Ley 4/2023, de 27 de abril, del Estatuto de las personas consumidoras y usuarias

Incluye la corrección de errores publicada en el BOPV núm. 92, de 17 de mayo de 2023. Ref. BOPV-p-2023-90206

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 4/2023, de 27 de abril, del Estatuto de las personas consumidoras y usuarias.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Han pasado más de 15 años desde la entrada en vigor, el 31 de diciembre de 2003, del Estatuto Vasco de las Personas Consumidoras y Usuarias, aprobado por la Ley 6/2003, de 22 de diciembre. Durante este tiempo, la perspectiva de la protección de los derechos en materia de consumo ha cambiado sustancialmente, tanto por la modificación de la realidad social sobre la que tal producción normativa ha de actuar como por la importante ampliación del acervo jurídico producido en los últimos años, especialmente, en el entorno de la Unión Europea.

De un lado, es indudable que la sociedad reclama la consideración y el fomento de un consumo responsable, en línea con el objetivo n.º 12, «Producción y consumo responsables», de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015. Se trata de potenciar nuevos hábitos y actitudes que faciliten relaciones de consumo ajustadas a criterios de racionalidad y sostenibilidad, propiciando un consumo moderado, informado, reflexivo y consciente, con especial atención a la preservación del medio ambiente, la calidad de vida, la especificidad cultural, el endeudamiento familiar, la igualdad de mujeres y hombres, los riesgos admisibles y los demás factores que determinan un desarrollo socioeconómico individual y colectivo responsable. Al mismo tiempo, la experiencia de la crisis económica sufrida en los últimos años ha puesto de manifiesto la necesidad de prestar especial protección a las personas consumidoras o usuarias vulnerables y a los colectivos o grupos de personas que se encuentren en situación de inferioridad, subordinación, indefensión o discriminación, en su condición de consumidoras o usuarias.

A tales circunstancias hay que añadir el cambio sustancial de los hábitos de consumo que se ha producido en los últimos tiempos. En efecto, hoy en día asistimos a un mercado con tipos de productos y formas de uso muy novedosas, en gran medida de carácter tecnológico, ofrecidos usualmente en páginas web, a través de empresas diferentes, lo que dificulta identificar en cada caso el carácter de la intervención, la posición y la responsabilidad jurídica de cada una de ellas. A ello se une el incremento considerable de las contrataciones a distancia o fuera de establecimiento mercantil, la relajación documental en las contrataciones, el aumento tanto de contratos verbales o sin formalización escrita como de contratos de adhesión, así como la aparición de nuevas formas de publicitar y comercializar los productos a distancia, sobre todo en el ámbito de la prestación de servicios, lo que conlleva una sucesión de distintas empresas prestadoras que concurren en la misma relación de consumo.

De otro lado, el cambio del marco normativo de referencia exige también una labor de adaptación y actualización normativa en nuestro ámbito. En este sentido, la Unión Europea ha dictado gran número de normas de protección en materia de consumo, regulando numerosos sectores y estableciendo mecanismos de protección tendentes a facilitar la ejecución real y efectiva de los derechos de las personas consumidoras y usuarias, a los que más adelante nos referiremos. Así mismo, el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, que aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, refundió la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y las normas de transposición de las directivas comunitarias dictadas en materia de protección de las personas consumidoras y usuarias que incidían en los aspectos regulados en ella. La disposición, que ha sido objeto de varias modificaciones posteriores, señala entre sus preceptos los que tienen carácter básico y los que se dictan al amparo de competencias exclusivas del Estado, estableciendo un marco a partir del cual ha de desarrollarse el Estatuto vasco de las Personas Consumidoras y Usuarias.

En el ámbito organizativo interno, la creación de Kontsumobide-Instituto Vasco de Consumo, mediante la Ley 9/2007, de 29 de junio, marca un hito que naturalmente ha de ser considerado en la nueva regulación. Dicho organismo autónomo, que tiene como objetivos definir, planificar, impulsar y ejecutar las políticas del Gobierno Vasco en materia de defensa y protección de las personas consumidoras y usuarias, asume con carácter general todas las competencias y funciones que con anterioridad correspondían al órgano del Gobierno Vasco competente en materia de consumo. Esta nueva estructura organizativa facilita una mejor y más rápida respuesta a las exigencias sociales cada vez mayores para asesorar y encauzar los conflictos que surgen en relación con el consumo.

