Ley 4/2023, de 22 de marzo, de Derechos, Garantías y Protección Integral de la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid

LA PRESIDENTA DE LA COMUNIDAD DE MADRID

Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la siguiente ley, que yo, en nombre del Rey, promulgo.

PREÁMBULO

I

Hace veintisiete años, la Comunidad de Madrid aprobó la Ley 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia. Esta Ley, reconociendo a los niños como sujetos de pleno derecho, fue pionera entre las leyes autonómicas españolas, al incorporar este cambio de paradigma propiciado por la Convención de Derechos del Niño de Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1989. Además, la Ley desarrolló la importante reforma operada en el Código Civil y en la Ley de Enjuiciamiento Civil por la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, en materia de adopción, acogimiento familiar y otras formas de protección.

Sin embargo, en este cuarto de siglo, se han producido novedades tan importantes en materia de infancia y adolescencia tanto a nivel internacional como estatal, que urgía una reforma de la legislación autonómica madrileña que se adaptara a las mismas.

Así, en este tiempo, la Organización de las Naciones Unidas ha aprobado, entre otras, la Convención de Nueva York sobre los derechos de las personas con discapacidad de 13 de diciembre de 2006, ratificada por España, Convención que, desde una perspectiva de derechos, ha supuesto una profunda transformación en la respuesta que la sociedad y la legislación deben dar a las personas, también a los niños, que sufren algún tipo de discapacidad. Además, en el año 2000 se adoptaron dos Protocolos facultativos de la Convención de Derechos del niño ratificados por España: el relativo a la participación de niños en los conflictos armados, y el relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía. Finalmente, en 2011 se adoptó el Protocolo facultativo relativo a un procedimiento de Comunicaciones, ratificado por nuestro país en 2014. Son muy destacables, además, aunque con un valor jurídico distinto, las Observaciones Generales del Comité de Derechos del Niño y las Directrices de Naciones Unidas sobre modalidades alternativas de cuidado de los niños de 2009, especialmente relevantes en relación al sistema de protección.

Por su parte, el Consejo de Europa ha impulsado diversos convenios en este período que afectan a los niños, entre los que destacan tres ratificados por nuestro país; el Convenio europeo sobre el ejercicio de los derechos de los niños, hecho en Estrasburgo el 25 de enero de 1996, el Convenio para la protección de los niños contra la explotación y el abuso sexual, hecho en Lanzarote el 25 de octubre de 2007, y el Convenio en materia de adopción de menores hecho en Estrasburgo el 27 de noviembre de 2008. Son, además, muy relevantes, aunque con un valor jurídico diferente, las numerosas Recomendaciones del Consejo de Europa en materia de infancia tales como la R (87) 6 sobre familias de acogida, la R (98) 19, sobre la participación de los niños en la vida familiar y social, la R (2001) 16 sobre la protección de los niños contra la explotación sexual, la R (2005) 5 sobre los derechos de los niños que viven en residencias, la R (2011) 1 sobre los servicios sociales amigables para los niños y las familias; o la R (2012) 2 sobre la participación de niños y jóvenes menores de 18 años de edad. Es muy destacable, también, por incorporar las acciones fundamentales para los próximos años, la Estrategia del Consejo de Europa sobre derechos de los niños 2022-2027, recientemente aprobada.

Resultan también reseñables dos convenios impulsados por la Conferencia de La Haya de Derecho internacional privado ratificados por España y que inciden de forma importante en materia de infancia: el Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, de 29 de mayo de 1993, y el Convenio relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños, de 28 de mayo de 2010.

Finalmente, en el seno de la Unión Europea, además de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2011/93/UE, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y la explotación sexual de los menores y la pornografía infantil, y de algunos Reglamentos relevantes en la materia, la próxima Estrategia de la UE sobre derechos del niño marcará las políticas de los próximos años en seis grandes aspectos: la participación infantil, la garantía infantil europea frente a la pobreza infantil y la promoción de sociedades y sistemas educativos y sanitarios inclusivos y adaptados a los niños, la lucha frente a la violencia contra los niños y la protección de la infancia, un sistema judicial que defienda los derechos y las necesidades de los niños, su seguridad en el entorno digital, y el apoyo y protección a los niños de todo el mundo, también durante las crisis y los conflictos. En el contexto de esta Estrategia, el Consejo ha aprobado el 14 de junio de 2021, la Recomendación (UE) 2021/1004 por la que se establece una Garantía Infantil Europea.

