Ley 6/2023, de 30 de marzo, de Archivos y Documentos de la Comunidad de Madrid

LA PRESIDENTA DE LA COMUNIDAD DE MADRID

Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la presente ley, que yo, en nombre del Rey, promulgo.

PREÁMBULO

I

El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, establece en su artículo 26.1.18 y 19 que la Comunidad de Madrid tiene competencia exclusiva en las materias de: archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas, conservatorios de música y danza, centros dramáticos y de bellas artes, y demás centros de depósito cultural o colecciones de análoga naturaleza de interés para la Comunidad de Madrid, que no sean de titularidad estatal; y en las de patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico y científico de interés para la Comunidad de Madrid, sin perjuicio de la competencia del Estado para la defensa de los mismos contra la exportación y la expoliación. Asimismo, en su artículo 28.1.6, atribuye a la Comunidad de Madrid la ejecución de la legislación de la Administración General del Estado en materia de museos, archivos, bibliotecas y otras colecciones de naturaleza análoga de titularidad estatal cuya gestión directa no se reserve la Administración General del Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.28.a de la Constitución Española, así como sobre los archivos y colecciones documentales de naturaleza análoga que no fueran de titularidad estatal. De esta manera y en virtud de lo establecido en el Estatuto de Autonomía, se transfirieron las competencias citadas en materia de archivos por el Real Decreto 680/1985, de 19 de abril, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de cultura.

Asimismo, en materia de derecho de acceso a la información, la Comunidad de Madrid tiene atribuidas por su Estatuto de Autonomía las siguientes competencias: en el artículo 26.1.1, exclusivas en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno; en el artículo 26.1.3, exclusivas en cuanto al procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia; y en los apartados 1 y 2 del artículo 27, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de régimen local y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad de Madrid y los entes públicos dependientes de ella.

Al mismo tiempo, el artículo 7 del Estatuto de Autonomía, además de reconocer a los ciudadanos de Madrid como titulares de los derechos y deberes fundamentales establecidos en la Constitución Española, establece que los poderes públicos madrileños asumen, en el marco de sus competencias, entre otros principios rectores de su política: la promoción de las condiciones necesarias para el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y la igualdad de los individuos y los grupos en que se integran. De esta manera y en virtud de lo establecido en el Estatuto de Autonomía, se aprobó la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, la cual, en el apartado 2 de su Disposición Adicional Primera, establece que se regirán por su normativa específica, y por dicha ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.

En este sentido, los poderes públicos asegurarán y garantizarán que los distintos profesionales que tengan encomendado el trabajo en archivos conozcan los postulados relacionados con los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos en la legislación nacional e internacional.

De acuerdo con el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, la Asamblea de Madrid aprobó la Ley 4/1993, de 21 de abril, de Archivos y Patrimonio Documental de la Comunidad de Madrid. Al amparo de la citada norma, por el Decreto 217/2003, de 16 de octubre, del Consejo de Gobierno, se aprobó el Reglamento de composición, organización y funcionamiento del Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid.

El amplio período de vigencia de la Ley 4/1993, de 21 de abril, ha permitido, entre otras cuestiones, la multiplicación del número de los archivos creados o gestionados por la Administración de la Comunidad de Madrid. Entre ellos, hay que destacar la recepción de la gestión de los archivos de los órganos judiciales por el Real Decreto 600/2002, de 1 de julio, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia. Fruto de este traspaso de competencias en materia de Justicia, tampoco se puede olvidar que, al amparo de lo previsto en el Real Decreto 937/2003, de 18 de julio, de modernización de los archivos judiciales, se han puesto en marcha: la Junta de Expurgo de la Documentación Judicial de la Comunidad de Madrid, regulada por la Orden de 10 de julio de 2012, de la Consejera de Presidencia y Justicia; y el Archivo Judicial Territorial de la Comunidad de Madrid, regulado por la Orden 2623/2015, de 24 de noviembre, del Consejero de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno.

