Ley 9/2023, de 28 de septiembre, de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 9/2023, de 28 de septiembre, de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Parlamento Vasco y otras instituciones vascas han venido mostrando su compromiso en favor de la memoria histórica y de la implantación de instrumentos adecuados para reconocer y dar la correspondiente reparación a las víctimas del golpe militar, de la guerra que le siguió y de la posterior dictadura franquista. Puede decirse que existe un amplísimo consenso social, político e institucional al respecto, y la presente ley tiene como objetivo materializar dicho consenso, con la voluntad de dar cauce a la verdad, la justicia y la memoria, creando una herramienta que establezca las garantías de no repetición de lo sucedido.

La experiencia de más de cuarenta años de ejercicio democrático en Euskadi y más de quince años de compromiso institucional para recuperar la memoria histórica y democrática permite abordar de forma madura desde las instituciones vascas la redacción de esta ley que trata de consolidar y culminar la recuperación de la memoria histórica de la Guerra Civil y la dictadura franquista. Lo hacemos recordando a las víctimas que padecieron la injusticia de aquellos hechos históricos que nunca debieron ocurrir y no deben volver a repetirse. Recuperar la memoria es, a su vez, un ejercicio de futuro. El patrimonio democrático que alberga la memoria debe ser concebido como la base de la convivencia democrática presente y futura y como impulsor de la promoción de valores éticos y principios democráticos.

Euskadi sufrió las consecuencias del golpe militar de 1936 contra la Segunda República. Una República que supuso avances significativos en los derechos civiles, políticos y sociales y que hizo posible el primer Estatuto de Autonomía de Euskadi, aprobado en las Cortes el 1 de octubre de 1936, y, en consecuencia, la formación del primer Gobierno Vasco en Gernika el 7 de octubre de 1936.

Un golpe militar que, más allá de la Guerra Civil y del Estado ilegal que supuso, fue precedente de una larga dictadura. La transición, por desgracia, no evitó la vulneración de derechos humanos en un contexto de violencia de motivación política. Ambos episodios, Guerra Civil y dictadura, afectaron traumáticamente a la sociedad vasca y a las víctimas de la Guerra y de la dictadura franquista, resultado, desde una perspectiva democrática, de violaciones de derecho internacional humanitario y de vulneraciones de derechos humanos.

Construir la memoria democrática de Euskadi a partir del recuerdo de ese pasado y del más riguroso conocimiento histórico es el modo más firme de fortalecer la cultura democrática frente a los discursos de la negación, la exclusión y la intolerancia, para asegurar nuestro futuro de convivencia democrática.

II

La Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi se inscribe en el contexto del derecho internacional de los derechos humanos y viene a responder y dotar de contenido a las obligaciones que de aquella disciplina se derivan en el marco de actuación propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La presente ley y su desarrollo normativo se interpretarán de conformidad con la normativa internacional relativa a los derechos de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y los tratados internacionales aplicables, dado que las víctimas a las que ampara sufrieron graves violaciones de derechos humanos.

Más allá de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y de los pactos internacionales de derechos civiles y políticos, por un lado, y de derechos económicos, sociales y culturales, por el otro (1966), como auténtico bloque de constitucionalidad universal, el punto de referencia imprescindible en esta materia se cifra en la Resolución 60/147, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 2005, relativa a los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Los principios de derecho internacional reconocidos por el Estatuto del Tribunal Militar Internacional de Núremberg y por el fallo de este tribunal –confirmados por la Resolución 95 de 11 de diciembre de 1946 de la Asamblea General de Naciones Unidas–, y los Principios de cooperación internacional en la identificación, detención, extradición y castigo de los culpables de crímenes de guerra o de crímenes de lesa humanidad, de la Resolución 3074 (XXVIII) de la Asamblea General de 3 de diciembre de 1973 forman parte, asimismo, del corpus universal de referencia en la materia.