Junto a estos relevantes instrumentos de las principales organizaciones internacionales, el legislador español en estos años también ha aprobado importantes normas en esta materia, tal y como se menciona en el apartado II de esta exposición de motivos.

Si la razón de ser esta Ley responde, en primer lugar, a la necesidad de adecuar el marco normativo madrileño a las nuevas normas internacionales y estatales señaladas, también dota a la Comunidad de Madrid de un marco jurídico adaptado a las nuevas necesidades y riesgos de la infancia y adolescencia. El legislador ha querido estar atento y dar respuesta a los desafíos que, en este primer cuarto del siglo XXI, se plantean a los niños, y que, tanto la sociedad, como especialmente las Administraciones públicas, deben afrontar para garantizar una protección integral.

Destacan, singularmente cuatro, en primer lugar, la violencia en sus múltiples formas, que se ceba en los más pequeños. Así, por ejemplo, según un estudio elaborado en noviembre de 2021 por el Observatorio contra la Violencia Doméstica y de Género del Consejo General del Poder Judicial sobre el centenar de sentencias dictadas en 2020 por el Tribunal Supremo en casos relacionados con delitos contra la libertad y la indemnidad sexual, se señala que en siete de cada diez casos la víctima era una niña o un niño. Esta Ley dedica todo un capítulo a la protección integral de la infancia y la adolescencia frente a la violencia, con previsiones novedosas en España.

En segundo lugar, el elevado número de niños que en España viven separados de sus familias en acogimiento residencial. El Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas recomendaba a España en 2018 que «acelere el proceso de desinstitucionalización, a fin de asegurar que la atención en centros de acogida se utilice como último recurso, y vele porque todos los centros de acogida restantes cumplan por lo menos unas normas de calidad mínimas». A pesar de lo que dispuso a este respecto la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, la tendencia ha sido el aumento del acogimiento residencial, a excepción del último año, cuyas cifras probablemente estén seriamente condicionadas por el contexto de pandemia en el que hemos vivido. Por ello, en toda España, y también en Madrid, es urgente acelerar la desinstitucionalización, potenciando las medidas preventivas eficaces y posibilitando medidas de protección familiar para los niños en situación de desamparo. Este es otro de los grandes objetivos de esta Ley, que apuesta por un cambio del modelo que ha primado hasta ahora y que está recogido en el Título II.

En tercer lugar, la equidad y la igualdad de oportunidades en el ejercicio de derechos de la infancia, fuertemente condicionadas por la pobreza infantil, fenómeno sobre el que han puesto el foco en los últimos años tanto el Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas como la UE. El Comité de Derechos del Niño en sus Observaciones de 2010 y 2018 a España, ha manifestado su preocupación sobre los índices de pobreza infantil en España, y así, en 2018, ha señalado: «El Comité está seriamente preocupado por el aumento de los indicadores nacionales medios de la exclusión social, la pobreza y la desigualdad, al mismo tiempo que la inversión en medidas de protección social relacionadas con los niños sigue siendo muy inferior a la media europea. También le preocupa la elevada proporción de personas que abandonan prematuramente la educación y la formación y el hecho de que casi una quinta parte del total de los alumnos de la escuela secundaria, particularmente los niños inmigrantes, las niñas romaníes y los niños en situación de pobreza, no lleguen a obtener el diploma de la enseñanza obligatoria». En el ámbito europeo, la Comisión, en el Informe emitido en febrero de 2020 con ocasión del semestre europeo, advierte que «el efecto global de las transferencias sociales (distintas de las pensiones) en la reducción de la pobreza infantil en España sigue siendo el menor de la UE». Si bien, reconoce que en 2019 se adoptaron medidas para luchar contra la pobreza infantil, «estas siguen sin guardar la debida proporción con la magnitud del problema». Por ello la Comisión Europea, ha incluido a España en su programa de Garantía infantil europea contra la pobreza desde sus primeras experiencias piloto. Para responder a este reto, la Ley contempla mecanismos y medidas de compensación de las desigualdades tendentes a asegurar el acceso a los derechos en igualdad de condiciones, así como ayudas a las familias para evitar que la pobreza termine generando, por no ser atajada a tiempo, otras situaciones que sean causa de separación.