Tampoco se debe olvidar la aspiración de la Comunidad de Madrid, manifestada por su Parlamento en 2009, a la creación por parte de la Administración General del Estado del Archivo Histórico Provincial de Madrid, en el cual se integraría el Archivo Histórico de Protocolos de Madrid, de titularidad estatal y gestión transferida a nuestra Región, que constituye, sin duda, una de las joyas de nuestro patrimonio documental, pues en él se conservan las escrituras centenarias producidas por escribanos públicos y notarios en Madrid y en legaciones o embajadas españolas en el exterior desde el siglo XVI. Se trata, pues, de una deuda histórica con Madrid, ya que es prácticamente la única Comunidad Autónoma uniprovincial que carece de archivo histórico provincial. En el resto de las provincias, la Administración General del Estado ha ido creando archivos históricos provinciales desde 1931 y les ha dotado de edificios, equipamientos y medios materiales y humanos adecuados para su función.

Desde la entrada en vigor de la Ley 4/1993, de 21 de abril, la articulación del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid ha permitido que se hayan podido llevar a la práctica políticas archivísticas concretas en el ámbito madrileño, como han sido: la puesta en marcha del Consejo de Archivos de la Comunidad de Madrid, regulado por el Decreto 217/2003, de 16 de octubre, del Consejo de Gobierno; o la continuación de las líneas de ayuda a los archivos de las Entidades Locales madrileñas ya iniciadas anteriormente, así como el establecimiento de otras nuevas destinadas a archivos de entidades privadas sin ánimo de lucro.

II

Como ya se ha indicado, el Estatuto de Autonomía atribuye en su artículo 26.1 competencias exclusivas a la Comunidad de Madrid en materia de archivos de su titularidad y de promoción y difusión de su patrimonio histórico, así como competencias ejecutivas sobre archivos de titularidad estatal cuya gestión no se reserve el Estado. Y ello dentro de un contexto legal general que ha supuesto la publicación de disposiciones que, sin ser específicamente archivísticas, tienen una extraordinaria influencia en este ámbito, como pueden ser: la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español; la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, incluida su modificación por la Ley 18/2015, de 9 de julio; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; o la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Por todo ello, se hace necesaria la adecuación de la norma vigente al nuevo marco jurídico autonómico, estatal y europeo.

Del mismo modo, la Administración de la Comunidad de Madrid ha conocido una fuerte evolución, asistiendo a un importante incremento de sus funciones, de sus organismos y de sus infraestructuras, que ha supuesto la aparición de nuevos procedimientos y nuevas formas de tramitación administrativa. Igualmente, se han desarrollado y democratizado los servicios públicos, articulando otras formas de relación más transparentes y participativas entre el sector público y la sociedad: una sociedad que manifiesta de manera creciente y decidida nuevas demandas de información.

En este proceso evolutivo, no cabe olvidar la auténtica revolución producida en el ámbito de las tecnologías de la información y de la comunicación, que ha alterado profunda y definitivamente la gestión del conocimiento, con un claro reflejo en el mundo de la Administración y, consecuentemente, de los archivos. En este contexto, la Comunidad de Madrid está inmersa en un necesario proceso de adaptación a las principales tendencias en el ámbito de la Sociedad de la Información y del Conocimiento que se plasma en su decidido compromiso con la innovación científica y técnica. Ello está posibilitando una mejora en la calidad de los servicios, en la atención a los ciudadanos y en el acceso a la información a través de la promoción e implantación de los procedimientos telemáticos que configuran la Administración electrónica madrileña. Ante la implantación de la Administración electrónica y la paulatina desaparición del soporte papel, la gestión de los archivos adquiere una dimensión estratégica para la actuación administrativa y se convierte en un factor crítico para la propia pervivencia de sus documentos. Este desarrollo ha incorporado nuevos paradigmas: sistemas tradicionales en convivencia con sistemas mixtos o híbridos de gestión administrativa, a base de documentos en papel y documentos electrónicos, junto a sistemas plenamente digitales. Así pues, la visión tradicional de la función archivística como servicio final debe dar paso a otra que la conciba como una actividad de gestión anticipada que comienza por la propia definición del documento electrónico para abarcar también la organización y la conservación de soportes y medios de registro poco estables en el tiempo. En este sentido, la aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público supone una mayor obligación para el conjunto de las Administraciones Públicas españolas al establecer como procedimiento base de referencia el electrónico, así como la obligatoriedad para cada Administración Pública de mantener un archivo electrónico único.