II

La protección de los intereses de las personas consumidoras y usuarias es uno de los principios rectores de la política social y económica, que exige disponer de un marco jurídico adecuado para garantizar la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos, con especial atención a la información y a la educación; en virtud de lo dispuesto por el artículo 51 de la Constitución, es una obligación de todos los poderes públicos, que, en consecuencia, alcanza tanto al Estado como a las comunidades autónomas y a la Administración local.

La materia «consumo», entendida como el conjunto de reglas jurídicas que tienen por objeto proteger a las personas consumidoras y usuarias, tiene carácter pluridisciplinar o trasversal y se articula a través de distintos sectores de la actividad administrativa, como la ordenación sanitaria, la industria, el comercio o los transportes. El Tribunal Constitucional ha puesto de relieve la dificultad de deslindar esta competencia, pues la defensa de las personas consumidoras «es un concepto de tal amplitud y de contornos tan imprecisos» que supone encontrarnos ante una «materia que se caracteriza ante todo por su contenido pluridisciplinar, en la que se concita una amplia variedad de materias» y es frecuente que una norma pueda estar comprendida en más de una de las reglas definitorias de competencias. En efecto, la regulación atinente a la protección del consumo puede ser parte de la legislación civil o mercantil, del derecho procesal, del régimen sobre determinados productos (farmacéuticos, explosivos, entre otros) o del comercio interior; además de ello, es susceptible de integrar las bases y la coordinación de la planificación general de la economía, las bases y coordinación general de la sanidad o la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus deberes.

En todo caso, la jurisprudencia constitucional ha ido elaborando una serie de reglas competenciales que han de ser consideradas, entre otras, de un lado, la reserva al Estado de las determinaciones legales que afecten al contenido de los contratos, así como el régimen de responsabilidad civil, el régimen de garantías, mediante el establecimiento de un servicio de posventa obligatorio, el régimen de la tutela judicial y las reglas de legitimación en orden al acceso de las personas consumidoras y usuarias a los tribunales y la regulación del arbitraje y las cláusulas abusivas; de otro lado, la atribución al ámbito legislativo autonómico de los aspectos jurídico-administrativos de las relaciones de consumo, en especial, de determinados tipos de ventas, de las normas preventivas contra las cláusulas abusivas y de aquellas que abordan aspectos administrativos sobre la condición y capacidad jurídica de las personas comerciantes, así como el derecho de información de las personas consumidoras y usuarias, a lo que hay que añadir el desarrollo de las bases estatales, en las materias citadas.

III

La presente ley contiene 163 artículos, dos disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final. La ley, que se estructura en siete títulos, contiene una regulación completa y sistemática de los derechos de las personas consumidoras y usuarias y de las actuaciones administrativas encaminadas a su promoción y garantía, de cuyo contenido, por su carácter novedoso, podemos destacar las siguientes cuestiones:

– La declaración, en el artículo 17, del principio de consumo responsable, que orientará las relaciones de consumo hacia criterios de racionalidad y sostenibilidad; y, más concretamente, con la finalidad de evitar el despilfarro alimentario, la regulación en el artículo 18 de dos medidas referidas a los establecimientos que presten servicios de restauración, sin coste alguno para la clientela: de un lado, el ofrecimiento de agua de grifo para su consumo, y, de otro, poder llevarse los alimentos que no se hayan consumido, tras informarla de esta posibilidad de manera clara y visible, a través de la carta o menú o de avisos colocados en el establecimiento.

– La obligación, que se recoge en el artículo 23.1, de que los servicios médicos, tanto de Osakidetza-Servicio vasco de salud como de carácter privado, comuniquen los riesgos derivados del uso o consumo de un producto, que conozcan por razón de la atención prestada.

– La prohibición, recogida en el artículo 30, de vender bienes y servicios a domicilio, salvo que la visita haya sido aceptada previa y expresamente por las personas interesadas, correspondiendo a la empresa acreditar dicha aceptación.