En cuarto lugar, los riesgos y las oportunidades del entorno digital para los niños, como ha señalado el Comité de Derechos del niño en su última Observación general núm. 25 (2021) relativa a los derechos de los niños en relación con el entorno digital. Los Estados deben adoptar medidas legislativas, normativas y de otra índole habida cuenta de las oportunidades, los riesgos y los desafíos que plantean la promoción, el respeto, la protección y el ejercicio efectivo de todos los derechos de los niños en el entorno digital. La ley aborda esta cuestión en muy diversas normas y con carácter transversal.

En primer lugar, como derecho con carácter inclusivo para todos los niños, en las normas sobre salud con previsiones específicas sobre las adicciones a las tecnologías; en segundo lugar, en los capítulos sobre deberes de los niños y de protección integral frente a la violencia y los contenidos digitales que pueden dañarles, adoptando normas especiales para evitar el uso inadecuado de las tecnologías.

Esta ley, en fin, responde a una concepción holística de la protección a la infancia, protección que se concibe como integral, gradual, compartida y sostenible.

Integral, por el ámbito al que va destinada, buscando garantizar todos los derechos de la infancia, que permitan su completo desarrollo. Integral, también, por los medios utilizados para conseguir esta finalidad, que debe materializarse a través de políticas, planes, programas y acciones de las distintas Administraciones públicas, con la correspondiente asignación de recursos financieros, materiales y humanos.

Gradual, en el ejercicio de derechos y responsabilidades, porque no solo apuesta por la garantía y promoción de los derechos, sino también por todas las actuaciones de prevención y de protección frente a su vulneración en situaciones de riesgo o de desamparo. La prevención debe ser la primera y fundamental forma de intervenir en la protección a la infancia, y la protección ha de ser coherente con lo recogido en el artículo 39 de la Constitución española, por cuanto, los poderes públicos tienen una obligación positiva de protección jurídica, social y económica a las familias, para que puedan cumplir con sus obligaciones de cuidado de sus hijos. Así, en situaciones de riesgo, se intervendrá apoyando a la familia en el ejercicio de sus responsabilidades parentales, y solo en caso de desamparo se decretará la separación como última medida, y se garantizará al niño una medida alternativa de protección familiar.

Compartida, siendo las distintas Administraciones públicas las garantes de los derechos de la infancia, se prevé la colaboración y coordinación con las entidades del tercer sector de acción social definidas en el artículo 2 de la Ley 43/2015,de 9 de octubre, del Tercer Sector de Acción Social, creando, en su caso, espacios de cooperación como los Consejos Locales de Derechos de la Infancia y a la Adolescencia y el Observatorio de la Infancia y la Adolescencia, así como espacios de participación de los propios niños, como el Consejo Autonómico de Participación de la Infancia y la Adolescencia y las Comisiones de Participación de la infancia y la Adolescencia garantizando el ejercicio efectivo del derecho por parte de los niños.

Sostenible, tal y como señala la Observación General n.º 5, del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas, relativa a las medidas generales de aplicación de la Convención de Derechos del Niño, lo que supone una planificación realista, garantizando la sostenibilidad de las medidas adoptadas en el tiempo, al objeto de dar efectividad a los derechos de los niños. A modo de ejemplo, esta protección sostenible se traduce en la supervisión de las medidas que se han adoptado por el sistema de protección, señalando plazos de revisión y duración máxima de las mismas. Sostenible, también, en todas las disposiciones que prevén medidas para evitar que la exclusión social, la pobreza y la desigualdad infantil impidan el ejercicio de los derechos de la infancia, el derecho al buen trato y la prohibición de toda forma de violencia como criterio de actuación positiva, tanto de las instituciones públicas y privadas como de las familias.

