Ley 4/2023, de 6 de julio, de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia

Exposición de motivos

I

Galicia es una comunidad autónoma marítima por excelencia con el litoral más largo de toda España: Un total de 2.555 kilómetros, considerando no solo los 1.659 kilómetros de su perímetro costero, sino también los 432 kilómetros que rodean sus cientos de islas e islotes y los 464 kilómetros de sus marismas y arenales. Con enormes diferencias geomorfológicas entre sus fachadas atlántica y cantábrica, la costa gallega alberga una de sus singularidades más reconocidas: sus rías. Este fenómeno geográfico de origen tectónico –en una peculiar interacción entre lo fluvial y lo marino– originó uno de los ecosistemas marino-costeros más variados y ricos del mundo, gracias también al afloramiento oceánico que se produce en sus aguas. A esta riqueza ambiental –o como consecuencia de ella– se suma una belleza paisajística excepcional formada por cientos de unidades fisiográficas de gran calidad.

Con esta geografía privilegiada y los abundantes recursos marinos que contiene su litoral, se comprende el tradicional vínculo entre el mar y sus gentes. De una parte, generó una importante economía azul, siendo en la actualidad el sector marítimo-pesquero gallego uno de los más importantes de Europa, que emplea al cincuenta por ciento del sector en España y concentra una parte importante de los ingresos de las empresas gallegas en instalaciones situadas en la costa. Por otra parte, las actividades relacionadas con los sectores marítimos han sido una de las señas de identidad de Galicia desde la antigüedad y generaron un rico patrimonio material e inmaterial que debe ser preservado.

Desde las Rías Baixas hasta la Mariña lucense, pasando por las Rías Altas y la Costa da Morte, con una de las zonas costeras mejor conservadas de España y unos de los acantilados más altos de Europa, el litoral de Galicia merece mantener y mejorar su sostenibilidad ambiental, social y económica, y proteger su propia fisonomía natural y humana. La Comunidad Autónoma de Galicia dispone de las competencias, los conocimientos y los medios para afrontar su ordenación.

II

El artículo 148.1.3 de la Constitución española (CE) dispone que las comunidades autónomas pueden asumir la competencia sobre «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda». Así lo hizo Galicia, reconociendo la citada competencia e incluyendo, además, la ordenación «del litoral», al disponer en el artículo 27.3 de su Estatuto de autonomía (EAG) que «en el marco del presente Estatuto corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 3. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda».

El Tribunal Constitucional se pronunció sobre el contenido de esta competencia autonómica de «ordenación del litoral» en diversas ocasiones, vertiendo una doctrina ya consolidada, en la que destaca la afirmación de que «todas las comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para la del litoral» (STC 149/1991, FJ 1.A). La afirmación anterior se acompañó de una declaración de mínimos sobre el concepto de litoral, al disponer que «a los efectos de esta Ley [de costas], incluye al menos la ribera del mar y sus zonas de protección e influencia» (STC 149/1991, FJ 1A).

Con esta doctrina, el Tribunal Constitucional restó relevancia al hecho de que algunas comunidades autónomas costeras no hubiesen asumido expresamente el título específico de ordenación del litoral y trasladó el foco de atención sobre los conceptos de «territorio» y «litoral». Así, el Tribunal Constitucional ha invocado en repetidas ocasiones el principio de territorialidad, que reconoce al territorio como elemento definidor de las competencias autonómicas, señalando que «el territorio, y de ahí su funcionalidad general en el entramado de distribución de competencias operado por la Constitución, los estatutos de autonomía y demás leyes integradas en el bloque de la constitucionalidad, se configura como elemento definidor de las competencias de los poderes públicos territoriales» (STC 38/2002). Pero declaró inconstitucional el intento del legislador estatal de concretar el alcance del título competencial sobre ordenación del litoral a través de la adición de un apartado 2 al artículo 114 de la Ley de costas, que declaraba que «la competencia autonómica sobre ordenación territorial y del litoral (…) alcanzará exclusivamente al ámbito terrestre del dominio público marítimo-terrestre, sin comprender el mar territorial y las aguas interiores»; ya que no puede el legislador estatal, sin una expresa previsión constitucional o estatutaria para ello, llevar a cabo «una interpretación conceptual y abstracta del sistema de distribución de competencias con el objetivo de delimitar las atribuciones de las comunidades autónomas» (STC 162/2012, FJ. 7).

El propio Tribunal Constitucional abordó directamente la cuestión de qué debe entenderse por territorio autonómico a partir de la Sentencia 38/2002, extendiendo al ámbito autonómico la doctrina sentada por el Tribunal Supremo y el Consejo del Estado con respecto a la pertenencia de los puertos y la zona marítimo-terrestre a los territorios municipales en que están enclavados, y afirmando que «distinto es el caso del mar territorial», el cual no forma parte del territorio autonómico. No obstante, esta realidad no impide que «en el mar territorial excepcionalmente pueden llegar a ejercerse competencias autonómicas, eventualidad ésta que dependerá, bien de un explícito reconocimiento estatutario (vertidos industriales o contaminantes en aguas territoriales, salvamento marítimo: arts. 17.6 y 11 EAAnd) bien de la naturaleza de la competencia tal como resulta de la interpretación del bloque de la constitucionalidad (acuicultura, STC 103/1989, de 8 de junio; ordenación del sector pesquero, STC 158/1986, de 11 de diciembre; marisqueo, STC 9/2001, de 18 de enero)…» (FJ 6).