La Resolución 60/147 articula el trípode del derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación como el programa normativo de mínimos que debería ayudar a germinar en un suelo democrático y de derecho a cualquier sociedad que haya sido devastada por los crímenes más graves del derecho penal internacional y del derecho internacional humanitario.

Los principios señalados apuntan a una doble dimensión, individual y colectiva, de los derechos que asisten a las víctimas y a la sociedad toda para conocer cuáles fueron los patrones de las violaciones sistemáticas de los derechos humanos como elemento clave a partir del cual establecer programas normativos de evitación a futuro de tales crímenes, a la vez que se van asentando y reforzando las bases democráticas de la convivencia. Se trata de reparar lo reparable; de conocer qué pasó para evitar su repetición y, en tal medida, que la verdad, como derecho emergente en el plano internacional, asista a las víctimas y a la sociedad toda como precipitante de un nuevo pacto social articulado en la filosofía del Estado de derecho. A tales efectos, el establecimiento, el 29 de septiembre de 2011, por la Resolución 18/7 del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, del mandato de un relator especial para la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición hace visible la necesidad insoslayable de cualquier gobierno democrático de enfrentar, también con medidas legislativas, aquellas situaciones en las cuales se hayan producido violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y violaciones graves del derecho internacional humanitario. La verdad, la justicia y la reparación quedan así definitivamente ligadas a las medidas de no repetición como vector de orientación de los esfuerzos hacia una memoria democrática pro futuro.

Este marco normativo, como estándar internacional emergente, ha de trasladarse a los ordenamientos jurídicos estatales y subestatales. En el caso del Estado español, por la vía del artículo 10.2 de la Constitución española, que obliga a interpretar las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades –incluida la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía– de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. La Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, que tiene por objeto la recuperación, salvaguarda y difusión de la memoria democrática y la reparación de las víctimas, entronca directamente con los mencionados estándares internacionales y en su ámbito de competencia, aplica a la jurisdicción interna el citado marco normativo.

En el plano judicial, en su caso y de acuerdo con la legislación vigente aplicable, se entiende la nulidad de pleno derecho, originaria o sobrevenida, de las sentencias y resoluciones de las causas instruidas y de los consejos de guerra celebrados por el régimen franquista por causas políticas en el País Vasco. Todo ello de conformidad con el conjunto del ordenamiento jurídico, que incluye normas tanto de derecho internacional como de derecho interno, que declaran ilegales los tribunales de la Auditoría de Guerra del Ejército de Ocupación –denominada posteriormente Auditoría de la VI Región Militar–, que operaron en el País Vasco desde 1938 hasta diciembre de 1978, por ser contrarios a la ley y vulnerar las más elementales exigencias del derecho a un juicio justo.

Del mismo modo, por ser contrarios a derecho y vulnerar las más elementales exigencias del derecho a un juicio justo, así como la concurrencia en estos procesos de intimidación e indefensión, se entiende, en su caso y de acuerdo con la legislación vigente aplicable, la nulidad de las condenas y sanciones y la ilegitimidad del Tribunal de Represión de la Masonería y el Comunismo, así como de los tribunales de responsabilidades políticas y consejos de guerra constituidos por motivos políticos, ideológicos, de conciencia o creencia religiosa, de conformidad con el conjunto del ordenamiento jurídico, que incluye normas tanto de derecho internacional como de derecho interno.

La Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi continúa y desarrolla esa misma línea de actuación de conformidad con sus propias competencias. El artículo 9 del Estatuto de Autonomía establece, como principio rector, el deber de los poderes públicos de velar y garantizar el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de la ciudadanía, y de impulsar una política tendente a la mejora de las condiciones de vida. Corresponde también a los poderes públicos adoptar aquellas medidas dirigidas a promover las condiciones y remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad de la persona y de los grupos en que se integra sean efectivas y reales. Obligación que entronca con el contenido del artículo 9.2 de la Constitución española y que, en tal medida, habilita un ámbito de protección y reparación indiscutiblemente intemporal de la persona y, en definitiva, de nuestra sociedad. Sobre esta base previa, la Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi se asienta además en el título competencial que corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco por vía del artículo 10.39 del Estatuto de Gernika, que hace mención específica al desarrollo comunitario. Esta ley vasca intensifica y despliega complementariamente en su ámbito los estándares universales y europeos y las bases normativas estatales proyectándolas sobre su propia comunidad de referencia en aras de una cultura democrática de mayor calidad, de una elevación de los estándares de cumplimiento de los derechos humanos, y del debido reconocimiento integral a las víctimas de las violaciones de dichos derechos.

