Ley 3/2023, de 4 de julio, reguladora de los juegos de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Conforme al artículo 27.27 del Estatuto de autonomía de Galicia, la Comunidad Autónoma gallega ostenta competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas. En virtud del Real Decreto 28/1985, de 6 de febrero, se traspasaron las funciones y los servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de casinos, juegos y apuestas.

En ejercicio de la competencia autonómica citada, se dictó la Ley 14/1985, de 23 de octubre, reguladora de los juegos y apuestas en Galicia.

Partiendo del hecho de considerar el juego como una realidad social lícita por suponer una manifestación más del principio de libertad individual contemplado en la Constitución española de 1978, a lo largo de estos años se ha mostrado como un sector más de la actividad económica, con un marcado carácter dinámico y activo, influido en gran medida por la innovación tecnológica, en especial en los últimos años, y con una elevada trascendencia para la Comunidad Autónoma gallega tanto desde el punto de vista económico y tributario como social.

Precisamente y con la finalidad de dar respuesta a muchos de los cambios sustanciales en la concepción tradicional del juego, tuvieron lugar las correspondientes modificaciones legales y se aprobaron también los reglamentos de desarrollo de los distintos tipos de juegos. No obstante lo anterior, y habida cuenta de la antigüedad de la Ley 14/1985, de 23 de octubre, no se estima suficiente efectuar nuevas modificaciones, sino que resulta necesario elaborar un nuevo marco jurídico mediante la aprobación de una nueva ley que, con visión de conjunto y criterio de unidad, contemple en su articulado las directrices básicas a que ha de ajustarse la planificación y ordenación del juego, para que, teniendo en cuenta las características y peculiaridades propias, permita la formación de una política idónea a las circunstancias sociales, económicas y administrativas de nuestra Comunidad y, en definitiva, se adapte a las nuevas realidades sociales existentes en el sector de los juegos de azar.

II

De conformidad con el artículo 5.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, las autoridades competentes que en ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o a su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de dicha ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Asimismo, de acuerdo con el artículo 5.2 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, cualquier límite o requisito establecido con arreglo al número 1 del mismo artículo habrá de ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada y deberá ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.

Entre los conceptos definidos como razones de interés general en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, están comprendidos el orden público, la salud pública, la protección de los derechos y la seguridad y salud de las personas consumidoras y de las destinatarias de servicios, así como la lucha contra el fraude. Algunos de estos conceptos están también contemplados en el artículo 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, entre los que pueden justificar la exigencia de una autorización administrativa.

La actividad de juego tiene unas características intrínsecas que hacen necesaria una regulación por parte de la Administración que establezca mecanismos que ofrezcan seguridad a las personas usuarias de los juegos, garanticen la protección de las personas menores de edad y de aquellas personas que lo precisen por motivos de salud y permitan velar por el orden público y el desarrollo regular de los juegos, evitando el fraude.

En esta línea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha admitido que las consecuencias perjudiciales que para las personas consumidoras y la sociedad en su conjunto conlleva la actividad del juego justifica la imposición de límites y exigencias a fin de controlar los riesgos y alcanzar los objetivos fundamentales de prevención de la incitación al gasto excesivo en juego y de lucha contra la adicción al juego y contra el fraude.

La especial protección de la salud y seguridad de las personas usuarias de los juegos, la garantía del orden público e impedir el fraude en la actividad del juego son, así, razones imperiosas de interés general que justifican el establecimiento de las limitaciones y los requisitos en materia de juego previstos en la presente ley, los cuales guardan la necesaria proporcionalidad al ser necesarios para la salvaguarda de tales razones de interés general. Entre estas limitaciones se encuentran el régimen de autorización administrativa previa para el acceso y el ejercicio de actividades económicas que se contempla en la presente ley, para los casos en que el control a posteriori no garantiza la necesaria protección, así como la planificación y fijación de un límite al número de establecimientos de juego y de terminales de juego que pueden instalarse en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia. Además, las indicadas razones de interés general justifican también los efectos desestimatorios que, con carácter general, tiene el silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud de persona interesada que se regulan en la presente ley.

