Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, en el ámbito de la Abogacía General del Estado

Norma derogada, con efectos de 17 de octubre de 2024, por la disposición derogatoria única.1.a) del Real Decreto 1057/2024, de 15 de octubre. Ref. BOE-A-2024-21123#dd

I

La Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, se promulgó con el objetivo de dar una eficaz respuesta a la necesidad de instrumentar una asistencia jurídica al Estado acorde con los postulados de una Administración moderna, austera, eficaz y tributaria de un sometimiento pleno a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Para ello, la citada ley contiene, junto con unas mínimas normas organizativas, una regulación moderna y plenamente adaptada a la Constitución de las especialidades procesales del Estado y una unificación y clarificación de la normativa existente, remitiéndose el legislador a un ulterior desarrollo reglamentario necesario para que la ley alcanzara toda su virtualidad y eficacia.

En lo referente a la asistencia jurídica al Estado, este desarrollo reglamentario se produjo a través del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado. Esta disposición supuso un importante hito en la normativa reguladora de la asistencia jurídica del Estado, tanto en lo referente a los aspectos puramente organizativos de la estructura administrativa llamada a desempeñar esa función, como en los relativos a la forma en que tal asistencia había de desarrollarse en sus dos tradicionales facetas, consultiva y contenciosa: en todos ellos el reglamento realizó una importante labor de unificación, coordinación y actualización de una normativa hasta la fecha dispersa en un gran número de reales decretos dictados a lo largo de un dilatado periodo de tiempo.

Transcurridos casi veinte años desde la promulgación del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, resulta preciso proceder a la actualización de esta normativa, a fin de adecuarla a las siempre cambiantes circunstancias en las que la asistencia jurídica al Estado ha de desarrollarse y a las necesidades sentidas por los órganos y entidades en favor de los cuales los Abogados del Estado desempeñan sus funciones.

A estos efectos se ha considerado conveniente regular de forma separada aspectos que hasta la fecha venían siendo tratados de forma conjunta en los reglamentos que, sobre la materia que aquí nos ocupa, se han sucedido en el tiempo, a pesar de ser muy distinta su naturaleza jurídica y diferentes los trámites exigidos para la elaboración de la normativa relativa a unos y otros.

En efecto, en el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aprobado por Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, se abordaban cuestiones que han de ser calificadas como desarrollo y ejecución de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, por lo que las normas relativas a las mismas requieren el previo dictamen del Consejo de Estado. Es más, algunas de estas normas deben ser calificadas como normas procesales, por lo que su aprobación requiere adicionalmente el previo informe del Consejo General del Poder Judicial.

Pero junto a las anteriores también se abordaban cuestiones puramente administrativas, como las relativas a la estructura orgánica de la Abogacía del Estado, el desarrollo de la inspección de los servicios de la misma o disposiciones relativas a su personal, disposiciones que no pueden ser consideradas ejecución de la citada Ley 52/1997, de 27 de noviembre, ni tampoco normas procesales. Por ello resulta más correcto que sean reguladas en una distinta disposición general, tal como ya apuntó el Consejo de Estado en su Dictamen 14/2003, de 24 de julio, emitido precisamente en relación con el Proyecto de Real Decreto de aprobación del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado.

Pues bien, el Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Abogacía General del Estado, se regula la inspección de los servicios en su ámbito y se dictan normas sobre su personal, ha venido a regular estos aspectos, siendo el objeto del presente abordar la actualización de la normativa que regula la actuación de la Abogacía del Estado en los tradicionales ámbitos consultivo y contencioso, en desarrollo de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre.

II

En el capítulo I del real decreto se recogen las normas relativas al ejercicio de la función consultiva. Estas normas se han adaptado a la nueva organización de la Abogacía General del Estado y actualizado en lo necesario para acomodarse a las nuevas formas de funcionamiento de la Administración.

Destaca en este aspecto el artículo 10, que extiende la eficacia de los bastanteos de poderes realizados por una Abogacía del Estado en relación con órganos y ámbitos territoriales distintos de los considerados al realizar el bastanteo, en la medida en que el contenido y el alcance del poder bastanteado lo permitan.

