Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed: Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de la Función Pública de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Por medio de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, se configuró por primera vez, en el incipiente Estado de las autonomías, la función pública propia de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Dicha ley pertenece a la categoría de las llamadas leyes institucionales, siendo pieza esencial en la consolidación de nuestras instituciones, como reflejo de la potestad de autoorganización, todo ello de acuerdo con los mínimos homogeneizadores fijados por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, cuyo conjunto de bases era profundamente respetuoso con el ámbito estatutario.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone en su artículo 76 que corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de función pública y personal al servicio de la Administración, respetando el principio de autonomía local, la competencia exclusiva sobre la planificación, organización general, la formación y la acción social de su función pública en todos los sectores materiales de prestación de los servicios públicos de la Comunidad Autónoma; la competencia compartida sobre el régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones andaluzas, y la competencia exclusiva, en materia de personal laboral, sobre la adaptación a las necesidades derivadas de la organización administrativa y sobre la formación de este personal. Asimismo, de acuerdo con su artículo 136, la ley regulará el Estatuto del personal funcionario público de la Administración de la Junta de Andalucía y el acceso al empleo público de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, y establecerá un órgano administrativo de la función pública resolutorio de los recursos que se interpongan sobre esta materia. Respecto a la enseñanza no universitaria, en su artículo 52 determina que corresponde a la Comunidad Autónoma, como competencia compartida, la ordenación del sector y de la actividad docente, la adquisición y pérdida de la condición de personal funcionario docente de la Administración educativa, el desarrollo de sus derechos y deberes básicos, así como la política de personal al servicio de la Administración educativa. En cuanto a la enseñanza universitaria, en su artículo 53 otorga a la Comunidad Autónoma competencias compartidas sobre la regulación del régimen del profesorado docente e investigador contratado y funcionario. Por lo que se refiere al personal estatutario, en su artículo 55 establece que la Comunidad Autónoma tiene la competencia compartida sobre el régimen estatutario y la formación del personal que presta servicios en el sistema sanitario público, así como la formación sanitaria especializada y la investigación científica en materia sanitaria. Y respecto del personal de la Administración de Justicia competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, determina en su artículo 147 que tiene la competencia ejecutiva y de gestión.

El ejercicio de la competencia autonómica ha de respetar la normativa básica dictada al amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución, constituida esencialmente por el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, cuya exposición de motivos declaraba que el régimen de la función pública no puede configurarse hoy sobre la base de un sistema homogéneo que tenga como modelo único de referencia a la Administración del Estado, sino que, por el contrario, cada Administración debe poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de coordinación consiguientes. La regulación estatal de carácter básico deja así un amplio margen de regulación a las Comunidades Autónomas para ordenar la función pública.

La ley pretende la introducción de elementos de modernización, dinamización y buena gobernanza en la gestión de los recursos humanos, ya que después de más de treinta y seis años desde la aprobación de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, se han producido profundos cambios en la realidad social, económica y política de Andalucía que aconsejan disponer de un nuevo instrumento legal actualizado de la función pública, capaz de adaptarse a las nuevas exigencias de la sociedad andaluza, contribuyendo a su progreso y desarrollo. Esta ley es el resultado de un complejo proceso de estudio y participación de los diversos sectores de la Comunidad Autónoma implicados en esta materia, que aprovecha la experiencia adquirida en la aplicación de dicha Ley 6/1985, de 28 de noviembre, y que pretende constituir un instrumento de modernización para lograr un empleo público de calidad, cualificado, eficiente y comprometido con la realidad social y las exigencias y anhelos actuales, todo ello con el objetivo último de favorecer la excelencia en la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía en una administración del siglo XXI.

Esta nueva regulación tiene como finalidad la mejora en la sistematización y ordenación de la función pública andaluza, actualizando y adaptando su régimen legal a las distintas modificaciones normativas operadas en los últimos tiempos, aglutinando en un texto único la fragmentada regulación actual, articulándose, en suma, como un elemento ágil y modernizador en la gestión de los recursos humanos. Con una perspectiva global y más completa, establece, de manera novedosa, una regulación con rango legal en amplios sectores de la función pública andaluza en los que no existe regulación propia, ya que el articulado de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, no aborda algunas materias específicas como las situaciones administrativas, la formación, el régimen de Seguridad Social, las reglas relativas a la negociación colectiva, representación y participación, o el régimen disciplinario, parcelas en las que, hasta ahora, se ha venido aplicando el derecho estatal.