En particular, respecto a la planificación de establecimientos de juego, es preciso destacar que en los últimos años se ha detectado un incremento considerable en las solicitudes de autorización de instalación de salones de juego y de tiendas de apuestas, que pasaron de 54 salones de juego en 2013 a 118 salones en 2020 y de 20 tiendas de apuestas existentes en 2013 a 41 en 2020, lo cual, unido a la preocupación social existente y al aumento de los problemas de adicción a los juegos practicados en estos establecimientos, justifica la necesidad de proceder a realizar una planificación que limite el número de este tipo de establecimientos de juego y también de los casinos y las salas de bingo a instalar en la Comunidad Autónoma, fijando, previa evaluación de la oferta de juego y las razones de interés general implicadas, un número máximo que permita alcanzar los objetivos invocados de protección de la salud y seguridad de las personas usuarias de los juegos, de garantía del orden público y de lucha contra el fraude en la actividad del juego, a través de una oferta cuantitativamente moderada. En la actualidad constan en Galicia 40 tiendas de apuestas, 2 casinos y 1 sala adicional, 11 bingos y 115 salones de juego. La fijación de un límite a este tipo de establecimientos tomando como base la planificación realizada por el Decreto 72/2019, de 4 de julio, por el que se aprueban medidas en materia de planificación de autorizaciones de instalación de salones de juego y tiendas de apuestas en la Comunidad Autónoma de Galicia, en consonancia con lo establecido en la disposición adicional única de la Ley 7/2019, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, cumple el objetivo de protección de la salud y seguridad de las personas usuarias y al mismo tiempo mantiene una oferta real de juego. En aplicación de estos principios contemplados tanto en el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea como en la Constitución española, la presente norma establece un máximo de 4 casinos y 4 salas adicionales, 12 bingos, 118 salones de juego y 41 tiendas de apuestas, fijando una duración de quince años para todas las autorizaciones, tanto las existentes como las futuras, y fijando un sistema de concurso público para poder acceder a las nuevas autorizaciones de instalación.

La duración de quince años para las autorizaciones de establecimientos de juego se motiva en la necesidad de amortizar las inversiones necesarias para poner en funcionamiento este tipo de locales, teniendo en cuenta el elevado coste de las máquinas recreativas y las continuas adaptaciones que deben tener lugar en razón del tipo de mercado cambiante y continuamente necesitado de actualización.

Otra de las restricciones a los agentes de juego viene contemplada en el artículo 4.5, en el cual se prohíbe conceder préstamos o cualquier otra modalidad de crédito a las personas usuarias de los juegos y conceder bonificaciones, partidas gratuitas o elementos que puedan canjear por dinero a las personas usuarias de los juegos. También se prohíbe, a los agentes de juego, en relación con los juegos autorizados, la permisión del pago aplazado a los usuarios de los juegos. Esta prohibición viene justificada por la necesidad de limitar el uso no responsable del juego, que puede verse favorecido por una excesiva facilidad en la obtención de crédito dentro del propio establecimiento de juego. Está demostrado que la falta de crédito para jugar y, por tanto, la interrupción del juego permite una mayor concienciación y responsabilidad en el jugador e impide comportamientos obsesivos que podrían derivar en daños para la salud.

También contempla el texto legal la posibilidad de que los ayuntamientos puedan establecer, de forma proporcionada y justificada, otros límites, requisitos o características adicionales para la apertura de establecimientos previstos en este artículo, en base a sus competencias de organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo y para velar por la protección del entorno urbano y la calidad de vida y la cohesión social de la población a través del planeamiento urbanístico y sus ordenanzas. Esta posibilidad ya está contemplada en el artículo 7 de la Ley 10/2017, de 27 de diciembre, de espectáculos públicos y actividades recreativas de Galicia, para todo tipo de establecimientos a los que resulta de aplicación dicha ley y entre los que se encuentran los establecimientos de juego. Por tanto, entra dentro de las competencias municipales la fijación de prohibiciones, limitaciones o restricciones destinadas a evitar la excesiva concentración de establecimientos de juego y garantizar su coexistencia con otras actividades humanas o sociales. En todo caso, dichas restricciones han de ser motivadas y justificadas y respetar la libertad empresarial y la libre competencia.

