Ley 14/2022, de 22 de diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión

Incluye las correcciones de errores publicadas en el BOPV núm. 54, de 17 de marzo de 2023. Ref. BOE-A-2023-7663 y en el BOE núm. 89, de 14 de abril de 2023. Ref. BOE-A-2023-9169

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 14/2022, de 22 de diciembre, del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La práctica totalidad de los países de la Unión Europea cuenta con sistemas de garantía de ingresos dirigidos a las personas en edad activa que no perciben ingresos suficientes para atender sus necesidades y las de sus familias. Estos sistemas constituyen una de las características distintivas de los estados de bienestar de la Unión Europea y forman parte del núcleo del modelo social europeo. De hecho, el desarrollo de una renta de inclusión fue una de las recomendaciones que la Unión Europea hizo a los estados miembros para hacer frente a las consecuencias de la crisis financiera de 2008, en el marco del paradigma de la inclusión activa. Así, mediante la Recomendación de la Comisión 2008/867/CE, de 3 de octubre de 2008, la Comisión instaba a los estados miembros a que reconocieran y aplicaran el derecho de las personas a los recursos y la ayuda social suficientes como parte de un dispositivo global y coherente para combatir la exclusión social.

La recomendación se vincula a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que establece el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todas aquellas personas que no dispongan de recursos suficientes. También, a la Carta Social Europea revisada de 1996, que entró en vigor el 1 de julio de 2021. Esta carta establece en su artículo 13 que «toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a la asistencia social y médica». Más concretamente, en su artículo 13.1, la Carta Social Europea compromete a las partes firmantes a «velar por que toda persona que no disponga de recursos suficientes y no esté en condiciones de conseguir éstos por su propio esfuerzo o de recibirlos de otras fuentes, especialmente por vía de prestaciones de un régimen de seguridad social, pueda obtener una asistencia adecuada y, en caso de enfermedad, los cuidados que exija su estado».

En el mismo sentido, la Recomendación (UE) 2017/761 de la Comisión Europea de 26 de abril de 2017 sobre el pilar europeo de derechos sociales establece, entre otros aspectos relativos al modelo europeo de protección social, que «toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación. Para las personas que pueden trabajar –añade la Recomendación– las prestaciones de renta mínima deben combinarse con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral».

Cabe finalmente citar la Resolución del Parlamento Europeo, de 24 de octubre de 2017, sobre las políticas encaminadas a garantizar la renta mínima como instrumento para luchar contra la pobreza [2016/2270(INI)], que insta a todos los estados miembros a que introduzcan «regímenes de renta mínima adecuados, acompañados de medidas para favorecer la reincorporación al mercado de trabajo de todas las personas capaces de trabajar y de programas de educación y formación adaptados a la situación personal y familiar del beneficiario, con el fin de ayudar a las familias con ingresos insuficientes y permitirles que tengan un nivel de vida digno».

Las rentas garantizadas son, pues, una parte esencial del modelo de protección social europeo y la mayor parte de los países de Europa cuentan con este tipo de medidas. Si bien no puede decirse que las rentas garantizadas hayan sido capaces de erradicar por completo el problema de la pobreza y la exclusión social en Europa, es innegable el impacto positivo que tienen tanto en lo que se refiere a la reducción de la pobreza –especialmente la severa– como a la mejora de las condiciones de vida de las familias que las perciben. Además de actuar para muchas personas como última red de seguridad, y también como trampolín para el empleo y la inclusión social, las rentas garantizadas tienen un impacto macroeconómico reseñable, pues han contribuido a paliar los efectos de la crisis, a estabilizar la economía y a generar crecimiento económico adicional.

Así, más allá del impacto de estas prestaciones sobre la reducción de la pobreza o de su incidencia como mecanismo anticíclico y estabilizador de la economía, es importante señalar los efectos positivos que estas prestaciones tienen sobre muchos otros aspectos relacionados con el bienestar y con la calidad de vida de las personas beneficiarias. En ese sentido, diversos estudios ponen de manifiesto que existe una relación directa entre la percepción de estas prestaciones e indicadores de calidad de vida, relaciones sociales, estado de salud e, incluso, mortalidad.

