Real Decreto 36/2023, de 24 de enero, por el que se establece un sistema de Certificados de Ahorro Energético

I

El marco de la política energética y climática en España está determinado por la Unión Europea (UE) que, a su vez, responde a los requerimientos del Acuerdo de París alcanzado en 2015 para dar una respuesta internacional y coordinada al reto de la crisis climática. La UE ratificó el Acuerdo de Paris en octubre de 2016, lo que permitió su entrada en vigor en noviembre de ese año. España hizo lo propio en 2017, estableciendo así un compromiso renovado con las políticas energéticas y de cambio climático.

En este contexto, la Comisión Europea presentó en 2016 el denominado «paquete de invierno» («Energía limpia para todos los europeos», COM (2016) 860 final) que se ha desarrollado a través de diversos reglamentos y directivas. Entre ellos se incluyó la revisión de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE.

Esta revisión, realizada a través de la Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética, exige un esfuerzo adicional importante a todos los Estados miembros en relación con sus objetivos de ahorro acumulado de energía final, sin tener en consideración ni la situación macroeconómica actual, ni los esfuerzos que ya se han hecho y se siguen haciendo.

No obstante, se destaca el compromiso de España con las políticas y medidas de ahorro y eficiencia energética. Mientras que el objetivo de mejora de eficiencia energética en la Unión Europea en 2030 es del 32,5 %, teniendo en cuenta como uno de los principios fundamentales el de «primero, la eficiencia energética», España ha comunicado a la Comisión Europea el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (en lo sucesivo, PNIEC) en que se prevé que el país alcance en 2030 una mejora del 39,5 % en eficiencia energética en energía primaria, haciendo uso, entre otros, de todos los instrumentos y posibilidades que la citada Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, pone a disposición de los Estados miembros para cumplir con dicho objetivo.

La Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, modificada mediante la Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, se ha incorporado al ordenamiento jurídico nacional mediante la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia y el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.

La Ley 18/2014, de 15 de octubre, en cumplimiento del artículo 7 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, estableció en su artículo 69 la creación del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética (en adelante, SNOEE) cuyos sujetos obligados son las empresas comercializadoras de gas y electricidad, los operadores de productos petrolíferos al por mayor y los operadores de gases licuados del petróleo al por mayor. Inicialmente se reguló que la duración del SNOEE comprendiera desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, hasta el 31 de diciembre de 2020.

La modificación de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, mediante la ya citada Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018 ha ampliado el alcance del sistema de obligaciones de eficiencia energética a un nuevo período de obligación, comprendido entre el 1 de enero de 2021 y el 31 de diciembre de 2030, para que la UE logre sus objetivos de eficiencia energética para 2030 y cumpla su compromiso de situar a los consumidores en el centro de la Unión de la Energía. Así, ha sido necesario extender la vigencia del SNOEE hasta el 31 de diciembre de 2030 mediante el artículo 5.1 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio.

A raíz del establecimiento del SNOEE, anualmente y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, modificado por el artículo 5.2 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, se define mediante orden ministerial un objetivo de ahorro de energía final anual y la cuota sobre el mismo correspondiente a cada sujeto obligado, así como la equivalencia financiera para el cálculo de la cuantía equivalente a la del presupuesto necesario para el cumplimiento de dichas obligaciones mediante su contribución al Fondo Nacional de Eficiencia Energética (en lo sucesivo, FNEE).

Este fondo ha permitido la puesta en marcha de mecanismos de apoyo económico y financiero, asistencia técnica, formación e información y otras medidas encaminadas a aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores, necesarias para la consecución nacional de los objetivos de ahorro de energía final establecidos en la Directiva de Eficiencia Energética.

En concreto, el artículo 7.1 de la referida directiva determina el escenario de referencia a partir del cual deben realizarse los ahorros en el consumo final de energía, al establecer que, para el periodo 2021-2030, cada Estado miembro debe lograr un ahorro acumulado de uso final de la energía, como mínimo, equivalente a la consecución de un nuevo ahorro cada año, desde el 1 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2030, del 0,8 % del consumo anual de energía final, como promedio de los últimos tres años previos al 1 de enero de 2019.

En cumplimiento de esta obligación, España comunicó a la Comisión Europea un objetivo de ahorro acumulado de 36.809 kilotoneladas equivalentes de petróleo (en lo sucesivo, ktep) para el periodo 2021-2030, si bien este valor debe ser actualizado a 37.206 ktep teniendo en cuenta los últimos valores publicados por Eurostat de consumo anual de energía final en nuestro país para los años 2016, 2017 y 2018, cuyo promedio es de 84.560 ktep. Así, el objetivo de ahorro anual para cada uno de los años del periodo es de 676 ktep.