III

En el capítulo II se agrupan las disposiciones referentes al desarrollo de la función contenciosa, tratándose en secciones sucesivas las normas generales y las especiales sobre la actuación procesal de los Abogados del Estado, sobre representación y defensa de autoridades, funcionarios y empleados públicos, sobre actuación procesal de la Abogacía del Estado ante el Tribunal Constitucional y sobre actuación procesal de la Abogacía del Estado ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

De entre las novedades que el real decreto incorpora, son merecedoras de una especial referencia las relativas a la disposición de la acción procesal, que tienen por objeto asegurar la efectiva defensa de los intereses públicos; la derivación judicial a mediación o a otros medios de solución de controversias; la defensa de funcionarios, cuya finalidad es la de evitar situaciones de conflictos de interés entre las partes representadas y defendidas por el Abogado del Estado; y las relativas a la tasación y cobro de las costas reconocidas en favor de las administraciones públicas, órganos constitucionales o entidades del sector público.

Además de lo anterior, se establece una nueva y completa regulación de la actuación del Abogado del Estado ante el Tribunal Constitucional y ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

IV

El capítulo III del real decreto, titulado «Asistencia Jurídica a los órganos constitucionales y entidades integrantes del sector público institucional estatal», agrupa las normas específicas relativas a la asistencia jurídica que la Abogacía General del Estado presta a entidades distintas de la Administración General del Estado.

La sección 1.ª de este capítulo contiene las disposiciones generales, entre las que merece la pena destacar la especial referencia a la asistencia jurídica a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que se justifica tanto por la especial carga de trabajo que esta asistencia supone para la Abogacía General del Estado, como por el hecho de que la indicada Agencia cuenta con su propio Servicio Jurídico, servido por Abogados del Estado, que ha de actuar bajo la superior coordinación de la Abogacía General y con sujeción al principio de unidad de doctrina.

También se regulan en esta sección los convenios para la prestación de asistencia jurídica y la forma en que ha de prestarse dicha asistencia en virtud de convenio.

La sección 2.ª del capítulo III aborda la forma de proceder en el caso de que se suscite una situación de conflicto de intereses entre dos entidades representadas por la Abogacía del Estado. En estas situaciones, la primera opción es la de intentar llegar a un acuerdo o solución extrajudicial de la controversia, evitando que llegue a plantearse un litigio ante un órgano judicial. Para el caso en que no sea posible alcanzar ese acuerdo, se prevén distintas formas de actuación en atención a cuál sea la naturaleza de la entidad representada y defendida por la Abogacía General del Estado y el origen, normativo o convencional, de esa postulación.

V

El real decreto responde a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia prescritos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La iniciativa normativa cumple con el principio de necesidad ya que está justificada por una razón de interés general, como es la mejora del funcionamiento de la Abogacía General del Estado, garantizándose de esta manera una mejor asistencia jurídica a las Administraciones y entes públicos a los que aquella sirve. Cumple igualmente con el principio de eficacia porque la aprobación del real decreto permite alcanzar esa solución, no existiendo otra alternativa para su consecución.

De acuerdo con el principio de proporcionalidad, este proyecto contiene la regulación imprescindible para conseguir los efectos pretendidos, esto es la mejora del funcionamiento de la Abogacía General del Estado.

Por lo que se refiere al principio de seguridad jurídica, la reforma propuesta es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, y genera un marco normativo estable.

El principio de transparencia ha regido a lo largo de todo el procedimiento de elaboración de este real decreto, dándose conocimiento del mismo en el trámite de audiencia e información pública a las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupan o representan a las personas cuyos derechos e intereses legítimos pudieran verse afectados por la norma.

Por último, en cuanto al principio de eficiencia, esta reforma no impone cargas administrativas, ni afecta a la gestión de los recursos públicos.

El presente real decreto ha sido sometido a informe del Consejo General del Poder Judicial, de conformidad con lo señalado en el artículo 561.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Justicia, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 18 de julio de 2023,

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Régimen de la función consultiva desarrollada por la Abogacía General del Estado

Artículo 1. Carácter de la Abogacía General del Estado como centro consultivo.

La Abogacía General del Estado es el centro superior consultivo de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y demás entidades pertenecientes al sector público institucional estatal, conforme a sus disposiciones reguladoras en el caso de estas últimas. Ello de conformidad con la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la legislación a las personas titulares de las subsecretarías y de las secretarías generales técnicas, así como de las especiales funciones atribuidas al Consejo de Estado como supremo órgano consultivo del Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Constitución y en su ley orgánica de desarrollo.