Este es el punto de partida de la ordenación contenida en la presente ley, amparada competencialmente en el título de ordenación del territorio y del litoral (artículo 27.3 del EAG) con respecto a los espacios del litoral que indiscutiblemente forman parte del territorio autonómico, y en otros títulos competenciales cuando se proyecte la competencia sobre el mar: la competencia exclusiva sobre la pesca en las rías y demás aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura (artículo 27.15 del EAG) y sobre los puertos autonómicos (artículo 27.9 del EAG), la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en materia de ordenación del sector pesquero (artículo 28.5 del EAG) y puertos pesqueros (artículo 28.6 del EAG), o la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de salvamento marítimo (artículo 20.3 del EAG) y vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral gallego (artículo 29.4 del EAG), por citar los títulos más significativos.

A la relación anterior han de añadirse las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de medio ambiente, que han sido progresivamente perfiladas por el Tribunal Constitucional en interpretación del artículo 149.1.23 de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar la «legislación básica sobre la protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección», y de la asunción estatutaria de las competencias, como la realizada en el artículo 27.30 del Estatuto de autonomía de Galicia, al reconocer la competencia exclusiva de la materia «normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje en los términos del artículo 149.1.23».

En primer lugar, el Tribunal Constitucional reconoció la capacidad de las comunidades autónomas de desarrollo legislativo de la legislación básica, superando la doctrina inicialmente restrictiva vertida a propósito de la Ley de costas, al afirmar que «en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo «menor que en otros ámbitos», no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 1.º, D, in fine), de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las comunidades autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido» (STC 102/1995).

En segundo lugar, el Tribunal Constitucional advirtió sobre los excesos que la propia transversalidad del título ambiental puede provocar si se pretendiera encuadrar en este cualquier tipo de actividad relativa a los recursos naturales, «sino solo la que directamente tienda a su preservación, conservación o mejora» (STC 102/1995). Como el propio Tribunal Constitucional reconoce, para deslindar cada supuesto de concurrencia competencial, es necesario operar con dos criterios, uno objetivo y otro teleológico: es preciso identificar cada materia, pues una misma ley o disposición puede albergar varias (SSTC 32/1983 y 103/1989); es necesario, además, averiguar la finalidad del precepto (SSTC 15/1989, 153/1989 y 170/1989). Esta doble operación permitirá identificar, en cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e inmediata, sin que en caso alguno pueda llegarse al vacío de las competencias de las comunidades autónomas según sus estatutos (STC 125/1984).

En tercer lugar, a propósito del título ambiental, el Tribunal Constitucional reconoce las competencias de las comunidades autónomas sobre los espacios naturales marinos cuando así viniera exigido por la continuidad y unidad del espacio natural protegido (STC 99/2013).

Por último, las facultades ejecutivas o de gestión en materia de protección del medio ambiente corresponden a la Comunidad Autónoma. «No solo la Constitución la encomienda a aquéllas, sino que además estatutariamente se les defiere la función ejecutiva… El juego recíproco de las normas constitucionales (artículos 148.1.9 y 149.1.23 CE) y de las estatutarias pone de manifiesto "sin lugar a dudas, que las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente, en general... corresponden a" las comunidades autónomas "y no al Estado" (SSTC 149/1991 y 329/1993)» (STC 102/1995).

III

El bloque de la constitucionalidad, tal y como queda descrito en el apartado II anterior, no queda desvirtuado por la condición demanial de algunos de los espacios que esta ley pretende ordenar, a los que se refiere el artículo 132 de la Constitución española.

Como es sobradamente conocido, el Tribunal Constitucional señaló que «...la condición de dominio público no es un criterio utilizado en nuestra Constitución (...) para delimitar competencias (…) el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción de territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de competencias de los diversos entes públicos que las ostentan...» (STC 77/1984).

Efectivamente, de esa titularidad del demanio, de conformidad con el artículo 132 de la Ley de costas, se derivan ciertas «facultades» del legislador estatal, en concreto, como perfiló el Alto Tribunal, «la facultad del legislador para definir el dominio público estatal y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran». En palabras del Tribunal Constitucional referidas al dominio público marítimo-terrestre, «el legislador no solo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias, … las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad … pues, como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas». Ahora bien, «las facultades dominicales solo pueden ser legítimamente utilizadas en atención a los fines públicos que justifican la existencia del dominio público, esto es, para asegurar la protección de la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales y la libre utilización pública y gratuita, no para condicionar abusivamente la utilización de competencias ajenas» (STC 149/1991).