Se entiende necesario introducir en la Ley reguladora de los juegos en Galicia políticas de prevención dirigidas a planificar y limitar el juego de las máquinas tragaperras y de las máquinas de apuestas, que es lo que se estima más adictivo. A ello van dirigidas, en primer lugar, las medidas de limitación de establecimientos de juego, fijando en el texto legal un número máximo de casinos, salas de bingo, salones de juego y tiendas de apuestas que pueden instalarse en la Comunidad Autónoma de Galicia.

Los establecimientos de restauración y de ocio y entretenimiento son, por sus características, locales de fácil acceso para los menores de edad y precisan controles mucho más efectivos que los existentes en los establecimientos específicos de juego. Para evitar confusión entre ambos tipos de establecimientos y para centralizar la actividad de juego en unos espacios concretos, es por lo que se justifican las medidas restrictivas al número de máquinas que pueden instalarse en dichos establecimientos de restauración y de ocio y entretenimiento y se establecen también limitaciones específicas para impedir el juego de los menores. La fijación de un número máximo de dos máquinas de juego de cualquiera de los tipos permitidos en estos establecimientos de restauración y de ocio y entretenimiento viene motivada por mantener esa necesaria diferenciación entre los propios y específicos establecimientos de juego y el resto de establecimientos en que, de manera totalmente accesoria, se permite la instalación de un número limitado de máquinas de juego.

La situación actual de oferta de juego en la Comunidad Autónoma de Galicia, tanto de máquinas recreativas como de máquinas de apuestas, se estima excesiva a tenor de la demanda existente. Tomando en consideración los datos actuales, a 31 de diciembre de 2020, constan autorizadas 3.600 máquinas de apuestas en establecimientos de restauración y de ocio y entretenimiento. No obstante lo anterior, únicamente están efectivamente instaladas a esa fecha un total de 2.978 máquinas de apuestas. Por lo que respecta a las máquinas AE y B, a 31 de diciembre de 2020, constan autorizadas un total de 184 y 13.312 respectivamente. Pese a ello, únicamente están efectivamente instaladas, a 31 de diciembre de 2020, un total de 14 máquinas tipo AE y 7.921 máquinas tipo B en establecimientos de restauración y de ocio y entretenimiento. Por ello, en atención a esos datos, la oferta de juego excede de la demanda existente, por lo cual se estima justificado y adecuado fijar un límite al número de autorizaciones de máquinas, a los efectos de ajustar la oferta de juego a la demanda realmente existente, sin que ello menoscabe, en caso alguno, la libre competencia entre empresas operadoras de máquinas recreativas y empresas comercializadoras y explotadoras de máquinas de apuestas.

Las características intrínsecas del juego demandan, asimismo, actuaciones específicas de prevención y protección, con especial atención a los colectivos más vulnerables. La mayoría de la población podrá jugar sin problemas a lo largo de su vida; sin embargo, un porcentaje de la misma desarrollará problemas relacionados con su patrón de juego. De entre toda la población es preciso señalar que hay varios colectivos potencialmente vulnerables a los que es necesario proteger especialmente. Se trata de las personas menores de edad, las personas con problemas de adicción al juego o en situación de riesgo de desarrollarlos, las personas que tengan reducidas sus capacidades intelectuales y/o volitivas y las personas con discapacidad que, por resolución judicial, estén sujetas a medidas de apoyo que afecten a su libre participación en los juegos y apuestas, según lo establecido en la Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica.

Con la única finalidad de proteger a este tipo de colectivos vulnerables, es por lo que se establece en la presente ley la prohibición de todo tipo de publicidad de los juegos de competencia autonómica en la Radio y la Televisión de Galicia. Se trata de un medio de comunicación público, que no se financia de manera exclusiva con los ingresos que puedan proceder de la publicidad, por lo que no puede considerarse, a estos efectos, que se vulnere la libre competencia en relación con la ausencia de prohibición en los medios de comunicación de carácter privado.