Todo ello enlaza con la compleja naturaleza y dimensión de los archivos, que, al contrario que otras instituciones estrictamente culturales, no están sólo al servicio de la promoción y difusión de la cultura. De un lado, tal y como viene defendiendo la mejor doctrina archivística, los archivos están llamados a constituir elementos clave de la gestión administrativa, como instrumentos cuya correcta regulación resulta esencial para la gestión de la información administrativa. De otro lado, en una sociedad democrática avanzada, el acceso a la información y a los documentos es un auténtico derecho de los ciudadanos en cuya satisfacción los archivos están llamados a jugar un papel fundamental y al que no es ajena la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, por parte del Estado, y, más recientemente, la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid.

Se trata, en consecuencia: de dar respuesta a las actuales necesidades archivísticas derivadas de la propia evolución de la actividad de las organizaciones públicas producida de forma paulatina y desarrollada en diversas fases; y de armonizar y normalizar las tareas en los diferentes niveles de dichas organizaciones.

Asimismo, no se puede olvidar que el incremento exponencial en la producción de documentos por parte de las Administraciones Públicas supone un reto que se debe afrontar para conservar aquella parte de los documentos producidos por los organismos públicos susceptible de conservación permanente por haber alcanzado unos valores que así lo acrediten. De esta manera, por una parte, en la fase de tramitación o de continua utilización y consulta administrativa de los documentos durante su ciclo de vida, la adecuada gestión de los mismos resulta clave para la organización interna y para la actividad externa de la Administración, al servicio de los derechos de los ciudadanos. Por otra, una vez finalizada esta fase de tramitación o de continua utilización y consulta administrativas, la dimensión cultural adquiere progresiva preponderancia.

Otro factor que debe destacarse es la progresiva implantación de una política activa y comprometida en materia de patrimonio histórico, cuya plasmación más reciente son los avances que, en materia de protección del patrimonio histórico y cultural, se han producido en las normativas sectoriales desarrolladas tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas.

III

Superado el entorno en el que surgió la Ley 4/1993, de 21 de abril, y culminadas ya dos décadas del siglo XXI, se hace necesaria la redacción de un nuevo texto legal que dé respuesta a las necesidades actuales, imponiéndose una revisión a fondo de los planteamientos que inspiraron aquélla. Los ejes fundamentales sobre los que gira tanto el articulado de la ley, como sus líneas inspiradoras, son: la nueva concepción del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid como sistema archivístico público conformado por archivos y Subsistemas de Archivos homogéneos; la articulación de los archivos privados dentro del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid a través de su pertenencia voluntaria, pero incentivada, a la Red de Archivos de Uso Público de la Comunidad de Madrid; la configuración de los órganos colegiados del Sistema de Archivos de la Comunidad de Madrid como elementos clave del mismo y con importantes atribuciones y competencias; la protección, custodia y difusión de los documentos de titularidad pública y del Patrimonio Documental Madrileño; la organización del servicio público de los archivos; la regulación del derecho de acceso a los documentos, fundamentalmente en lo que respecta a los de titularidad pública, en la línea de las bases establecidas por la reciente normativa estatal y de la Comunidad de Madrid en materia de acceso a la información pública; y la consideración de la gestión documental, con especial incidencia en la gestión de los documentos electrónicos, como el conjunto de funciones y procesos reglados archivísticos que, aplicados con carácter transversal a lo largo del ciclo de vida de los documentos, garantizan el acceso y uso de los documentos de titularidad pública y la correcta configuración del Patrimonio Documental Madrileño.