– La protección contra abusos contractuales a través de la difusión de cláusulas y prácticas empresariales abusivas, informando sobre su contenido y características y las empresas que las realizan, cuando hayan sido objeto de sanción administrativa o declaración judicial en tal concepto, de conformidad con la previsión del artículo 35.2.

– En los suministros a las viviendas habituales de servicios de carácter básico de interés general, tales como agua, electricidad, gas, teléfono o Internet, la obligación de las empresas de ofrecer un plazo de subsanación a la persona usuaria, antes de interrumpir la prestación, de conformidad con el artículo 36.

– La regulación, en el artículo 37, de los servicios de atención a la clientela de las personas empresarias, las cuales deberán poner a disposición de las personas consumidoras y usuarias una dirección postal y, así mismo, una dirección electrónica o un número de teléfono de tipo geográfico; y, en el caso de grandes establecimientos comerciales, su personal habrá de contar con formación acreditada en materia de defensa de los derechos de las personas consumidoras y usuarias.

– El impulso de códigos de buenas prácticas empresariales y la posibilidad de que Kontsumobide-Instituto Vasco de Consumo participe en su elaboración, en los términos del artículo 40.

– La previsión contenida en los artículos 42.3 y 155, que permite que la resolución sancionadora en materia de consumo pueda acordar igualmente la obligación de resarcir por los daños y perjuicios ocasionados y determinar el importe de la correspondiente indemnización, que será ejecutiva por la vía de apremio.

– La obligación establecida por el artículo 49, a cuyo tenor, los parques o espacios recreativos, autopistas y cualesquiera otras empresas que ofrezcan al público un servicio o actividad cuyo disfrute pueda verse afectado por obras de mantenimiento o reparación, afluencia de un elevado número de personas, previsión de condiciones meteorológicas adversas u otras circunstancias que puedan afectar al desarrollo de la actividad, deberán facilitar dicha información para que pueda ser tenida en cuenta por las personas consumidoras y usuarias antes de su contratación.

– La exigencia, establecida por el artículo 50, de que las ofertas en línea de servicios técnicos, asistencia al hogar, reparación u otros similares, informen con claridad a las personas consumidoras y usuarias acerca de la identidad de la empresa con la que vaya a celebrarse el contrato y de la responsabilidad que sobre tal contratación corresponde a las oferentes.

– La previsión del artículo 52, que permite a Kontsumobide-Instituto Vasco de Consumo dar difusión de las reclamaciones planteadas, sus motivos, las empresas y los sectores afectados, cuando sea conveniente para garantizar la salud, la seguridad o los intereses económicos y sociales de las personas consumidoras y usuarias o su derecho a la información.

– Una regulación completa y sistemática, en el capítulo VII del título III, de las asociaciones de personas consumidoras y usuarias, estableciendo sus principios de actuación y los requerimientos de independencia y transparencia exigibles para poder utilizar tal denominación, así como los requisitos necesarios para ser consideradas asociaciones representativas.

– La apuesta clara, en el título IV de la ley, por la promoción de los sistemas alternativos de resolución de conflictos, a través de la regulación de la mediación; la consideración de Kontsumobide-Instituto Vasco de Consumo como autoridad competente para la acreditación de entidades de resolución alternativa de conflictos en materia de consumo en el ámbito de Euskadi; y la introducción de la adhesión al arbitraje como regla general en el sector público y en el ámbito de la contratación pública, así como su valoración en los premios de calidad y en el otorgamiento de ayudas y subvenciones.

– La inclusión en el título V de una regulación completa y sistemática y con carácter general –no solo en el ámbito del procedimiento sancionador– de las actuaciones administrativas de vigilancia y control de bienes y servicios y, entre ellas, las medidas provisionales a adoptar en caso de riesgo, la toma de muestras, incluidas las compras de prueba, y la práctica de análisis, en concordancia con lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en la normativa de la Unión Europea.