III

La Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi, sin embargo, no inicia la actuación pública e institucional en esta materia en el vacío, sino que, más bien, supone un nuevo paso que consolida normativamente, promueve y amplia el volumen de actuaciones desarrolladas hasta el momento.

Ya en la década de los 80 se configuran las primeras actuaciones con una vocación claramente reparadora de algunas de las consecuencias personales y profesionales de la Guerra Civil y la represión posterior:

Ley 11/1983, de 22 de junio, sobre derechos profesionales y pasivos del personal que prestó sus servicios a la Administración Autonómica del País Vasco;

Ley 8/1985, de 23 de octubre, por la que se complementa la Ley 11/1983, de 22 de junio, sobre derechos profesionales y pasivos del personal que prestó sus servicios a la Administración Autonómica del País Vasco;

Decreto Legislativo 1/1986, de 13 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de los Derechos Profesionales y Pasivos del personal que prestó sus servicios a la Administración Autónoma del País Vasco;

Ley 8/1994, de 27 de mayo, de relaciones con las Colectividades y Centros Vascos en el exterior de la Comunidad Autónoma del País Vasco (artículos 3.2 y 11);

Ley 3/2002, de 27 de marzo, relativa al reconocimiento y compensación a quienes impartieron docencia en ikastolas con anterioridad a su normalización jurídica;

Decreto 280/2002, de 19 de noviembre, sobre compensación de quienes sufrieron privación de libertad por supuestos objeto de la Ley de Amnistía;

Decreto 99/2003, de 6 de mayo, de desarrollo de la Ley 3/2002, relativa al reconocimiento y compensación a quienes impartieron docencia en ikastolas con anterioridad a su normalización jurídica;

Decreto 22/2006, de 14 de febrero, por el que se establecen disposiciones para compensar económicamente a las personas privadas de libertad, incluida la padecida en Batallones Disciplinarios de Soldados Trabajadores, con las mismas condiciones y requisitos regulados en el Decreto 280/2002, de 19 de noviembre, sobre compensación a quienes padecieron privación de libertad por supuestos objeto de la Ley de Amnistía, salvo las modificaciones de procedimiento previstas en la presente norma.

Pero sería con el cambio de siglo cuando se intensificaron este tipo de políticas públicas, haciéndose eco de las iniciativas que empezaron a promover las asociaciones memorialistas. A partir de este momento, las políticas públicas adquirieron mayor visibilidad social al tornarse la mirada a la recuperación de restos y apertura de fosas, que alcanza en la fecha del 10 de diciembre del año 2002 un momento especialmente simbólico cuando el Consejo de Gobierno constituyó una comisión interdepartamental para investigar y localizar las fosas de personas desaparecidas durante la Guerra Civil. Ello reflejaba y consolidaba una posición de liderazgo de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de recuperación de la memoria histórica con una clara orientación, ya entonces, para que la justicia, la verdad y la reparación fueran, entre otros, conceptos que permitieran avanzar en una cultura democrática. Su consecuencia más importante fue la firma en 2003 de un convenio de colaboración entre el Departamento de Justicia del Gobierno Vasco y la Sociedad de Ciencias Aranzadi, entidad pionera en todo el Estado en la exhumación de fosas comunes de la Guerra Civil y en la investigación sobre la represión franquista. Este convenio ha facilitado una continuidad de acciones memoriales de forma ininterrumpida que ha constituido una referencia en el conjunto del Estado.