En ese contexto, el modelo vasco de garantía de ingresos resulta plenamente coherente con las orientaciones emanadas desde las instituciones europeas y con las políticas desarrolladas por los principales países de la Unión Europea. Parcialmente inspirado en las políticas contra la pobreza que se realizaban en países como Francia o Reino Unido, el sistema vasco de rentas garantizadas surge al final de la III legislatura con la aprobación por el Gobierno Vasco de un Plan Integral de Lucha contra la Pobreza. Este plan establece, por primera vez en España, un sistema de garantía de recursos mínimos basado en la implantación de lo que popularmente se conoció entonces como «salario social». El Plan de Lucha contra la Pobreza se desarrolla inicialmente a través del Decreto 39/1989, de 28 de febrero, relativo al Ingreso Mínimo Familiar, y del Decreto 64/1989, de 21 de marzo, regulador de las Ayudas de Emergencia Social. Apenas un año después, sería aprobada en el Parlamento Vasco la primera ley autonómica en la materia, la Ley 2/1990, de 3 de mayo, de Ingreso Mínimo de Inserción.

Este recorrido culmina con la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, en el actual sistema de prestaciones públicas, sustentado en la renta de garantía de ingresos (RGI), la prestación complementaria de vivienda (PCV) y las ayudas de emergencia social (AES) y en la modificación operada en la misma por Ley 4/2011, de 24 de noviembre, que sitúa la gestión de la garantía de ingresos en Lanbide-Servicio Vasco de Empleo.

II

Tras más de treinta años de desarrollo, el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social se ha convertido en una de las principales señas distintivas del autogobierno vasco, un éxito colectivo y un referente fuera de nuestras fronteras. Con un gasto público y una capacidad de protección similar a la de los sistemas de este tipo que existen en los países de nuestro entorno, las prestaciones vascas de garantía de ingresos protegen de la pobreza severa a la inmensa mayoría de quienes las perciben y reducen drásticamente los niveles generales de pobreza y exclusión social en Euskadi.

En ese sentido, las evaluaciones y análisis del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social ponen de manifiesto dos elementos esenciales.

Por una parte, la capacidad de reducción de la pobreza que tienen las prestaciones que conforman el sistema, con una reducción de las tasas generales de pobreza de entre el 35 % y el 40 % en cualquiera de los años analizados: en 2020, 182.000 personas, el 8,4 % de la población vasca, estaría –si se tienen en cuenta únicamente sus ingresos propios y los que se obtienen de los sistemas estatales de protección social– en situación de pobreza real si no existiera la RGI. Tras su percepción, esas tasas de pobreza se reducen en un tercio (un 33,3 % la tasa de pobreza real, en el citado año) y, sobre todo, se reduce drásticamente la intensidad de la pobreza que padecen estas familias, es decir, la distancia entre los ingresos reales de la población beneficiaria y los umbrales económicos que definen la pobreza (un 76,2 % la intensidad de la pobreza real en el mismo periodo considerado).

Por otra parte, la ausencia de efectos adversos en términos de incentivos a la inactividad. De acuerdo con los estudios realizados, la RGI no retrasa o frena el acceso al empleo de quienes la perciben y, de hecho, las medidas de activación específicamente orientadas a este colectivo resultan efectivas para acelerar la transición de la prestación al empleo.

Efectivamente, los estudios realizados en torno a la RGI indican que, si bien la tasa mensual media de acceso a un empleo de quienes están percibiendo la RGI es del 3 %, frente al 9 % del resto de las personas desempleadas, estas diferencias desaparecen cuando se compara la evolución de personas perceptoras y no perceptoras de la RGI que tienen las mismas características personales (edad, sexo, formación, duración del desempleo, cargas familiares, etcétera). Esto es, a igual nivel educativo o duración del desempleo, la tasa media mensual de salida al empleo es la misma para todas las personas desempleadas, independientemente de que perciban o no la RGI. En conclusión, la RGI, además de reducir la pobreza y por tanto favorecer la cohesión social, no reduce la tasa de salida hacia un empleo.

Los mismos estudios ponen de manifiesto, por otra parte, que la participación en programas de activación de las personas perceptoras de la RGI incrementa las posibilidades de acceder a un empleo, teniendo en cuenta sus características personales. La intervención o política activa que más aumenta la salida hacia un empleo para el colectivo RGI es, sin duda, la formación. Un individuo que acude a cursos de formación incrementa su probabilidad de salida en tres puntos porcentuales, lo que supone duplicar sus posibilidades de empleabilidad.

