultural también posee un rol fundamental en una sociedad democrática abierta. En lo que interesa ahora señalar, el Estatuto de Autonomía de Canarias es una clara muestra del pluralismo cultural territorial e institucional. Pone en evidencia, en efecto, que son múltiples las administraciones territoriales llamadas expresamente a ejercer competencias en las materias culturales, así como lo son las instituciones culturales adscritas o dependientes de ellas. En efecto, corresponde a la comunidad autónoma la «competencia exclusiva» en materia de cultura (artículo 136 EAC), que también es competencia de los cabildos insulares [artículo 70.2.p) EAC] y de los municipios [artículo 75.5.b) EAC], todo ello sin perjuicio de las competencias que corresponden al Estado en las materias referidas en los artículos 136 y 137 del Estatuto de Autonomía de Canarias.

La presente Ley del sistema público de cultura de Canarias pretende ofrecer una respuesta nueva a las reflexiones hasta aquí expresadas y activar las numerosas previsiones que el Estatuto de Autonomía de Canarias, en el marco de la Constitución española, recoge ya a tal fin.

La ley sitúa el centro de gravedad en la idea de sistema porque una de sus premisas mayores es articular al conjunto de administraciones públicas territoriales, de entes del sector público y de instituciones culturales como una red de colaboración, cooperación y coordinación entre todas ellas. Como se ha señalado, las administraciones territoriales que desarrollan sus respectivas competencias culturales en Canarias son expresión de una fórmula de pluralismo político cultural y, por esa misma razón, cada una tiene sus tareas propias en las que, de acuerdo con el artículo 137 de la Constitución española, gozan de autonomía en la gestión de sus respectivos intereses. Esta garantía de autonomía es algo sagrado para la presente ley y la respeta plenamente, como se desprende de los métodos de trabajo conjunto que no son otros que la colaboración, la cooperación y la coordinación. Los entes del sistema pueden, en consecuencia, ejercer con autonomía sus competencias propias. Pero, si así lo deciden voluntariamente, pueden también hacerlo de forma conjunta, lo que les abrirá la posibilidad, entre otros beneficios, de alcanzar cotas más altas, de mejorar la eficiencia de los recursos aplicados o de realizar actividades o conseguir objetivos que aisladamente no podrían llevar a cabo o lograr. Por otra parte, la singularidad de la cultura, en la que, a diferencia de otras materias, las competencias concurrentes tienen un peso destacado, hace especialmente propicio aplicar estos métodos de acción conjunta. Es altamente llamativa la amplitud de llamadas que realiza el Estatuto de Autonomía en pro de los mecanismos de colaboración y del estímulo de las relaciones interadministrativas en general (estando previstas para las relaciones entre administraciones canarias, con otras comunidades autónomas y con el Estado) aparte de que algunas de dichas llamadas a la cooperación y colaboración aparecen referidas a las materias culturales. Un objetivo primordial de la presente ley es, en consecuencia, desarrollar y actualizar dichas previsiones estatutarias. En definitiva, los avances en eficacia y eficiencia que puede aportar el sistema pueden ser notables, pues este es el beneficio del trabajo en red que propugnan los tiempos, habida cuenta de la racionalidad que acompaña a los sistemas como estructuras organizativas.

Pero no son solo la racionalidad, eficacia y eficiencia los objetivos de la ley. También es fundamental la articulación de valores que deben orientar el funcionamiento entero del sistema. Valores que se concretan en la garantía de los derechos culturales y en la puesta en valor de la función social de la cultura.

Se ha analizado antes que la ley no es una ley de derechos culturales, pero sí de las garantías que aseguran su ejercicio y su efectividad, para lo que el sistema puede resultar muy propicio. Tradicionalmente se ha considerado a las administraciones públicas como meros instrumentos de gestión administrativa. Claro que lo son, pero no deben ser solo eso. El asunto no es solo una cuestión de reconocimiento pasivo de los derechos culturales. La organización administrativa al servicio de un Estado democrático y de derecho debe ser también instancia proactiva en la garantía de los derechos fundamentales y ese es uno de los objetivos que orientan la ley. Una propuesta como esta puede, sin duda, exigir cambios en la configuración de dichas administraciones públicas y de los demás entes concernidos. Es por eso por lo que, en esta forma de entender el rol de las administraciones públicas, la propia ley ha incorporado en su articulado una relación amplia de obligaciones mínimas en garantía de determinados derechos y principios culturales, obligaciones que corresponde cumplirlas de forma directa al sistema. Importante es también recordar que, en el ámbito de los servicios públicos y de la actividad pública, llegar al estatus jurídico administrativo de sistema supone un reconocimiento que, hasta ahora, solo alcanzaba a un pequeño grupo de servicios, decisivos para la vida social, como es el caso de los sistemas educativo, sanitario, de seguridad social, universitario, tributario y bibliotecario. Como se ha fundamentado hasta aquí, parece que ya es momento de que la cultura entera ingrese en este estatus administrativo. Y este es el paso que se propone dar la presente ley.

Por último, la ley tiene su epicentro en la función social de la cultura asumida como gran principio jurídico. La función social implica reconocer la trascendencia de la cultura en la construcción de las personas y en la construcción social y comunitaria, por lo que la cultura se convierte en objeto de un haz de responsabilidades públicas indeclinables. La primera condición –sería mejor hablar de precondición– de los poderes públicos en relación con la vida cultural es la de reconocer y garantizar la libertad y la autonomía de la cultura en sus múltiples vertientes. Pero, en una sociedad democrática avanzada, esos intereses generales y públicos no pueden dejar de ser asumidos, promovidos e impulsados por los poderes públicos. O lo que es lo mismo, la función social de la cultura viene a ser como el corazón desde el que se irradian, dentro del sistema aquí regulado, las responsabilidades y obligaciones que competen a los entes públicos para el progreso de la cultura. Porque el progreso de la cultura, principio que ya está presente en el lenguaje constitucional y que es recogido en la propia ley como un principio iluminador del sistema, no es sino una forma más avanzada y proactiva de entender el papel de los poderes públicos en su compromiso con la función social de la cultura.

Además de lo anterior, el sistema establecido mediante la presente ley da respuesta a una demanda generalizada de facilitar, simplificar y armonizar los trámites y procedimientos ante la Administración pública, fomentando, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios y favoreciendo de esta manera a todos los ciudadanos y ciudadanas el acceso a los trámites y procedimientos expresados en igualdad de condiciones y sin restricciones innecesarias.

III

La presente ley se estructura en dos títulos, ocho disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El título I establece el objeto de la ley, consistente en la creación y regulación del sistema público de cultura de Canarias, así como los principios que lo inspiran y que iluminan las actuaciones y objetivos hacia los que las administraciones públicas y organismos y entes del sector público de Canarias, a los que se aplica la norma, han de orientar el desarrollo de sus competencias.