Las Administraciones públicas deben articular las medidas necesarias que permitan que la población gallega juegue sin problema y a la vez que los colectivos vulnerables reduzcan la probabilidad de desarrollar un problema o recaer en el mismo. En base a lo anterior, es preciso habilitar a las administraciones con las herramientas legislativas que permitan promover en la población patrones de juego basados en elecciones informadas que se mantengan dentro de unos límites de tiempo y dinero invertidos asequibles, en equilibrio con las demás actividades de la vida diaria y que no generen problemas asociados.

En base a todo ello, la norma establece que las distintas consejerías colaborarán y promoverán políticas de prevención, desarrollando actividades de prevención de la ludopatía dirigidas a la población en general y adoptando medidas tendentes a desincentivar los hábitos y las conductas patológicas relacionadas con el juego, con especial atención a los sectores sociales más vulnerables.

III

El texto consta de un título preliminar y seis títulos, cincuenta y seis artículos, tres disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

El título preliminar, «Disposiciones generales» (artículos 1 a 16), incluye las disposiciones generales relativas al objeto, el ámbito de aplicación, los principios rectores de las actuaciones en materia de juego, las políticas de juego responsable y seguro, el régimen de publicidad, promoción, patrocinio y comunicación comercial, el Registro de personas excluidas de acceso al juego de Galicia, el derecho de admisión, el control de acceso, el régimen de prohibiciones, los juegos permitidos y los juegos prohibidos. Especifica también los derechos y obligaciones de las personas usuarias de los juegos y los derechos y obligaciones de las empresas de juegos, así como el régimen de intervención administrativa en materia de juego, los registros en materia de juego y la homologación del material de juego.

En relación con el ámbito de aplicación, procede destacar la distinción de tres niveles de aplicación de la norma. Así, en el artículo 2 se diferencia entre el juego al cual la ley es de aplicación plena (juego de ámbito autonómico); aquellas actividades excluidas totalmente del ámbito de aplicación de la ley, fundamentalmente por no responder a la definición de juego a los efectos de la ley o por no tratarse de juego de competencia autonómica, como es el caso del juego reservado con arreglo a la Ley 13/2001, de 27 de mayo, de regulación del juego; y, por último, las actividades de juego de ámbito estatal no reservadas, respecto a las cuales se contempla el sometimiento a autorización autonómica en términos respetuosos con la normativa estatal.

El título I, «Órganos y competencias» (artículos 17 a 20), regula las competencias del Consello de la Xunta de Galicia, de la persona titular de la consejería competente en materia de juego y del órgano autonómico de dirección competente en materia de juego y el funcionamiento y composición de la Comisión de Juego de Galicia.

El título II, «Tipos de juegos» (artículos 21 a 28), especifica y define los juegos propios de casinos, el juego del bingo, los juegos con máquinas recreativas o de azar, el juego de la rifa, el juego de la tómbola, el juego de loterías y boletos y el juego de apuestas. Asimismo, incluye la clasificación de máquinas recreativas o de azar, las máquinas de apuestas y sus modificaciones.

El título III, «Locales habilitados para la práctica de los juegos» (artículos 29 a 38), regula los locales habilitados para la práctica de los juegos y distingue los establecimientos de juego, que son los casinos, las salas de bingo, los salones de juego y las tiendas de apuestas, de los espacios de apuestas de otros locales habilitados para la práctica del juego, como los establecimientos de restauración y de ocio y entretenimiento. Asimismo, contempla las modificaciones de dichos establecimientos de juego y de los espacios de apuestas. Será en los locales previstos en este título III donde podrán practicarse los juegos de competencia autonómica permitidos, así como en los que podrán instalarse terminales de juego de ámbito estatal no reservados, en los términos previstos para cada uno de ellos en dicho título. En este título se regulan también las limitaciones a la instalación de terminales físicos de juego.

El título IV, «Empresas de juego» (artículos 39 a 41), regula los requisitos generales de las empresas de juego y el régimen de las fianzas, así como las modificaciones de las autorizaciones de inscripción.