IV

Con base en las propias competencias y desde el comienzo del Estado de las autonomías, Galicia viene regulando su litoral de modo sectorial y desarrollando instrumentos relevantes de ordenación del territorio con incidencia en el litoral, como las Directrices de ordenación del territorio y el Plan de ordenación del litoral de Galicia, y herramientas necesarias para la preservación paisajística, como los catálogos del paisaje.

Con la aprobación de la presente ley se pretende dar un paso más. Esta ley aspira a la ordenación y gestión del litoral desde un enfoque ecosistémico e integrado, que garantice un desarrollo sostenible.

El enfoque ecosistémico, contemplado en diversos instrumentos internacionales y europeos, como es el Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, supone gestionar las actividades humanas que se realizan en el litoral dentro de límites ecológicamente significativos, pretendiendo armonizar la gestión de los recursos naturales y de los ecosistemas con el desarrollo económico y social, en orden a garantizar el menor impacto de este sobre aquellos y que la presión que provoquen sobre el litoral se mantenga en niveles compatibles con el buen estado ambiental de los ecosistemas costeros y marinos.

Partiendo de dicho enfoque, la gestión del litoral ha de abordarse siguiendo la Recomendación 2002/413/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, relativa a la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras de Europa, que el propio Estado español asumió con la firma del Protocolo internacional relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo el 21 de enero de 2008, ratificado como tratado internacional el 20 de mayo de 2010 (BOE de 23 de marzo de 2011). La integración exige superar la visión sectorializada del litoral, en favor de una gestión que tome en consideración los diversos usos y actividades económicas que se proyectan y desarrollan en el litoral, los diversos riesgos y amenazas que afecten a los ecosistemas marino-costeros, así como las distintas administraciones que concurran en su ordenación y gestión, esto es, adoptar un enfoque integrado en la gestión del litoral. Es precisamente la aspiración de alcanzar una gestión integrada del litoral la que exige una regulación como la presente, la cual distingue espacios, sujetos y actividades, pero sin olvidar que el litoral es una entidad única y continua que requiere reglas de ordenación coherentes y acciones coordinadas.

Junto a lo anterior, y frente a los sucesivos intentos armonizadores y uniformadores de la ordenación de la costa, la presente ley se construye sobre una premisa distinta avalada por la experiencia y el conocimiento científico: la escala autonómica es idónea para lograr una ordenación y gestión ecosistémica e integrada del espacio litoral, realista, razonable y eficaz, coherente y adecuada a la singularidad del litoral de Galicia.

El fin último del nuevo enfoque desde el que ha de ordenarse y gestionarse el litoral es su desarrollo sostenible, que pone el acento en un equilibrio adecuado entre los valores ambientales, económicos y sociales presentes en este espacio tan sensible y singular. Tres pilares básicos que vienen sustentando, por ejemplo, la Política pesquera común en el marco de la Unión Europea (Reglamento UE n.º 1380/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013) y que el propio Tribunal Constitucional identificó tempranamente sobre el litoral en su Sentencia 149/1991, en la cual invoca la Carta europea del litoral: «es esencial para el mantenimiento de los equilibrios naturales que condicionan la vida humana, ocupa un lugar estratégico en el desarrollo económico y en la reestructuración de la economía mundial, es soporte de las actividades económicas y sociales que crean empleo para la población residente, es indispensable para el recreo físico y psíquico de las poblaciones sometidas a la presión creciente de la vida urbana y ocupa un lugar esencial en las satisfacciones estéticas y culturales de la persona humana».

Por todo lo expuesto, el litoral de Galicia tiene que disponer de una norma, con la legitimidad que solo confiere el Parlamento, que ofrezca instrumentos suficientes y adecuados que permitan un desarrollo sostenible. La tarea es abordada con el acompañamiento de un estado de opinión que difícilmente tiene vuelta atrás: el convencimiento de que Galicia puede y debe asumir el protagonismo que le corresponde en la ordenación y gestión de uno de sus espacios más significativos e identitarios, el litoral.

V

La presente ley se estructura en un título preliminar y ocho títulos, diez disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El título preliminar recoge las disposiciones generales, referidas al objeto, el ámbito de aplicación, los fines de la ley y los principios de la ordenación del litoral.

Esta ley define por vez primera el litoral de Galicia como una franja de anchura variable a ambos lados de la orilla del mar, en la que se produce la interacción entre la naturaleza, las comunidades humanas y las actividades socioeconómicas que se sustentan en la existencia o influencia del mar. Franja que se extiende hacia el interior hasta el límite administrativo de los ayuntamientos costeros o, cuando lo supere, el límite interior de los espacios naturales protegidos que radiquen en ellos; y mar adentro, hasta el límite exterior del mar territorial, si bien exclusivamente para el ejercicio de las competencias que el Estatuto de autonomía reconoce explícitamente en este medio o a las que deban realizarse en el mar por la naturaleza de la competencia, tal y como resulta de la interpretación del bloque de la constitucionalidad.