II

Como principio rector de la política social y económica, la Constitución española establece, entre otras cuestiones, en su artículo 39, que los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia, incidiendo en la protección integral de los hijos, iguales estos ante la ley con independencia de su filiación, y de las madres, cualquiera que sea su estado civil. Asimismo, en su último apartado señala que los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos. En el ejercicio de sus competencias al respecto, así como en otras, conexas, el Estado ha promulgado, entre otras, las siguientes leyes:

– Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

– Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

– Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

– Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio de protección integral a la infancia y adolescencia frente a la violencia.

La presente ley se dicta en el ejercicio de las competencias asumidas por la Comunidad de Madrid en la Ley Orgánica, 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, de conformidad con lo previsto en el artículo 148.1.1.ª y 20.ª de la Constitución española, que permite a las comunidades autónomas asumir competencias, entre otras, en materia de organización de sus instituciones de autogobierne y de asistencia social, con pleno respeto a las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación penal, procesal y civil, reconocidas en el artículo 149.1.6.ª y 8.ª de la Constitución Española.

Concretamente, el artículo 26.1.1 de dicho Estatuto de Autonomía le atribuye competencias exclusivas en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno; el artículo 26.1.3 el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia; el artículo 26.1.23 la promoción y ayuda a grupos sociales necesitados de especial atención, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación y el artículo 26.1.24 la protección y tutela de menores y el desarrollo de políticas de promoción integral de la juventud. Asimismo, en el marco de la legislación básica del Estado, el artículo 27.1 y 2 del Estatuto de Autonomía atribuyen a la Comunidad de Madrid competencias para el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución en materia de régimen local y régimen jurídico de la Administración pública de la Comunidad de Madrid y los entes públicos dependientes de ella.

Mediante el Real Decreto 1095/1984, de 29 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de protección de menores, se traspasaron a la Comunidad de Madrid, dentro de su ámbito territorial, las funciones en materia de protección y tutela de menores, inspección, vigilancia, promoción fomento y coordinación de los organismos y servicios de protección de menores.

A partir de una concepción holística de la protección a la infancia, la regulación contemplada en esta ley comprende necesariamente, además de los referidos a la protección y tutela de menores stricto sensu, aspectos muy diversos que inciden en otros ámbitos competenciales de la Comunidad de Madrid, en concreto educación, sanidad, consumo y publicidad recogidos respectivamente en los artículos 29, 27.4 y 5, 27.10 y 26.1.12 del Estatuto de Autonomía.

Al mismo tiempo, el artículo 7 del Estatuto de Autonomía, además de reconocer a los ciudadanos de Madrid como titulares de los derechos y deberes fundamentales establecidos en la Constitución, señala que los poderes públicos madrileños asumen, en el marco de sus competencias, entre otros principios rectores de su política, la promoción de las condiciones necesarias para el libre ejercicio delos derechos y libertades de los ciudadanos y la igualdad de los individuos y los grupos en que se integran, la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

Por otra parte, la ley se ajusta a la Ley Orgánica 11/1996, de 15 de enero, y al Código Civil, y a la adaptación normativa ordenada en la disposición final vigésima segunda de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio.

Se adecúa, asimismo, a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia en los términos del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Así, los principios de necesidad y eficacia quedan justificados por el interés general de esta norma, que regula la atención y protección de la infancia y la adolescencia de acuerdo con las últimas reformas legislativas, siendo este instrumento el único y más adecuado para garantizar la consecución de los fines que persigue: garantizar el ejercicio pleno de los derechos reconocidos a los niños; adaptar el sistema de protección; incluir los nuevos órganos dedicados a los derechos y a la participación de la infancia; y el establecimiento de un régimen sancionador.

Esta norma atiende al principio de proporcionalidad, siendo el instrumento regulatorio adecuado.