A partir de aquel momento, se multiplican las actuaciones promovidas por el Gobierno Vasco, las diputaciones y los ayuntamientos, en ocasiones en colaboración con la sociedad civil organizada o con familiares de las víctimas de la Guerra Civil y la dictadura franquista, y en ocasiones por impulso social. De este modo, se han ido desplegando iniciativas de recuperación de lugares simbólicos en la lucha antifranquista, exhumaciones de restos, reordenación de archivos, investigación y divulgación de hechos históricos, elaboración de bases de datos, recogida de testimonios y un largo etcétera.

Otro salto cualitativo en las políticas de memoria y reparación de las víctimas lo representó el Decreto 107/2012, de 12 de junio, de declaración y reparación de las víctimas de sufrimientos injustos como consecuencia de la vulneración de sus derechos humanos, producida entre los años 1960 y 1978 en el contexto de la violencia de motivación política vivida en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

La institucionalización de las políticas públicas de memoria se culminó con la aprobación de la Ley 4/2014, de 27 de noviembre, de creación del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos (en adelante, Gogora), institución en la que se deposita la promoción articulada e integral de las políticas públicas vascas de memoria, y cuyo funcionamiento queda regulado por el Decreto 204/2015, de 3 de noviembre, de Estatutos del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos.

Desde su constitución, en 2015, Gogora ha aprobado y desarrollado un plan de actuación cuatrienal con múltiples iniciativas de investigación y divulgación de la memoria histórica, así como numerosos actos de reconocimiento y homenaje a las víctimas de la Guerra Civil y la dictadura franquista. Todo ello se ha desarrollado con un notable grado de consenso dentro de la pluralidad representada en su Consejo de Dirección. En esta trayectoria inicial, Gogora ha creado espacios de interacción con la sociedad, con familiares de las víctimas y con las asociaciones memorialistas, y ha puesto especial atención en la participación del alumnado de la educación reglada. En la misma línea, su centro de documentación se ha consolidado como espacio de referencia para el depósito y la consulta de los temas relacionados con la memoria histórica en Euskadi.

IV

La ley de creación del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos, de noviembre de 2014, permitió configurar el sujeto institucional y sus competencias para el impulso estructural de las políticas de memoria. De modo complementario, el instrumento legal que se promueve ahora con esta ley integra y precisa el ámbito de las actuaciones.

En las últimas dos décadas, el reconocimiento y restitución moral de las víctimas del franquismo y la reparación de la verdad de la memoria histórica ha sido una misión que la sociedad vasca, sus agentes sociales y sus instituciones han puesto en común con un alto grado de consenso. Esta ley es una herramienta que se constituye en el reflejo normativo de esa misión y de la determinación de culminarla de forma compartida.

En efecto, la Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi no solo otorga unidad de sentido a las políticas públicas, sino que contribuye a reforzar su seguridad jurídica y dota de precisión a sus contenidos. Y, en ese empeño, contribuye definitivamente a crear condiciones para cristalizar la memoria crítica del pasado con su necesaria vocación de futuro.

La Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi no mira al pasado para quedar atrapados irremisiblemente por el sufrimiento y el dolor injusto que la Guerra Civil y la represión posterior causaron en el País Vasco. El objeto de la ley parte, retrospectivamente, de la memoria histórica, pero su mirada, y su objetivo primordial, es, prospectivamente, la democracia. Pretende dotar de coherencia, profundidad e impulso institucional a las políticas públicas que puedan contribuir a la verdad, justicia y reparación, incluidas las medidas de no repetición, respecto de las graves violaciones de derechos humanos que se produjeron desde el año 1936 y hasta el año 1978. Cuando las sociedades se ven atravesadas por fenómenos macrocriminales, por crímenes de lesa humanidad y graves crímenes de guerra, los esquemas tradicionales de la Administración de Justicia resultan impotentes y bloqueados, máxime, como en el caso de la Guerra Civil española, cuando a la conflagración bélica siguió un larguísimo periodo de dictadura que prolongó la represión hasta la institucionalización de la democracia.