– Al abordar la regulación de la inspección de consumo, la autorización, en el artículo 118.2, al personal inspector a no identificarse, cuando por tal motivo pueda frustrarse la finalidad de su actuación o en aquellos supuestos en los que ésta se realice en entornos incompatibles con la identificación; la previsión expresa, en el artículo 122.h), de la toma de muestras y compras de prueba bajo identidad encubierta, cuando sea necesario para comprobar el cumplimiento de la normativa afectada; previsiones que se completan con la posibilidad, reflejada en el artículo 118.2, de realizar inspecciones sin presencia de la persona objeto de las actuaciones cuando no haya obligación de identificarse, todo ello en línea con los criterios establecidos en las últimas normas de la Unión Europea.

– La inclusión en la regulación de la potestad sancionadora de un extenso catálogo de infracciones, en los artículos 135 a 142, ajustado al panorama normativo actual, así como, la posibilidad de publicar, sin carácter de sanción, una relación sucinta de las infracciones cometidas en los últimos tres años, con objeto de que las personas consumidoras y usuarias puedan conocerlas y prevenir la continuidad de las conductas ilícitas, según establece el artículo 154.

IV

Por lo que atañe a las competencias municipales, la nueva regulación no se propone innovar el diseño que ha venido funcionando con plena satisfacción hasta la fecha, al amparo de la normativa vigente. Así, se parte de lo establecido por el artículo 17.1.11) de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, a cuyo tenor los municipios podrán ejercer competencias propias en el ámbito material de ordenación y gestión de la defensa y protección de las personas consumidoras y usuarias. En tal marco, la presente ley, tras atribuir a los ayuntamientos la función de velar por la defensa de los derechos de las personas consumidoras y usuarias en el ámbito de su territorio, concretamente establece que, cuando dispongan de personal inspector, podrán ejercer funciones de vigilancia y control de bienes y servicios, así como la potestad sancionadora, en los términos señalados por el artículo 134.d), siempre que se trate de empresas y establecimientos domiciliados en su término municipal y la infracción se haya cometido en tal ámbito. El precepto citado delimita la competencia municipal a la imposición de sanciones de multa de hasta 50.000 euros por la comisión de infracciones leves y graves.

De otro lado, la ley atribuye igualmente a los ayuntamientos funciones de fomento y apoyo de las asociaciones de personas consumidoras y usuarias, actuaciones de información y formación de las personas consumidoras y usuarias y de tramitación de quejas, reclamaciones y denuncias. Y dispone que dichos cometidos se desarrollarán a través de las oficinas municipales de información a las personas consumidoras y usuarias, cuando los ayuntamientos, en ejercicio de su potestad de autoorganización, se doten de ellas. En tales casos, las oficinas de información podrán tramitar quejas, reclamaciones y denuncias, así como realizar las funciones de mediación que se regulan en el título IV.

En definitiva, la opción del legislador permite complementar la actuación de Kontsumobide-Instituto Vasco de Consumo, de carácter más especializado y con una visión más global de las políticas públicas en materia de consumo, con la de los distintos municipios, que cuentan con una mayor cercanía a las personas consumidoras y usuarias, así como la aplicación, en el caso de concurrencia de actuaciones administrativas, de los principios de especialidad, subsidiariedad, cooperación, coordinación y unidad de acción, tal y como establece el artículo 7 de la ley, con el objetivo de ofrecer una mejor y más eficaz protección a las personas consumidoras y usuarias.

V

El título I de la ley, sobre disposiciones generales, aborda su objeto y ámbito de aplicación y establece un principio general de protección de las personas consumidoras y usuarias, así como las definiciones más relevantes utilizadas en el texto normativo.

El título II, que se estructura en dos capítulos, contempla las competencias de las administraciones públicas de Euskadi. El capítulo I señala las competencias en materia de protección de las personas consumidoras y usuarias que corresponden al Gobierno Vasco y a sus distintos departamentos, a Kontsumobide-Instituto Vasco de Consumo, así como a los ayuntamientos; igualmente, regula los principios aplicables a los supuestos de concurrencia de actuaciones administrativas y la cooperación administrativa.

El capítulo II, dedicado a la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi, establece su naturaleza, funciones, composición y funcionamiento.