De acuerdo con ello, los objetivos prioritarios de esta norma son los siguientes:

En definitiva, la nueva regulación de la función pública andaluza sale al paso de las demandas de un nuevo tiempo, con mayor grado de sensibilización con las diversas realidades sociales que nos ha tocado vivir, destacadamente a partir de estos dos últimos años. Para ello, teniendo en cuenta la transversalidad de los principios de atención a las personas con discapacidad y de igualdad de género, y en el marco de la Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, y la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía, respectivamente, implementa factores de progreso a través de la corrección de situaciones de desigualdad, así como también propicia una integración real de la mujer en la función pública andaluza, garantizando su presencia efectiva en los diferentes sectores y ámbitos de actuación a los que se extiende. Asimismo, se aprobarán planes de igualdad con el fin de promover la no discriminación en todas sus facetas, para garantizar la igualdad efectiva de trato y oportunidades entre hombres y mujeres.

II

La ley se estructura en 182 artículos, distribuidos en trece títulos, cuarenta y una disposiciones adicionales, trece disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El título I contiene las disposiciones generales de la ley, estableciendo su objeto, ámbito de aplicación y principios de actuación.

En su capítulo I la ley dispone un marco amplio y común para el empleo público de todas las Administraciones públicas a las que se extienden las competencias normativas de la Comunidad Autónoma. De este modo, con distinto alcance, que se determina en cada caso concreto, es de aplicación al personal de las diferentes Administraciones públicas de Andalucía, incluyendo al personal de la Administración de la Junta de Andalucía, al personal estatutario del Servicio Andaluz de Salud, al personal de la Administración de Justicia competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al personal de las Universidades públicas de Andalucía, al personal eventual y al personal investigador. Y, en cuanto a los principios de actuación, la ley incluye también, entre otros, los de buena administración, conciliación, atracción, desarrollo y retención del talento humano, garantía de la validez predictiva de los procesos de selección y promoción profesional, adecuación de la formación a las competencias requeridas para el desempeño del puesto de trabajo y su proyección sobre la carrera profesional, transparencia y regulación del conflicto de intereses.

En el capítulo II de este título se incluyen las atribuciones orgánicas en materia de empleo público, tanto del Consejo de Gobierno como de las personas titulares de las distintas Consejerías, estableciendo el reparto competencial de forma equilibrada y coherente con el correspondiente ámbito funcional de cada uno de estos órganos, completando los vacíos normativos existentes en concretas materias y logrando mayor agilidad en determinados procedimientos. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de que otras normas, ya sean leyes especiales o disposiciones reglamentarias, puedan perfilar y ampliar dicho ámbito competencial.

Y en el capítulo III se regula la clasificación y definición del personal al servicio de la Administración pública, que podrá ser personal funcionario de carrera, personal funcionario interino, personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal, y personal eventual. Una novedad esencial de la ley es la regulación en este título de las funciones que corresponden a las diferentes clases de personal empleado público. Por primera vez se incluye en una norma andaluza reguladora con carácter general de la función pública la identificación de las actuaciones administrativas que implican participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales, a cuyo efecto se determinan las que serán desempeñadas exclusivamente por personal funcionario. Así, la ley delimita las funciones que se reservan al personal funcionario público y las que puede realizar el personal laboral. Se parte de las determinaciones establecidas en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que remite a sus leyes de desarrollo la concreción de lo que se entienda por «ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones públicas». En la presente ley se opta por interpretar esa previsión de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con la reserva de puestos a las personas nacionales de los Estados miembros, considerando que se trata de las actuaciones administrativas obligatorias para las personas destinatarias de las mismas, que permitan exigir su acatamiento en caso de incumplimiento. Sin perjuicio de ello, se establece una serie de funciones que, en todo caso, quedan reservadas a personal funcionario público, estén o no comprendidas en la delimitación anterior. Y también se relacionan, para mayor seguridad jurídica, las funciones que pueden ser desempeñadas por el personal laboral, en línea con lo que se ha establecido para el empleo público en la legislación del Estado y de otras Comunidades Autónomas. Por otra parte, y de acuerdo con la jurisprudencia en la materia, se puntualiza que la reserva de funciones a personal funcionario público se establece sin perjuicio de que pueda encontrarse asistido en su labor para la realización de actuaciones preparatorias, de carácter material, técnico o auxiliar, que no constituyan actos administrativos de cualquier naturaleza. Las relaciones de puestos de trabajo o instrumentos equivalentes de ordenación de recursos humanos descenderán al nivel de detalle para identificar la clase de personal empleado público que puede desempeñar cada uno de los puestos de trabajo.