Puede, por tanto, decirse que el modelo vasco de garantía de ingresos ha sido capaz de prevenir y contener el crecimiento de la pobreza y de la desigualdad en Euskadi, sin comprometer la competitividad y la capacidad de generación de empleo de la economía vasca y sin generar un efecto adicional de atracción de población en situación de necesidad. La política de garantía de ingresos ha permitido, en este sentido, que el proceso de movilidad descendente que ha afectado a Euskadi durante la crisis no se tradujera en un sustancial incremento de las situaciones más graves de pobreza. Lejos de haber comprometido el futuro de Euskadi, el sistema vasco de prestaciones es uno de los factores que explican la mejor posición socioeconómica comparada de la comunidad vasca y su capacidad para seguir avanzando hacia el bienestar.

En ese sentido, los datos de la Encuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales (EPDS) ponen de manifiesto que, a pesar del deterioro de la situación socioeconómica derivada del impacto diferencial de la crisis en los países del sur de Europa, la tasa de pobreza grave de la Comunidad Autónoma de Euskadi se mantiene en 2020 por debajo de las correspondientes a la Unión Europea y a los 18 países del euro (6,1 % frente al 7 % en Europa).

En lo que se refiere a las situaciones de exclusión, el último informe sobre exclusión y desarrollo social en Euskadi realizado por la fundación Foessa pone de manifiesto que, en consonancia con su mayor gasto social y sus menores tasas de pobreza, desempleo y desigualdad, las tasas de exclusión son en Euskadi más bajas que en el conjunto de España. Efectivamente, Euskadi se ubica, junto a las demás comunidades del centro norte y la cornisa cantábrica, entre las comunidades con tasas de exclusión más bajas (56 % frente al 48,4 % de media en España). Además, el porcentaje de población en situación de integración plena es sensiblemente mayor y, de hecho, la Comunidad Autónoma de Euskadi es una de las comunidades autónomas que registra tasas más elevadas de integración plena.

Sin embargo, el crecimiento económico posterior a la crisis financiera de 2008 no ha impedido que la pobreza y la exclusión social crezcan en Euskadi. El efecto que explica el crecimiento de la pobreza incluso en tiempos de bonanza tiene que ver con el desigual incremento de los ingresos de los diferentes grupos de renta y con el consiguiente incremento de los umbrales de pobreza. En ese sentido, el último informe de la EPDS pone de manifiesto el incremento de todos los indicadores de desigualdad en Euskadi, debido al menor incremento de los ingresos de los grupos de menor renta. Entre 2008 y 2020, el 60 % más acomodado de la población vasca ha experimentado un incremento de sus ingresos, en términos de euros constantes, del 13 %. El 10 % más pobre, por el contrario, ha experimentado una reducción de sus ingresos del 9 %, que hubiera llegado al 21 % en ausencia de la RGI.

El propio crecimiento económico –al no repartirse de forma uniforme entre todos los grupos de renta– está en parte provocando el crecimiento de la pobreza, medida en términos relativos.

En términos más generales, el aumento del desempleo, el crecimiento en el número de las personas paradas de larga duración, la falta de recursos de las personas migrantes, la feminización del riesgo de exclusión, la discapacidad o la situación de las personas pensionistas con escasos recursos económicos son solo algunos ejemplos de los distintos factores que han contribuido al incremento del volumen de personas necesitadas de protección. En el contexto de un sistema que trata de apoyar a personas con bajos salarios, esta realidad se está viendo acentuada por el crecimiento de las formas más precarias de empleo, tanto en términos de contratación eventual como a tiempo parcial, que afectan de manera significativa a la población con menor cualificación.

III

Por otra parte, el panorama que acaba de describirse ha cambiado radicalmente como consecuencia de la crisis sociosanitaria y socioeconómica provocada por la pandemia de COVID-19. En efecto, la brusca caída de la actividad económica derivada de las medidas adoptadas para evitar la transmisión del virus ha tenido como consecuencia un notable incremento de las tasas generales de desempleo, una importante mortalidad empresarial y, sin duda, un incremento en las tasas de pobreza.