Teniendo en cuenta que los nuevos ahorros conseguidos cada año se contabilizan durante los años restantes del período, el objetivo de ahorro acumulado para España para el período comprendido entre el 1 de enero de 2021 y el 31 de diciembre de 2030 alcanza los 37.206 ktep, una cifra significativamente superior al objetivo de 15.979 ktep establecido para el anterior periodo de obligación 2014-2020.

Adicionalmente, con la adopción del Pacto Verde Europeo en diciembre 2019, la Comisión estableció una nueva estrategia de descarbonización a 2050. En el Anexo del Pacto Verde Europeo se contempla la revisión de la Directiva de Eficiencia Energética entre las acciones clave de la hoja de ruta para cumplir esta mayor ambición climática.

En septiembre de 2020 la Comisión presenta el denominado Plan del Objetivo Climático para 2030, que pone énfasis en la necesidad de una mayor contribución de la eficiencia energética y las energías renovables para permitir el logro de una reducción neta del 55 % de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 respecto a los niveles de 1990.

Así, en su programa de trabajo para 2021, la Comisión Europea anunció la preparación de un paquete legislativo Objetivo 55: cumplimiento del objetivo climático de la UE para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática para el segundo trimestre de 2021, finalmente presentado el 14 de julio de 2021 y que cubre diferentes áreas como clima, energía, transporte o fiscalidad e incluye la revisión de la Directiva de Eficiencia Energética.

Esta propuesta de revisión de la Directiva de Eficiencia Energética, actualmente en negociación, plantea un objetivo aún más ambicioso para los Estados miembros en general y para España en particular (superior a los recogidos en el PNIEC, reportado a la Comisión en 2020) que, si bien está aún sin concretar, hace necesario anticipar mecanismos que permitan reducir el consumo de energía primaria y final y contribuir al cumplimiento del objetivo de ahorro de energía final exigido a España por la Unión Europea, y, en la medida de lo posible, hacerlo de la manera más competitiva para los sujetos obligados del SNOEE.

En este marco, cabe destacar que la citada Ley 18/2014, de 15 de octubre, actualizada mediante el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, en su artículo 71.2 habilita al Gobierno para regular un sistema de acreditación de ahorros de energía final, mediante la emisión de Certificados de Ahorro Energético (en lo sucesivo, CAE) que, una vez en marcha, permita a los sujetos obligados dar cumplimiento parcial o totalmente a sus obligaciones de ahorro energético al menor coste posible, mediante la realización o promoción, directa o indirecta, de actuaciones de eficiencia energética en diversos sectores como la edificación, el transporte, la industria o los servicios, que permitan obtener un ahorro significativo en el consumo de energía final.

Estos CAE deben reflejar los ahorros anuales de consumo de energía final reconocidos como consecuencia de las inversiones realizadas en actuaciones de eficiencia energética, las cuales deben cumplir con los principios y la metodología de cálculo de ahorro de energía establecidos en el Anexo V de la referida Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, de forma que permitan su posterior contabilización para el cumplimiento del artículo 7 de la referida directiva.

Por último, cabe destacar que la aceleración en la implementación de este sistema de certificados de ahorro de energía se ha recogido como una de las medidas transversales del bloque de eficiencia energética del Plan + Seguridad Energética, aprobado por Consejo de Ministros el 11 de octubre de 2022.

II

Mediante este real decreto y en el ámbito del SNOEE, se regula la implantación de un Sistema de Certificados de Ahorro Energético como alternativa al FNEE, que desarrolla reglamentariamente el apartado 2 del artículo 71 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, por el que se posibilita el establecimiento de un mecanismo de acreditación de consecución de ahorros anuales de energía mediante la presentación de CAE, y que, además de contribuir a alcanzar el ambicioso objetivo de ahorro acumulado de energía final para el periodo 2021-2030, permitirá:

A la vista de todo lo anterior, cabe señalar que el objetivo que se persigue mediante este real decreto no es solo la obtención de ahorros anuales en el consumo de energía final, sino también la promoción, en todo el territorio nacional, de una economía que utilice más eficazmente los recursos y sea por consiguiente más competitiva, lo que se traduce, entre otros, en la descarbonización y la reducción de emisiones contaminantes en aquellos sectores y en aquellos territorios en los que se lleven a cabo las diferentes actuaciones en materia de eficiencia energética.

Se debe tener en cuenta que los sujetos obligados tienen una obligación anual de ahorro energético que es de naturaleza nacional y aplicable a todo el territorio. Esta obligación de ahorro se cumple con la aportación al FNEE, así como con la posibilidad de presentar certificados de ahorro energético.