El título II regula la dirección pública profesional, que está formada por un conjunto de personas que son claves para el buen funcionamiento de la Administración. Por una parte, canalizan las relaciones entre el espacio político y el espacio administrativo y, por otra, movilizan a las personas que integran este espacio administrativo. Por tanto, constituyen un elemento esencial para que la Administración cumpla sus funciones al servicio del bien común y de la ciudadanía, y, para su mejor funcionamiento, es preciso profesionalizar este sistema.

En este título se regulan los elementos esenciales de la dirección pública profesional, para conseguir esa profesionalización, en aras del mejor funcionamiento de la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales. Se determina, por primera vez en Andalucía, quiénes son personal directivo público profesional, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y se establece una relación de puestos de dirección. Son dos los tipos de puestos que ocupa el personal directivo público profesional: los puestos a desempeñar por personal directivo público profesional alto cargo, que son los que se determinan en la ley, y los puestos reservados a personal funcionario de carrera, personal estatutario fijo o laboral fijo. Dependerán directamente de los órganos que asuman la dirección política de cada nivel de Gobierno. Para todos ellos se definen su misión y las funciones directivas que tienen que desempeñar. Igualmente, se establece un régimen jurídico y retributivo que incluye los acuerdos de gestión, con los objetivos a cumplir, y la titulación exigida. La duración de su nombramiento se regulará en el Estatuto del personal directivo público profesional. Las retribuciones son variables en función de los resultados.

La selección del personal directivo público profesional se realiza en convocatoria pública y obedece a los principios de idoneidad, mérito, capacidad y publicidad, valorando significativamente experiencias profesionales y competencias técnicas y directivas. Se crea la Comisión independiente de selección de personal directivo público profesional para efectuar la selección. Las personas titulares de la Comisión se nombrarán por decreto del Consejo de Gobierno. La Comisión contará con los medios internos y externos adecuados, y los procesos de selección se basan en la verificación de condiciones personales y sistemas predictivos del comportamiento. Asimismo, la ley regula los nombramientos y ceses del personal directivo público profesional y establece un sistema periódico de evaluación del cumplimiento de los acuerdos de gestión. Los resultados de las evaluaciones determinan la continuidad en el puesto y la cuantía de la parte variable de sus retribuciones. El personal directivo público profesional debe dedicar un número mínimo de horas al año para su formación y desarrollo. Además, debe cumplir un código ético y de conducta, que se elaborará y mantendrá por una comisión de ética. Se aplicará la máxima transparencia en relación con la información sobre este personal, así como los procesos para su selección, nombramiento, evaluación del cumplimiento y cese.

El título III se dedica a regular los derechos, deberes, código de conducta e incompatibilidades, así como el régimen de la jornada de trabajo, horario, permisos y vacaciones.

En el capítulo I se regulan los derechos, tanto los individuales como los individuales ejercidos colectivamente; entre otros, los derechos individuales vinculados a la participación en la gestión pública, los relativos a la protección de las víctimas de violencia de género o en materia de conciliación de la vida profesional con la personal y familiar, o los referidos a la colaboración en acciones o medidas de cooperación internacional para el desarrollo.