En primer lugar, se trata con mayor precisión el concepto de documento y, especialmente, de documento de titularidad pública, así como el de Patrimonio Documental Madrileño. Los documentos de titularidad pública, en el contexto de esta ley, en atención a su régimen jurídico específico y diferenciado del que afecta al Patrimonio Documental Madrileño en su conjunto y a su singularidad y relevancia como garantes de derechos y deberes para con los ciudadanos, se abordan asentando de manera definitiva su condición de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables; al tiempo que se dispone, a efectos de su validez, sobre su autenticidad, su inalterabilidad, su conservación, su custodia y el traspaso de ésta.

Asimismo, se reformula el concepto tradicional de Patrimonio Documental Madrileño, basado en la antigüedad y la institución productora de los documentos, para ser solamente considerados aquellos que hayan sido dictaminados como de conservación permanente o que posean un interés para la Comunidad de Madrid, estableciéndose, no obstante, un régimen provisional de protección para todos aquellos documentos que no han sido declarados como constitutivos del Patrimonio Documental Madrileño. Además, se definen los instrumentos que permitirán su salvaguarda y la aplicación de una adecuada tutela jurídica.

En segundo lugar, se articula la protección y tutela del Patrimonio Documental Madrileño a través del régimen jurídico y los instrumentos establecidos en la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid, abundando más, si cabe, en su consideración de bienes patrimoniales que identifican la cultura y la sociedad madrileñas. A tal fin, se dispone la posibilidad de inscripción de los documentos constitutivos del Patrimonio Documental Madrileño en el Registro de los Bienes de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid, en razón de la relevancia y singularidad de los documentos y archivos inscritos. En este sentido, hay que reseñar el contenido de la Disposición Adicional Segunda, que, por imperio de esta ley, incorpora a dicho Registro, como bienes de interés patrimonial, los documentos de conservación permanente custodiados en el Archivo Regional de la Comunidad de Madrid y en el Archivo Histórico de Protocolos de Madrid. Tal disposición se pone en relación con la declaración de Bien de Interés Cultural que ya hiciera la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, en su artículo 60, para los inmuebles destinados a archivos de titularidad estatal y de los bienes muebles del Patrimonio Histórico Español en ellos contenidos.

Asimismo, se ha establecido un nuevo instrumento de protección y tutela, el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental Madrileño, que posibilita: por un lado, la identificación de los documentos de titularidad privada, que, sin alcanzar la antigüedad establecida para su consideración patrimonial genérica, permitirá, por reconocimiento de sus valores intrínsecos, considerarlos parte integrante de dicho Patrimonio Documental; por otro, la existencia de un tercer nivel de protección para los documentos, tanto de titularidad pública como de titularidad privada, que se añade a aquellos niveles de que gozan los bienes inscritos en el Registro de Bienes de Interés Cultural de la Comunidad de Madrid o en el Registro de los Bienes de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid de acuerdo con lo establecido en la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid.

En tercer lugar, hay que destacar que la estructura dada permite disponer de distintos regímenes jurídicos diferenciados para los documentos de titularidad pública, el Patrimonio Documental Madrileño y los documentos y fondos documentales inscritos en el Registro de Bienes de Interés Cultural de la Comunidad de Madrid o en el Registro de los Bienes de Interés Patrimonial de la Comunidad de Madrid, pudiendo con ello establecer la diversidad coherente de deberes y obligaciones y sus consecuentes infracciones y sanciones administrativas.

Asimismo, los archivos públicos son concebidos, ante todo, como instituciones al servicio de los ciudadanos y garantes de sus derechos en desarrollo de los valores democráticos y de transparencia en la gestión pública. La ley pretende, pues, plasmar la profunda transformación que la imagen social del archivo ha experimentado a lo largo de los últimos años, pasando de ser visto únicamente como la institución cultural que custodia los documentos históricos a adquirir un papel como elemento clave en la gestión de la información en el ámbito del sector público, que garantiza su transparencia y eficacia, y como pieza fundamental en la configuración de la memoria colectiva de la sociedad.