Los CAE se emitirán conforme a las actuaciones incluidas en un catálogo de medidas estandarizadas de ahorro energético o mediante un procedimiento reglado para actuaciones singulares, que se aprobarán por orden ministerial; todo ello definido a nivel nacional, garantizando así tanto la unidad de mercado en todo el territorio como el cumplimento de la obligación a nivel estatal. Por tanto, la definición de actuaciones susceptibles de generar CAE, así como las actuaciones susceptibles de recibir ayuda desde el FNEE, sólo se podrán definir a nivel nacional por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, si bien las comunidades autónomas podrán elevar propuestas de actuaciones de ahorro energético que, de ser tenidas en cuenta, tendrán su aplicación a nivel nacional.

En el ámbito operativo, la gestión del sistema CAE se realizará en la plataforma electrónica, donde operan de forma coordinada las comunidades autónomas con el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, respetando las competencias de cada Administración a la vez que se garantiza el ámbito estatal que tienen las obligaciones de ahorro para los sujetos obligados.

Atendiendo a los principales objetivos perseguidos por el Sistema de CAE, ya referidos, se introducen los siguientes elementos novedosos respecto de la regulación actual del SNOEE:

Por un lado, y en aras de una mejor movilización de inversiones en materia de eficiencia energética, se regula la nueva figura del sujeto delegado, que podrá asumir por delegación parte de los objetivos de ahorro de los sujetos obligados en lo que al Sistema de CAE se refiere, pudiendo desarrollar o promover la realización de actuaciones generadoras de ahorros en el consumo de energía final.

Hay que tener en cuenta que para la mayoría de los sujetos obligados la consecución de ahorros energéticos no forma parte del objeto de su actividad económica y, por tanto, su modelo de negocio difiere significativamente del de una empresa cuyo objeto empresarial es la obtención de ahorros de energía. Por este motivo, y después de analizar figuras similares en el derecho comparado con una mayor experiencia en los certificados de ahorro de energía, y con la finalidad de facilitar a los sujetos obligados el cumplimiento de sus obligaciones de ahorro de energía, se regula la figura del sujeto delegado. Esta figura no solo ha tenido mucho éxito en países como Francia, sino que además, ha sido demandada a nivel nacional tanto por empresas que tienen la condición de sujeto obligado en el SNOEE como por empresas del sector de servicios de eficiencia energética.

En cualquier caso, si los sujetos delegados no fueran capaces de aportar los CAE correspondientes a los ahorros de energía que le hayan sido delegados por un sujeto obligado, el incumplimiento de la obligación ante la Administración se mantiene en el sujeto obligado. Así se debe hacer constar en el denominado contrato de delegación, contrato de derecho privado, que se celebre entre ambas partes.

Asimismo, este reglamento esboza cuáles serán los criterios en los que se basará la Administración para acreditar que una empresa tiene capacidad para ser sujeto delegado, con el objeto de garantizar unos mínimos de solvencia técnica y económica y contribuir con ello a la fiabilidad de todo el Sistema de CAE.

Por otro lado, y con el objetivo de alcanzar una mayor agilidad en la certificación de ahorros, se desarrollará un catálogo de medidas estandarizadas de eficiencia energética con cuyas directrices se podrá simplificar la obtención de CAE. El mencionado catálogo incluirá diferentes fichas con actuaciones tipo y, para cada una de ellas, la metodología simplificada para calcular la cantidad de ahorro anual de energía final correspondiente.

Además, y con la finalidad de coadyuvar al cumplimiento del objetivo nacional de ahorro comprometido con la Unión Europea, se prevé la puesta en marcha de un mecanismo de subastas que se ajustará a los principios de transparencia, proporcionalidad, objetividad, eficacia y eficiencia y que permitirá al Estado subastar necesidades de ahorro que serán satisfechas con CAE, sirviendo como mecanismo de apoyo económico, dando flexibilidad al sistema y diversificando los mecanismos para la obtención de ahorros de energía.

El artículo 72 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, crea el FNEE y, en su apartado segundo, establece que dicho fondo se dedicará, entre otros, a la financiación de mecanismos de apoyo económico y financiero con el fin de aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores, de forma que contribuyan en su conjunto a alcanzar el objetivo de ahorro de energía nacional previsto en el artículo 7 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y de Consejo, de 25 de octubre de 2012, modificada por la Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018.

Teniendo en cuenta que el único mecanismo de apoyo económico que se ha desarrollado hasta la fecha con cargo al FNEE ha sido el de los programas de subvenciones, y que estos programas tienen un ratio coste-ahorro cada vez más elevado, se ha considerado oportuno contemplar en este real decreto las subastas de ahorro de energía como un nuevo mecanismo de apoyo para la consecución de ahorros energéticos de forma más eficiente. Dichas subastas se podrán financiar con cargo al FNEE, sin perjuicio de que puedan tener otras fuentes de financiación.