Tal y como pone de manifiesto la publicación del Consejo Económico y Social Vasco-Euskadiko Ekonomia eta Gizarte Arazoetarako Batzordea «Aproximación al impacto del COVID-19 en Euskadi», el impacto económico de esta crisis no tiene precedentes y ha provocado un shock internacional, tanto de oferta como de demanda, que ha generado un entorno de elevada incertidumbre. En lo que a Euskadi respecta, el estudio constata una contracción interanual en términos reales del PIB vasco de un 3,2 % en el primer trimestre de 2020 y de un 19,5 % en el segundo, y una significativa destrucción del tejido empresarial, con una pérdida entre febrero y septiembre de 2020 de 1.115 empresas inscritas en la Seguridad Social, a la que se añade una tasa de paro general del 10 % durante el tercer trimestre de 2020, con un peso de las personas paradas sobre el total de la demanda de empleo en septiembre de 2020 del 29,7 %.

Este fuerte impacto ha sido moderado por efecto de los expedientes de regulación temporal de empleo, que han permitido mantener, como apunta el estudio, la protección de las personas trabajadoras, facilitando la flexibilidad de las plantillas ante la incertidumbre sobre la paralización de la economía. Quizá esto explique, al menos en parte, que no se hayan apreciado cambios reseñables en el número de familias beneficiarias del Sistema de Garantía de Ingresos.

En cualquier caso, a la incertidumbre derivada de la crisis sociosanitaria y socioeconómica se añaden los cambios vinculados a la aprobación del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, que nace como prestación económica de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva, con el objetivo principal de garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica, rompiendo el vínculo entre ausencia estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo o social de las personas.

La aprobación del ingreso mínimo vital (IMV) obliga a replantear y a rediseñar el conjunto del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión por dos razones esenciales.

Por una parte, el IMV se plantea como una prestación «suelo», un mínimo común que ofrece la oportunidad de que el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión extienda su protección a todas aquellas personas domiciliadas en Euskadi que se hallen en situación de necesidad.

Por otra, en lo que se refiere a la gestión del IMV, la disposición adicional quinta de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital, prevé que, en razón de la especificidad que supone la existencia de haciendas forales, en relación con esta prestación, las comunidades autónomas de régimen foral asumirán, con referencia a su ámbito territorial, las funciones y servicios correspondientes que en esta ley se atribuyen al Instituto Nacional de la Seguridad Social, así como, en atención al sistema de financiación de dichas haciendas forales, el pago en los términos que se acuerde.

La transferencia de la gestión del IMV, que hará posible una gestión integrada del conjunto de las prestaciones económicas que conforman el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, y dará una mejor respuesta a las necesidades de la ciudadanía, se ha materializado con el Convenio para la asunción por la Comunidad Autónoma del País Vasco de la gestión de la prestación no contributiva del ingreso mínimo vital, vigente desde el 1 de abril de 2022.

Al mismo tiempo, la gestión autonómica de ambas prestaciones –y la necesidad de seguir desarrollando las políticas activas de empleo y los servicios sociales que las personas beneficiarias de estas prestaciones puedan requerir– obliga a un ajuste normativo, financiero y organizativo importante. Precisamente, buena parte de las disposiciones contenidas en esta ley está orientada a facilitar una gestión más eficiente, ágil y racional de un sistema conformado por una prestación de configuración estatal y otra genuinamente autonómica, con requisitos, obligaciones y criterios de acceso propios.

Esta ley busca, precisamente, adaptarse a la coyuntura que acaba de referirse.

Lo anterior hace preciso adecuar las medidas de protección social, de garantía de ingresos mínimos y de inclusión atendiendo a lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco y al amparo de su artículo 10, que atribuye a la Comunidad Autónoma de Euskadi la competencia exclusiva en el ámbito de la asistencia social, título competencial que legitima la aprobación de esta ley y en cuyo ámbito se inserta la totalidad de sus contenidos.

El objetivo es, por un lado, mejorar la cobertura y el acceso a las prestaciones económicas que ofrece el sistema de garantía de ingresos y, por otro, mejorar el acceso de la ciudadanía vasca con dificultades para desenvolverse en la vida laboral y social a servicios sociales y de empleo de calidad. Para ello, el principal fin de esta ley es adaptar el funcionamiento del conjunto del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión, y muy especialmente el de las prestaciones económicas que lo integran, a los profundos cambios que se han venido produciendo en el seno de la sociedad vasca desde la aprobación del marco normativo vigente.