Artículo 2. Órganos que pueden solicitar informe.

Igualmente podrán solicitar informe de la Dirección General de lo Consultivo los órganos de gobierno de las entidades pertenecientes al sector público institucional estatal a las que se les preste asistencia jurídica consultiva en virtud de norma legal o reglamentaria o de convenio.

Igualmente podrán solicitar informe de las Abogacías del Estado en los Departamentos ministeriales o, en su caso, del órgano o unidad de la Abogacía General del Estado que haya sido designado a tales efectos por el Abogado o la Abogada General del Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 34.1 del Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Abogacía General del Estado, se regula la inspección de los servicios en su ámbito y se dictan normas sobre su personal, los órganos de gobierno de las entidades pertenecientes al sector público institucional estatal a las que se les preste asistencia jurídica consultiva en virtud de norma legal o reglamentaria o de convenio, dependientes o vinculadas al respectivo ministerio, con las salvedades expresadas en el párrafo anterior.

En el ejercicio de sus funciones de control interno de la gestión económico-financiera del sector público estatal y cuando la naturaleza del acto, documento o expediente lo requiera, los Interventores Delegados de la Intervención General de la Administración del Estado podrán recabar directamente de las Abogacías del Estado en los departamentos ministeriales el asesoramiento jurídico que se considere necesario. Si se estimara que este asesoramiento debiera recabarse de la Dirección General de lo Consultivo, el informe se solicitará, en todo caso, por la Intervención General.

Igualmente podrán solicitar informe de las Abogacías del Estado en las comunidades o ciudades autónomas, los órganos de gobierno de las entidades pertenecientes al sector público institucional estatal a las que se les preste asistencia jurídica consultiva en virtud de norma legal o reglamentaria o de convenio, así como los delegados o jefes territoriales de las mismas, siempre que aquéllas o éstos tuvieran su sede en el territorio de la respectiva Comunidad o Ciudad, con las salvedades indicadas en el párrafo anterior.

En el ejercicio de sus funciones de control interno de la gestión económico-financiera del sector público estatal, y cuando la naturaleza del acto, documento o expediente lo requiera, los Interventores Regionales y los Interventores Territoriales de la Intervención General de la Administración del Estado podrán recabar directamente de las Abogacías del Estado en las comunidades o ciudades autónomas, el asesoramiento jurídico que se considere necesario.

Artículo 3. Carácter de los informes.

Salvo norma legal o reglamentaria que expresamente disponga lo contrario, los informes de la Abogacía General del Estado serán facultativos y no vinculantes.

Artículo 4. Forma de los informes.

Sin perjuicio del asesoramiento verbal, los informes que emitan los órganos y unidades de la Abogacía General del Estado serán escritos.

Artículo 5. Contenido de los informes.

Artículo 6. Momento de solicitud de determinados informes.

Cuando para resolver los expedientes que se tramiten con intervención de los interesados sea preceptivo o se considere necesario el informe de la Abogacía General del Estado, dicho informe se solicitará, salvo norma expresa que disponga otra cosa, una vez cumplimentado el trámite de audiencia de aquéllos y formulada propuesta de resolución.

No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior cuando se recabe el informe de la Abogacía General del Estado a los solos efectos del bastanteo de documentos justificativos de la personalidad o la representación de los interesados, o para decidir cuestiones relativas a la tramitación de los expedientes.

Artículo 7. Informes discrepantes.

Cuando un Abogado o Abogada del Estado sostuviera, en el asunto que le hubiera sido consultado, un criterio discrepante con el mantenido, en relación con el mismo o análogo asunto, por otro Abogado o Abogada del Estado, se abstendrá de emitir el informe solicitado y elevará consulta a la Dirección General de lo Consultivo, debiendo redactar el correspondiente proyecto de informe en el que, con los fundamentos jurídicos que considere pertinentes, expondrá su criterio sobre la cuestión por la que se le solicitó informe, y acompañará el dictamen del que discrepa y, en su caso, los demás antecedentes pertinentes.

En este supuesto, se pondrá en conocimiento del órgano consultante que la emisión del informe queda pendiente del criterio que sobre el caso establezca la Dirección General de lo Consultivo.

Artículo 8. Consultas a la Dirección General de lo Consultivo.

Artículo 9. Comunicación y coordinación de actuaciones contenciosas.